Las reformas del modelo de descentralización territorial de Francia: la necesaria simplificación del «milhojas territorial»
| Autor | Carlos Vidal Prado/David Delgado |
| Páginas | 287-325 |
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Durante su presidencia, F. Hollande ha puesto en marcha un ambicioso programa de reformas políticas y económicas. En este trabajo vamos a analizar las reformas llevadas a cabo en el modelo de organización territorial. Reformas político-administrativas que forman parte de un proyecto más amplio cuya finalidad primordial es la recuperación de la competitividad, el crecimiento y el empleo.
Aunque es cierto que las consecuencias de la crisis económica y financiera iniciada en 2007 se han sentido en Francia de forma atenuada —en comparación con Grecia, España, Italia o Portugal—, el deterioro de sus finanzas públicas es una realidad como lo es la necesidad de impulsar el crecimiento económico, y de liberar los recursos necesarios para ello. En este contexto, en enero de 2014, el presidente Hollande puso en marcha el denominado Pacto de Responsabilidad que supuso un considerable recorte de los gastos de la Administración y una importante rebaja a las empresas en materia de cotizaciones sociales3. De lo que se trataba era de situar de nuevo a Francia en la senda del crecimiento económico y de hacerla más competitiva. Para ello, las medidas contempladas en el Pacto de Responsabilidad debían acompañarse de otras tendentes a modernizar y racionalizar la estructura administrativa territorial de Francia.
En relación con estas medidas, el 3 de junio de 2014, el presidente de la República Francesa, F. Hollande, publicó —en la prensa regional del país— una tribuna en la que defendía la necesidad de llevar a cabo una ambiciosa reforma de la organización territorial de Francia y los objetivos que con dicha reforma se debían alcanzar: «Depuis deux siècles, la République a cherché à concilier l’unité de l’État, avec l’exercice le plus libre possible de la démocratie locale. […] Le temps est (donc) venu de simplifier et clarifier pour que chacun sache qui décide, qui finance et à partir de quelles ressources. Le temps est venu d’offrir une meilleure qualité de service et de moins solliciter le contribuable tout en assurant la solidarité financière entre collectivités selon leur niveau de richesse. La réforme que j’ai demandé au Premier ministre et au Gouvernement de mettre en oeuvre, en y associant toutes les familles politiques, est majeure. Il s’agit de transformer pour plusieurs décennies l’architecture territoriale de la République»4.
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Estas últimas palabras ponen de manifiesto la ambición y trascendencia de las reformas que vamos a examinar en este trabajo. Con ellas se pretende «transformar para varias décadas la arquitectura territorial de la República».
Dos semanas después, el 18 de junio de 2014, el Consejo de Ministros aprobó dos proyectos de ley que introducían reformas de gran calado en la arquitectura territorial francesa:
a) El «Projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République»5pretendía reforzar las regiones, transfiriéndoles muchas de las competencias que, hasta el momento, ejercían los departamentos. El propósito último era suprimir los departamentos en el Horizonte 2020. El proyecto se convirtió en la Ley 2015/991 de 7 de agosto de 2015.
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El «Projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections regionales et departamentales et modifiant le calendrier electoral»6, por su parte, llevaba a cabo una profunda modificación del mapa regional, reduciendo el número de regiones para dotarlas de una «talla crítica» en cuanto a su población, territorio y recursos económicos. Se pretendía con ello mejorar la eficacia y la eficiencia de las políticas públicas. El proyecto se convirtió en la Ley 2015/29 de 16 de enero de 2015.
La necesidad de la reforma del sistema territorial francés no estaba en cuestión. La organización territorial de la República era objeto de fuertes críticas desde hacía mucho tiempo: demasiado complejo, demasiado caro, fuente de bloqueos y de retrasos…7. Con razón, el relator del Senado del proyecto de ley sobre el nuevo mapa regional, M. Delabarre, pudo afirmar con rotundidad que «el tiempo de la reforma ha llegado». La reforma persigue fijar un mapa regional ideal teniendo en cuenta los problemas de lo real. Su objetivo es la búsqueda de una acción local más eficaz, que responda a las expectativas de los ciudadanos.
