La reforma de la prestación por cese de actividad
| Autor | Juan Gorelli Hernández |
| Páginas | 29-62 |
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La reforma de la prestación por cese de actividad
The reform of the provision for cessation
Resumen
Abstract
El presente trabajo pretende analizar cuáles han sido las
principales modificaciones que ha introducido en la
prestación por cese de actividad la Ley 35/2014. El punto
de partida es señalar cuáles han sido las líneas
fundamentales de la prestación por cese de actividad en la
regulación originar; para, a partir de ahí, realizar un
análisis detallado de las principales reformas que han
afectado a cuestiones como el ámbito subjetivo de
aplicación, los requisitos del hecho causante, la situación
de cese de actividad y su acreditación y el régimen de
cotización y la creación de reservas.
This research paper tries to analyze the main
modifications introduced by Law 35/2014 on the
protection for cessation of activity. The starting point
is to identify the main lines of the protection for
cessation of activity in regulating lead; for, from there,
to make a detailed analysis of the major reforms that
have affected matters as the subjective scope of
protection, the requirements to access to the
protection, the situation of cessation of activity and its
accreditation, the contributions and the creation of
economic reserves.
Palabras clave
Keywords
Trabajadores autónomos, prestación por cese de
actividad, reforma, Seguridad Social.
Self-employed workers, protection for cessation of
activity, reform, Social Security.
INTRODUCCIÓN
Una notoria divergencia entre la acción protectora de los trabajadores subordinados y
los trabajadores autónomos es el derecho a una prestación por pérdida del trabajo
1
. Se trata
de un mecanismo de pro tección que ha sido negado a los autónomos en base a la facilidad
con que pueden producirse situaciones de fraude en el acceso a la prestación
2
. Dado que se
protege el paro forzoso en la actividad, y teniendo en cuenta que el autónomo depende de sí
mismo en gran medida, es obvio que se planteen resistencias importantes a la hora de admitir
este tipo de protección; siendo así mismo evide nte que si se regula una prestación de cese de
1
En este sentido CERVILLA GARZON, M.J.: “El esperado informe sobre la prestación por cese de actividad: análisis
del ámbito subjetivo, hecho causante, dinámica, cuantía y diseño financiero”, Documentación Laboral nº 87 (2009),
página 83.
2
En realidad, tal como ha destacado algún autor, si existía la posibilidad de que un autónomo pudiese acceder a la
prestación de desempleo: en el caso de reiniciar una prestación por desempleo anterior, que fue suspendida por
haber desarrollado una prestación de trabajo como autónomo; así, ARAGON GOMEZ, C.: “Comentario a la Ley
32/2010, de 5 de agosto, por la que se establece un sistema específico de protección por cese de actividad de los
trabajadores autónomos”, Justicia Laboral nº 44 (2010), página 127.
Revista de Derecho de la Seguridad Social. LABORUM nº5
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actividad, es i mprescindible mecanismos o cautelas a la hora de controlar el acceso a la
misma para evitar el fraude
3
.
La prestación por cese de actividad cubre esta necesidad entre los autónomos,
contando con una corta vida dentro d e nuestro ordenamiento, pues surge a partir de lo
establecido en la Disposición Adicional 4ª de la LETA (Ley 20/2007), a tenor del cual se
determinaba de una manera un tanto imprecisa
4
que el Gobierno propondría a las Cortes
Generales la regulación de un sistema específico de protección p or cese de actividad para los
trabajadores autónomos, lo cual se tradujo en la Ley 32/2010, de 5 de agosto.
Pese a que estamos ante una regulación reciente ha sufrido un i mportante conjunto de
modificaciones normativas a lo largo de su corta vida. De entrada, apenas transcurri do un
mes de vigencia, fue afectada por la Ley 35/2010, de 17 de septiembre, que derogó la
Disposición Adicional 13ª: se suprimía sólo una de las múltiples normas de esta regulación,
pero se trataba, justamente, de la derogación de aquella norma que establecía una prestación
“no contributiva” por cese de actividad a favor de los autónomos
5
; es decir, nada más nacer,
esta regulación sufría una importante amputación que reducía la acción protectora
exclusivamente al ámbito contributivo. Además se modificaba el art. 8 .2 de la Ley 32/2010.
Posteriormente la Ley 27/2011, de 1 de agosto, de reforma de las pensiones, añadió
un tercer ap artado al art. 2º (redacción que hoy día no se conserva debido a p osteriores
modificaciones), que declaraba como no obligatoria la protección de los socios de
Cooperativas incluidos en el RETA, cuando tales Coo perativas tuviesen un sistema
complementario de protección a las situaciones de cese de actividad.
En tercer lugar el Real Decreto-Ley 10/2011 , de 26 de agosto, modificó el art. 7.1
añadiéndole un último p árrafo, cuya redacción se conserva en la vigente redacción de la Ley
32/2010 (concreta el momento a partir del cual nace el derecho al disfrute de la prestación
económica –el primer día del mes inmediatamente siguiente a aquel en que se produjo el
finalizada la relación con el cliente principal, no podrá mantenerse actividad con otros
clientes desde que se inicie el cobro de la prestación económica por cese d e actividad).
