Las políticas de austeridad en Portugal entre jurisprudencia constitucional y reformas de la administración central del estado
| Autor | Carlos Vidal Prado/David Delgado |
| Páginas | 15-37 |
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Este trabajo trata de analizar las consecuencias de las llamadas políticas europeas de austeridad en el ordenamiento nacional portugués desde los siguientes puntos de vista: 1) la evolución de la jurisprudencia constitucional acerca de las relaciones entre los principios del estado democrático social y las obligaciones de estabilidad financiera; 2) el papel y las medidas de la Troika (Comisión Europea, Banco Central Europeo y Fondo Monetario Internacional) referentes a las reformas administrativas centrales adoptadas en Portugal durante la crisis financiera, económica y social.
Por lo que respecta al punto 2 se analizarán los contenidos de los programas nacionales ejecutivos de las prescripciones mandadas por la Troika. Se trata, principalmente, de los contenidos del Plano de Reeduçao e Melhoria da Administraçao Central (PREMAC) no ámbito do Compromisso Eficiência.
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Se trata de planes de ajuste estructurales que, en cuanto que están dirigidos a una reducción del déficit, apuntan a reestructurar de forma permanente la organización de la maquinaria administrativa y de la actuación pública en Portugal.
En particular se analizarán las reformas marcadas por logísticas de ahorro de gastos que alcanzan a la Administración central del Estado y su correspondiente organización.
Como se ve, son muchas las manifestaciones jurídicas referentes a la crisis que ha sufrido Portugal.
La jurisprudencia constitucional portuguesa ha mostrado un notable activismo respecto a la relación entre políticas económicas de austeridad y la tutela constitucional de los principios y de los derechos sociales.
Dicha jurisprudencia constitucional representa, efectivamente, un terreno estimulante de reflexión por lo que se refiere al ámbito de aplicación de la noción de emergencia y la relación entre democracia política y opciones de política económica en tiempos de crisis.
En efecto, el primer y único país, perteneciente a la llamada eurozona, en el que la jurisprudencia constitucional ha considerado las implicaciones constitucionales de dichas políticas ha sido Portugal.
En particular se debe acudir a la sentencia n.º 187 del 5 de abril de 2013 emitida por el Tribunal Constitucional2.
Desde el punto de vista constitucional, los puntos de atención de los jueces constitucionales han sido los siguientes: 1) la relación entre la Constitución nacional y la ley de estabilidad aprobada por el Parlamento nacional, ley que incorpora las directrices procedentes de los organismos (Comisión Europea, Banco Central Europeo y Fondo Monetario Internacional) que forman la Troika; 2) la naturaleza jurídico-constitucional de la emergencia económico-financiera que, afectando a Portugal, se ha traducido en normas jurídicas nacionales para afrontarla; 3) el modo en que una emergencia económico-financiera puede servir como elemento susceptible para limitar razonablemente el grado de fruición de los derechos sociales contemplados por la Constitución; 4) cómo se debe fijar —también ante la constancia de la emergencia— el margen inderogable de tutela constitucional de los derechos sociales, margen por debajo del cual no se puede bajar.
El objeto de la valoración de legitimidad constitucional se centraba en la ley Estatal de Presupuestos para el 2013 n.º 66-B/2012 (Lei do Orçamento do Estado, LOE), que
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contenía una serie de medidas que el Parlamento portugués asumía para la aplicación del Programa de Asistencia Económica y financiera (PAEF), acordado entre el mismo Gobierno portugués y la Troika.
El programa, que en un primer momento preveía para el Estado portugués como límites cuantitativos para el déficit presupuestario de los años 2012, 2013, 2014, respectivamente, el 4,5% el 3,0 % y el 2,3%, indicaba los siguientes objetivos correspondientes a los años 2012, 2013 y 2014 : el 5%, el 4,5% y el 2,5% . Las medidas contemplaban a partir del 1 de enero del 2013 la supresión de la paga del subsidio de vacaciones o de cualquier otra prestación correspondiente a la decimocuarta mensualidad para los trabajadores del sector público cuya remuneración base fuese superior a 1.100 euros. E incluso también los funcionarios cuya remuneración base fuese igual o superior a 600 euros, pero no superior a 1.100, estaban sujetos a una reducción del subsidio de vacaciones y de las prestaciones correspondientes a la decimocuarta mensualidad.