La reconfiguración del mapa regional francés (de 22 a 13 regiones) se produce en un contexto de grave crisis económica y persigue también una mayor optimización de los recursos públicos. Francia transita de esta forma por la senda marcada anteriormente por otros países europeos: Polonia redujo sus regiones a 16; Grecia suprimió sus 54 provincias
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y las reemplazó por 13 regiones; Dinamarca reemplazó también sus 14 provincias por 5 regiones; Suecia redujo sus regiones de 21 a 10.
Para una cabal comprensión del significado y alcance de esta reforma es preciso examinar brevemente el diseño de la arquitectura territorial de Francia. La organización territorial de la República pivotó tradicionalmente sobre los municipios y departamentos y, a partir de 1982, se potenciaron las regiones sobre la base de los departamentos existentes. La evolución del sistema dio lugar a una estructura compleja (municipios, intermunicipalidades, departamentos, regiones), costosa, con duplicidades, conocido como «milhojas territorial»8.
En este trabajo vamos a examinar el origen y evolución del modelo de organización territorial de Francia (epígrafes 2 a 4) para centrarnos después en el análisis de las reformas efectuadas durante los últimos cinco años en orden a potenciar las regiones y dotarlas de una talla crítica similar al de sus homólogas de otros Estados —como puede ser Alemania— (epígrafes 5 a 7). Expondremos también como el problema de la extrema fragmentación municipal persiste, pero ha sido afrontado mediante la potenciación de fórmulas de cooperación intermunicipal y el establecimiento de un estatuto especial para las grandes ciudades (epígrafe 8).
Siguiendo este esquema, en el siguiente epígrafe vamos a exponer brevemente la evolución del modelo territorial francés desde la Revolución hasta el inicio del proceso de descentralización regional operado en 1982.
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La supresión de las provincias y el establecimiento de los departamentos
Uno de los objetivos prioritarios de la Revolución de 1789 fue racionalizar la compleja y abigarrada organización del Reino de Francia. La provincia —el antecedente remoto de la región— fue sustituida por el departamento que se estableció como el nuevo y principal elemento de la organización estatal.
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La Revolución puso fin a los particularismos de las provincias del Antiguo Régimen. Estas se caracterizaban por usos, lenguas e instituciones comunes, y estatus, costumbres y privilegios particulares. Las delimitaciones territoriales de las provincias variaban con frecuencia según las épocas9. Se trataba, en definitiva, de una organización compleja y anárquica frente a la que los diversos intentos del poder real por racionalizarla habían sido vanos. La monarquía fracasó en su intento de unificación administrativa. Este era el escenario que se encontró en septiembre de 1789 el Comité de Constitución de la Asamblea Nacional. Una de sus misiones principales consistió en poner fin al sistema provincial y garantizar la igualdad de la representación de todos los ciudadanos. El Comité dividió Francia en 83 departamentos10.
La delimitación de estos 83 departamentos prescindió completamente de consideraciones relativas a la supuesta «identidad regional» de los territorios11. Junto a esta nueva división administrativa del país, subsistieron otras demarcaciones como las relativas a la percepción de impuestos o a la organización del poder judicial. Con todo, lo importante es subrayar que el departamento se concibió como el escalón racional de acción de los poderes públicos.
El municipio y el departamento son, desde la creación de los prefectos por Napoleón, las instituciones vertebradoras de la organización territorial de Francia. La primacía ha correspondido tradicionalmente al departamento.
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La excesiva fragmentación municipal
El elevadísimo número de municipios es otra de las notas características del sistema fran-cés. Esta excesiva fragmentación trae causa de la identificación llevada a cabo desde los tiempos de la Revolución entre núcleo de población y municipio12. Los intentos de reagrupación o fusión de municipios no han tenido éxito. En el día de hoy, la República cuenta con más de 36.000 municipios, de los cuales 28.000 tienen menos de 1.000 ha-
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bitantes. De ello se deriva la existencia de un mapa en el que predominan los pequeños municipios rurales que no cuentan con los medios materiales, personales y financieros necesarios para funcionar y dependen de los departamentos para mantenerse como estructuras administrativas. Esta fragmentación se ha pretendido paliar con la creación de intermunicipalidades o asociaciones de municipios, que analizaremos en el epígrafe noveno de este estudio.
Los municipios franceses presentan una doble dimensión. Por un lado, son «colectividades territoriales» o entidades locales y, por otro, se configuran como circunscripciones del Estado. En ambos casos están sometidos durante mucho tiempo a fuertes controles por parte del poder...
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