La reforma de la legislación urbanística en las Resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado
| Autor | Piedad María Parejo-Merino y Parejo |
| Cargo | Notario Doctor en Derecho |
| Páginas | 2145-2168 |
La Ley 8/1990. de 20 de julio, de reforma del régimen urbanístico y valoraciones del suelo (recogida en el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 26 de junio de 1992) ha introducido una compleja regulación en el estatuto jurídico del suelo urbano. Prescindiendo del análisis de la problemática que plantea en cuanto a la situación en la que queda el titular dominical, vamos a circunscribirnos en nuestro comentario a los puntos que han sido objeto de resoluciones por parte de la Dirección General de los Registros y del Notariado.
Tres son las resoluciones que hasta ahora se han ocupado del tema: Resolución de 6 de septiembre de 1991 (BOE 14 octubre 1991), Resolución de 4 de febrero de 1992 (BOE 5 mayo 1992) y Resolución de 28 de abril de 1992 (BOE 4 junio 1992). En estas tres resoluciones se abordan otras tantas cuestiones fundamentales, que, respectivamente, son: el ámbito de aplicación territorial de la Ley de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, el ámbito de aplicación temporal y -desde una perspectiva material- la precisión de cuándo se está ante el supuesto de obra nueva en el caso de constitución de un régimen de propiedad horizontal. Cada uno de estos puntos los analizaremos separadamente, pero permítasenos hacer de entrada una afirmación previa, la de que aunque las soluciones a las que la Dirección General ha llegado son asumibles en gran parte, el camino escogido (es decir, la argumentación jurídica) no ha sido siempre el adecuado y en algún supuesto se realizan afirmaciones susceptibles de una crítica dura.Page 2145
Aplicación territorial del artículo 25.2 de la Ley 8/1990 (art. 37.2 del Texto Refundido de 26-6-1992)
El tema se aborda en la primera de las Resoluciones, la de 6 de septiembre de 1991. En la misma se plantea si los requisitos que se exigen en el artículo 25.2 han de aplicarse en los municipios de menos de 25.000 habitantes. La Dirección General establece:
-2. La solución ha de resolverse en el sentido de que la obtención de los documentos antes indicados [licencia de construcción y certificación de finalización de la obra] ha de ser exigida siempre y cualquiera que sea el número de habitantes del municipio, pues así resulta de la disposición adicional primera, números 1 y 3, en relación con la disposición final primera, número 1, que dispone esta última que tendrán carácter de legislación básica, entre otros, los artículos 11 y 25 de la Ley y que son aplicables según la primera disposición adicional citada al ser disposiciones específicas sobre adquisición gradual de facultades urbanísticas tanto el derecho a construir un edificio como el derecho a la edificación (art. 11, núms. 3 y 4, antes citados).
-
No puede aceptarse la argumentación que expone el recurrente de que tratándose de municipios pequeños es suficiente para el legislador el que sean los Ayuntamientos quienes controlen la situación urbanística dada su inmediatividad y fácil conocimiento de las obras que se efectúen en su término municipal, pues pese a esta mayor facilidad que pudieran tener respecto a los grandes no se excluye por eso la posibilidad de que pasen inadvertidas infracciones urbanísticas en esta materia ni, sobre todo, elimina la actuación del fedatario que ha de colaborar en el control del planeamiento y acción de las Administraciones Públicas para evitar la existencia de edificaciones ilegales que, incluso, pueden llevar al nacimiento de núcleos de población contrarios al orden urbanístico establecido.-
Como claramente se deduce de los dos Considerandos transcritos, el régimen de control notarial y registral para las edificaciones establecido en la Ley 8/1990 es aplicable a todos los Municipios, tengan más o menos de 25.000 habitantes. La conclusión es correcta, pero la argumentación en la que se apoya no lo es; muy al contrario, dicha argumentación hace que nazca un gran problema, cual es el de si dicho artículo es aplicable o no a todo el territorio nacional (piénsese en la existencia de disposiciones autonómicas específicas).