Pero ha sido la Ley 35/2014, de 5 de agosto, la que ha supuesto una modificación en
profundidad del articulado de la Ley 32/2010: de los 19 artículos que presentaba esta
regulación han resultado modificado s más de la mitad de los preceptos de la regulación
original
6
. Es por ello que debemos preguntarnos si esta última reforma supone una alteración
3
En este sentido LASAOSA IRIGOYEN, E.: La prestación por cese de actividad para trabajadores autónomos,
Aranzadi-Thomson Reuters, Pamplona página 26; también JOVER RAMIREZ, C.: “El informe sobre la protección por
cese de actividad: promoción del trabajo autónomo, prestación y jubilación, gestión y régimen sancionador”,
Documentación Laboral nº 87 (2009), página 111.
4
En este sentido MONEREO PEREZ, J.L. y FERNANDEZ AVILES, J.A.: “El sistema de protección por cese de
actividad: régimen de financiación y gestión”, Aranzadi Social nº 2 de 2012, página 1 de la versión informática.
5
Utilizó las comillas al referirme a esta prestación “no contributiva”, pues en realidad el primero de los requisitos
que se exigían para acceder a la misma era haber cotizado durante tres años al RETA durante los últimos cinco años.
Se establecía así una situación muy similar a la prestación por desempleo, donde distinguimos entre el nivel
contributivo y el asistencial, para el que también se requiere haber cotizado a la Seguridad Social.
6
Sin ánimo de ser exhaustivos, se han modificado los arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 14 y 16.
Estudios Doctrinales
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de los elementos básicos que han presidido el régi men jurídico de la prestación por cese de
actividad. Este es el objetivo del presente trabajo.
A lo anterior hemos de añadir una última y más reciente modificación: la introducida
por la Disposición final sexta de la Ley 25/2015, de 28 de julio, de mecanismo de segunda
oportunidad, reducción d e la carga financiera y otras medias de orden social (BOE de 29 de
julio), que modifica la redacción del art. 7.1 de la Ley 32/2010.
Procedemos al análisis d e las principales modificaciones que se han introducido en la
prestación po r cese de actividad. Debido a la existencia de una futura, p ero aparentemente
próxima, nueva redacción del T RLGSS, hemos entendido adecuado añadir en este trabajo no
sólo la actual numeración de los artículos, sino la que podría ser nueva numeración, según e l
más reciente borrador del próximo TRLGSS.
AMPLIACIÓN DEL ÁMBITO SUBJETIVO DE PROTECCIÓN Y
VOLUNTARIEDAD DE LA PROTECCIÓN
No es extra ño encontrar que la regulación sobre prestaciones de Seguridad Social
mezcle el ámbito subjetivo de la prestación con la exigencia de ciertos requisitos de carácter
general. El cese de actividad no es una excepción y podemos encontrar, por ejemplo, co mo
en la redacción originaria se establecía como ámbito subjetivo el de los autónomos
(verdadero ámbito subjetivo) que estuviesen protegidos por riesgos profesionale s (requisito
de carácter general p ara acceder a la prestación). En realid ad se trata de dos cuestiones
distintas, pues el ámbito subjetivo se refiere al conjunto de sujetos al que se destina una
determinada prestación, con independencia de que cumplan o no los requisitos; mientras que
esas exigencias generales forman parte de los requisitos del hecho causante. En todo caso,
aun cuando seamos partidarios de establecer la distinción entre uno y otro elemento, lo cierto
es que la mezcla de elementos que genera la regulación hace que al realizar un estudio de
esta prestación, dicha confusión de elementos se vea también reflejada en el mismo.
En principio, las modificaci ones sufridas en esta mater ia parecen simplemente
formales, de manera que no afectarían de manera especial a esta cuestión: con la regulación
original el ámbito subjetivo de protección se regulaba en el art. 2; mientras que en la
redacción actual de la Ley 3 2/2010, esta cuestión se ha regulado por parte del nuevo art. 1º
(futuro art. 327 Borr ador LGSS). En tod o caso, el ámbito de aplicación sigue siend o el
mismo en ambas normas: se protege a los trabajadores por cuenta propia o autónomos del
RETA, incluyendo a los autónomos agrarios del SETA
7
, así como a los autónomos del
REMAR. Esta regulación supone la exclusión de la prestación por cese d e actividad de
7
En este caso la regulación, tanto original como actual, señala que el régimen de protección de los autónomos del
SETA se regirá por lo dispuesto en la Disposición Adicional 8ª de la Ley 32/2010 (art. 327.3 Borrador LGSS), que,
a su vez se limit a a remitirse al desarrollo reglamentario. Concretamente este desarrollo reglamentario se encuentra
en la actualidad en la Disp. Adic. 5ª del RD 1541/2011, de 31 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 32/2010.
Dicho precepto establece una serie de especialidades en mat eria de delimitación de la situación legal de cese de
actividad (ya sea definitiva o temporal); pero no establece ninguna norma sobre que afecte al ámbito subjetivo de
protección, más allá de la alusión a los autónomos agrarios del SETA que sean comuneros de una comunidad de
bienes o socio de sociedades y que por dicha condición estén incluidos en el SETA, pues sólo devengan el derecho a
la prestación por cese de actividad, si acreditan que el cese se debe a pérdidas económicas de conformidad con el art.
5.1 a) de la Ley 32/2010. Se trata, por tanto, de un supuesto de protección limitada.
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