El Tribunal constitucional portugués considera las cuestiones de legitimidad constitucional mencionadas a la luz de una lectura orientada a consolidar una serie de principios ya reconocidos por una jurisprudencia constitucional más cualificada. De acuerdo con una anterior resolución, l’acordão n.º 396/20113, los jueces constituciones ponen el acento en el hecho de que cualquier norma que reduzca la cuantía de las remuneraciones de los funcionarios está obligada a seguir el criterio de razonabilidad que se concretarse en la llamada previsión racional. A la luz de esto es interesante revisar cuánto y cómo el principio de previsión racional, que implica un margen inviolable de protección de la pretensión del trabajador para el mantenimiento de las remuneraciones, se deba calcular teniendo en cuenta la llamada «emergencia» económico financiera, vista como situación financiera caracterizada por un desequilibrio de las cuentas públicas que, a su vez, contribuye al aumento de la deuda pública y del déficit. La exigencia de protección de la remuneración está, inevitablemente, condicionada por el aumento de la deuda pública y del déficit que, a su vez, impondría recortes al gasto público, incluido el referente a las retribuciones de los funcionarios. Por tanto, los jueces constitucionales gradúan la garantía de un derecho de rango constitucional a la vista de una coyuntura económica absolutamente excepcional por la situación financiera, caracterizada por un fuerte desequilibrio de las cuentas públicas que ha llevado a un progresivo aumento de la deuda y serias dificultades de financiación.
La perspectiva jurídica que el Tribunal Constitucional considera es comprobar si el efecto acumulativo, representado por la reducción de la remuneración mensual base asociada a la supresión de la paga de vacaciones a los funcionarios, viola el principio de igualdad entendido como proporcionalidad previsto por el artículo 13 de la Constitución portuguesa. En efecto, los jueces constitucionales afirman que «cuando se llega al tercer ejercicio presupuestario consecutivo, en el que se aplica el programa de asistencia finan-
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ciera, el criterio de la eficacia inmediata de las medidas de supresión del subsidio no tiene una justificación suficiente para apoyar el agravamiento de los niveles retributivos de las personas que reciben sueldos públicos»4.
Los jueces constitucionales, haciendo referencia a la noción jurídica de emergencia emiten un juicio sobre la adecuación de las políticas macroeconómicas marcadas por la austeridad respecto al fin de la misma reducción de la deuda pública y del déficit, juicio que recuerda al control de razonabilidad intrínseca de las leyes. El Tribunal, en efecto, constata que la reducción de las retribuciones en la Administración pública, basada en la excepcionalidad de la situación económico-financiera, «se debería acompañar por medidas alternativas de reducción del gasto público, medidas que integran la retribución de los trabajadores de la Administración pública, partiendo de la disminución de la retribución mensual, que no se puede considerar todavía el instrumento que alcanza con efectos seguros e inmediatos la reducción del déficit»5. Según el Tribunal Constitucional portugués el legislador no actúa con racionalidad porque continúa justificando tales medidas con base en una presunta imposibilidad, originada por la emergencia, de recurrir a medios alternativos, imposibilidad que, sin embargo, se desvanece precisamente en virtud del hecho de que la austeridad para con los empleados públicos se aplica para más ejercicios financieros. La sentencia del 2013 se ajusta a los procesos adoptados por los jueces constitucionales en la resolución n.º 353/2012, en la cual los jueces han afirmado que el principio de igualdad en la distribución de las medidas de austeridad constituye el parámetro de referencia para juzgar la constitucionalidad de las leyes nacionales. También las medidas marcadas por la necesidad de reducción del déficit público deben cumplir el principio de igualdad, principio al que están subordinadas las medidas dirigidas a la sostenibilidad de las cuentas públicas6.
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Volviendo a la sentencia n.º 187/213, la irracionalidad se basa en el hecho de que el legislador y, sustancialmente, la misma Troika, no han considerado nunca otras opciones de política económica, centrando las intervenciones exclusivamente en aquellos aspectos que afectan a las rentas de los empleados, haciendo gravar sobre estos últimos los efectos recesivos de una coyuntura económica7.
La recesión y el déficit no sirven, por tanto, como premisas de soluciones político-económicas unívocas. El Tribunal, con este argumento, es como si, ante las opciones político-económicas que la Constitución admite, exija al legislador y, bajo el aspecto material, a la Troika, que recurra a un abanico de opciones de política económica alternativas frente a las que realmente están asumidas, que están marcadas por una austeridad rigurosa e irracional.
Bien habrían podido, para superar la coyuntura económica negativa, el...
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