La resolución viene a recoger el argumento que aparentemente se extrae de las disposiciones adicionales y finales de la Ley 8/1990 y, sin pararse a pensar en el problema competencial que existe en el fondo del tema, con-Page 2146cluye que, dado que el artículo 25 se encuentra dentro de la materia de la adquisición gradual de facultades urbanísticas, se aplica a todos los Municipios con independencia del número de habitantes 1. Ahora bien, en el mismo argumento está su debilidad, ya que afirmar que la aplicación a toda clase de Municipios se encuentra en el solo dato de que el precepto forma parte del sistema de adquisición gradual de facultades urbanísticas es desconocer el sistema competencial establecido en la Constitución española. En efecto, con anterioridad hemos expresado ya esta misma idea 2 destacando que la razón de que se aplique a todo Municipio sin distinción se encuentra en que es un precepto dirigido a regular la conducta de Notarios y Registradores de la Propiedad. No hay que olvidar que la regulación de los Registros (jurídicos) y los instrumentos públicos corresponde en exclusiva al Estado (art. 149.8 de la Constitución) 3, y de dicha competencia no puede desprenderse por el inadecuado mecanismo de decir en una Ley ordinaria (como es la Ley 8/1990) que el precepto que regula la actividad de los Notarios y los Registradores de la Propiedad es sólo de aplicación básica y, por lo tanto, aquella puede ser modalizada y desarrollada en diversa forma por las distintas Comunidades Autónomas (cfr. art. 150 de la Constitución que establece la necesidad de una Ley Orgánica) 4.Page 2147
El artículo 25 de la Ley de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo hay que entenderlo en sus justos términos y, so pena de llegar a soluciones no constitucionales, ha de interpretarse en el sentido de que su aplicación básica se circunscribe al número 1 y no al número 2, pues el Estado, mediante el cauce de fijar en una Ley ordinaria cuál es el alcance de las normas, no puede desprenderse de facultades que le corresponden. Así planteada la cuestión no existen obstáculos para señalar la extralimita-ción competencial en la que ha incurrido la Ley canana de 14 de mayo de 1990 cuando establece un sistema distinto de actuación notarial y registral respecto de las escrituras de declaración de obra nueva 5.
Existe otro argumento más para sostener que el artículo 25.2 no forma parte del esquema de adquisición gradual de facultades urbanísticas: el carácter voluntario que tiene el otorgamiento de la escritura de declaración de obra nueva y su inscripción en el Registro de la Propiedad; cualquiera que sea la postura que se sostenga sobre la naturaleza jurídica de la declaración que se realiza, lo que no puede discutirse es que la misma no es necesaria para que se adquiera la edificación que se ha construido. Por lo tanto no puede formar parte de un sistema de adquisición de facultades algo que para nada influye en el mismo, ya que se es igual de dueño se formalice o no documentalmente la edificación. Sobre este punto insistiremos posteriormente a la hora de analizar hasta qué punto puede entenderse modificado el sistema establecido en el Código Civil sobre la accesión.
La resolución que en este punto comentamos tiene, empero, un aspectoPage 2148 positivo. Mediante la misma queda superada la criticable doctrina establecida anteriormente (R. 16 noviembre 1981) según la cual el control de la disciplina urbanística era algo que correspondía exclusivamente a las autoridades municipales y urbanísticas, -no correspondiendo al Notario al autorizar la escritura de declaración de obra nueva, ni tampoco al Registrador al ejercitar su función calificadora el entrar en el examen de esta materia, ya que la posible infracción urbanística se produce no por el hecho de otorgarse la declaración de obra, sino porque la construcción no se adaptó a lo ordenado por el planeamiento-. Esta tesis es ahora rechazada de plano cuando en el Considerando 3 se dice que no puede aceptarse la argumentación de que en los Municipios pequeños es suficiente que el control lo ejerzan los Ayuntamientos dada su inmediatividad y fácil conocimiento de las obras que se efectúen en el término municipal; y a continuación se destaca que el fedatario -ha de colaborar en el control del planeamiento y acción de las Administraciones públicas para evitar la existencia de edificaciones ilegales-.
Esta nueva perspectiva de la actuación de los Notarios y Registradores en el campo del urbanismo implica, como se ha dicho, la superación de anteriores concepciones que al dejar al margen del tema a los mismos únicamente llevaba al ostracismo de su función e, incluso, a una merma de la eficacia social de la documentación y Registros Públicos. No debe olvidarse que el artículo 25.2 tiene un origen muy concreto: el llamado informe -Mac Millan-Scott-, que se presentó a la Comisión de peticiones del Parlamento europeo en noviembre de 1988 y que hacía una señalada referencia a estafas inmobiliarias (especialmente en la Costa del Sol española). La colaboración notarial y registral es necesaria para evitar que se cree una falsa apariencia de legalidad, con el subsiguiente peligro de fraude, dado que, en otro caso, podrían darse al mundo jurídico fincas en sentido registral que no existirían en la realidad extratabular.
Esta idea de evitar en lo posible una apariencia de legalidad que pudiere provocar falsas confianzas en terceras personas se encuentra presente también en el artículo 27. Con arreglo al mismo:
-La edificación realizada al amparo de licencia posteriormente declarada ilegal por contravenir la ordenación urbanística aplicable no queda incorporada al patrimonio del propietario del terreno.
La resolución administrativa o judicial...
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