Sobre la Reforma del Senado en el contexto de la Reforma de los Estatutos de Autonomía
| Autor | Alfonso Fernández-Miranda Campoamor |
| Cargo | Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad Complutense de Madrid |
| Páginas | 317-359 |
SOBRE LA REFORMA DEL SENADO
EN EL CONTEXTO DE LA REFORMA
DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA
Alfonso Fernández-Miranda Campoamor
Catedrático de Derecho Constitucional
Universidad Complutense de Madrid
SUMARIO
I. INTRODUCCIÓN.
II. SOBRE LA REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN.
III. SOBRE LA NECESIDAD O CONVENIENCIA DE REFORMAR EL SENADO.
IV. SOBRE LA OPORTUNIDAD Y VIABILIDAD DE LA REFORMA CONSTITUCIO-
NAL DEL SENADO.
V. SOBRE MI PARTICULAR EJERCICIO DE ARBITRISMO.
1. Composición.
2. Las competencias.
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I. INTRODUCCIÓN
1. Entre las propuestas programáticas del Presidente del Gobierno en el debate de
investidura, destaca la apertura de sendos procesos de reforma de la Constitución y
de paralela reforma de los Estatutos de Autonomía. A primera vista, pareciera que la
lógica causal invitara a proceder primero a reformar la Constitución para situar después
la reforma de los Estatutos en el nuevo marco jurídico resultante. Sin embargo, el pro-
ceso se ha invertido, y asistimos hoy a un audaz escenario de reformas estatutarias
cuando la reforma constitucional apenas ha dado los primeros pasos. Nos encontra-
mos además con proyectos estatutarios, singularmente el catalán, que desbordan am-
pliamente el marco constitucional y que amenazan, si no lo remedian las Cortes
Generales, con forzar un cambio de la norma suprema, sin atender a los mecanismos
procedimentales establecidos, con el agravante añadido de que una eventual repara-
ción de los excesos por el Tribunal Constitucional habría de producirse tras un refe-
réndum aprobatorio que dotaría a la situación jurídica de una tremenda carga política.
No está en mi ánimo reflexionar directamente sobre los nuevos proyectos de estatu-
tos, pero desde la constatación de que la proyectada reforma constitucional del Se-
nado responde al deseo de ordenar y perfeccionar el Estado de las Autonomías, y de
que por tanto ambas cuestiones distan de ser ajenas, la contemplación de los conte-
nidos de los proyectos de nuevos estatutos me resulta de extraordinaria utilidad para
reafirmarme en mi idea de la inviabilidad práctica de la reforma constitucional del Se-
nado. Baste con decir ahora que determinados elementos del proyecto de Estatuto
catalán van en sentido contrario a los presupuestos lógicos de una reforma operativa
del Senado: si ésta reclama un multilateralismo cooperativo y solidario, aquél se orien-
ta al más puro bilateralismo; si ésta reclama un Estado compuesto pero integrado,
aquél está atravesado por notables pulsiones confederales.
2. Parece razonable suponer que cuando uno aborda la elaboración de un trabajo so-
bre cualquier reforma institucional —pongamos la reforma constitucional del Senado—
el esfuerzo adquiere pleno sentido si concurren algunas circunstancias: que uno con-
sidere la reforma necesaria o conveniente, que la considere además viable y oportuna
y que, por último, esté en condiciones de razonar una propuesta, si no de un modelo
alternativo acabado y minucioso, sí, al menos, de criterios estructurales y funcionales
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que orienten su sentido. Si no concurre alguna de las indicadas circunstancias, no es
que la tarea sea absurda o inevitablemente inútil pero, en el mejor de los casos, toma
una orientación distinta. Porque, entonces, lo más que se puede hacer es razonar por
qué se considera la reforma innecesaria o inconveniente, inviable o inoportuna o por
qué a uno, a falta de modelo teórico propio, le parecen inadecuados los modelos pro-
puestos por otras personas y en qué y por qué discrepa, en su caso, de las múltiples
reflexiones que la cuestión ha suscitado.
Siempre he contemplado la reforma del Senado (tanto la reglamentaria como la cons-
titucional) con notable escepticismo. Pese a que comparto las críticas, generalizadas
en la doctrina y en gran parte de la clase política, tanto al diseño constitucional de la
institución como a su funcionalidad práctica, una cosa es denunciar la futilidad de la
Cámara y otra tener confianza en una reforma viable, oportuna y operativa, capaz de
resolver problemas sin crear otros mayores. A día de hoy, por otra parte, no encuen-
tro razón alguna para que mi posición (hasta no hace mucho compartida por gran par-
te de la doctrina) deba ser alterada y si percibo alguna novedad en la realidad política
me incita más bien a mantenerla.
Instalado, pues, en el escepticismo me veo limitado (en algún sentido, que explicaré, li-
teralmente empujado) a desgranar algunas reflexiones, cuya dudosa utilidad soy el pri-
mero en percibir, que tratan, al cabo, de fundamentar una postura tan legítima como
cualquier otra (aunque incluso tal obviedad parezca hoy necesitada de justificación por
«políticamente incorrecta»), que puede resumirse en la siguiente idea: según creo, la
más que necesaria y conveniente reforma constitucional del Senado sigue sin estar
madura —y en este sentido da igual que hayan transcurrido veinticinco que cincuenta
años desde la promulgación de la norma— como para garantizar mínimamente una
respuesta operativa, capaz de servir con eficacia a los procesos de integración políti-
ca y legitimación del Estado; y pienso que el contexto político sigue haciendo inopor-
tuna la apertura de un proceso de reforma en el que, ni dicho contexto facilita el
necesario consenso, ni hay garantías de contención, ni constituye el mejor escenario
para que tal proceso se desenvuelva sin la perturbadora contaminación de intereses
políticos coyunturales derivados del precario equilibrio institucional. Y pienso, por úl-
timo, que con independencia de que haya personas que desean el fracaso de las re-
formas por puros intereses egoístas de partido (que sin duda las hay, tanto entre la
derecha como entre sectores nacionalistas), tal fracaso distaría de ser irrelevante y,
seguramente, comporta riesgos severos de empeoramiento tanto de la situación po-
lítica general como, en su caso, del funcionamiento institucional; porque el fracaso
pudiera producirse por dos vías: porque la reforma resultara a la postre inviable por
falta de consenso o porque el resultado acabara empeorando el funcionamiento del
sistema. El método de la prueba y el error es un método empírico de probadas virtu-
des, y el coraje político para intentar dar soluciones a problemas reales goza de to-
das mis simpatías, pero cuando se trata de afectar al sistema político de convivencia
los saltos en el vacío se me antojan más osados que valientes y los prefiero con red.
Alfonso Fernández-Miranda Campoamor
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