STS, 28 de Mayo de 2008

Con fecha 30 de septiembre de 2005 el Consejo de Ministros dictó Acuerdo por el que se inadmite la solicitud de nulidad, formulada por D. Gerardo, en representación de Hostaler I, S.L., de la Resolución del Consejo de Ministros, de fecha 4 de junio de 1999, confirmada por Acuerdo de 12 de noviembre de 1999, en expediente sancionador en materia de denominación de origen calificada Rioja.

La representación procesal de la mercantil HOSTALER I, S.L., ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el referido Acuerdo de fecha 30 de septiembre de 2005, formalizando demanda en la que termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que, con estimación del recurso:

"1º.- Se declare la nulidad de la Resolución de 30 de septiembre de 2.005, dictada por Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, dictada en el expediente de revisión de acto nulo, Rfª R.Nº 1.451/05 (JOV/MJ), por la que se acuerda la inadmisión a trámite de la solicitud de nulidad de la Resolución del Consejo de Ministros de 4 de junio de 1.999, porque no se ha recabado el dictamen del Consejo de Estado y, por los argumentos expuestos en la presente demanda revocando y anulando la citada Resolución y, en consecuencia, se admita y declare la nulidad de la Resolución del Consejo de Ministros de 4 de junio de 1.999, confirmada por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de noviembre de 1.999, dictados en el expediente sancionador nº 3.448, condenando a la Administración recurrida a estar y pasar por las anteriores declaraciones y,

2. - Se reconozca el derecho a la devolución de la cantidad ingresada indebidamente mediante compensación de créditos tributarios, embargos de depósitos bancarios, así como embargo de bienes inmuebles, que asciende a la cantidad de 24.418,90 euros, más los intereses legales devengados desde la fecha de los ingresos, hasta la fecha en que se efectúe la devolución, al interés legal vigente en el día en que se efectuó el referido ingreso, incrementado en 2,5 puntos, según lo dispuesto en los artículos 3 b) de la Ley 1/1998, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, y 58.2 c) de la Ley General Tributaria, condenando a la Administración recurrida a estar y pasar por las anteriores declaraciones y,

3. - Se reconozca el derecho al reembolso del importe de 60.000 euros correspondientes a la Tasación de costas del Abogado del Estado de 20 de febrero de 2.003, que se encuentra pendiente de resolver ante el Tribunal Supremo, Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo, Sección nº 101, Recurso nº 9/252/2002.

4. - Se reconozca el derecho al reembolso de los honorarios devengados del Letrado y Procurador intervinientes, cuyo importe asciende a la cantidad de 180.303, 63 euros (ciento ochenta mil trescientos tres euros, con sesenta y tres céntimos de euro).

5. - Y, de apreciarse temeridad en la oposición de la Administración, se le impongan las costas devengadas como consecuencia del presente recurso".

Mediante segundo otrosí solicita esta parte el recibimiento a prueba de este recurso.

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, formuló contestación a la demanda interpuesta y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte en su día Sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso contencioso- administrativo, por ser el acto impugnado plenamente conforme a Derecho; con expresa imposición de costas a la parte recurrente".

En Auto de fecha 16 de abril de 2007 esta Sala acordó recibir el proceso a prueba y, practicada ésta con el resultado que consta en autos y evacuadas las conclusiones por las partes, en Providencia de fecha 8 de abril de 2008 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 13 de mayo del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,

Pretensiones similares a la deducida en este recurso contencioso-administrativo, esto es, pretensiones de "revisión de actos nulos" ejercitadas al amparo del artículo 102 de la Ley 30/1992, que imputan este grado de invalidez a anteriores resoluciones sancionadoras con fundamento en la nulidad declarada por este Tribunal Supremo en su sentencia de 10 de junio de 2004 de la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 3 de abril de 1991, que otorgó el carácter de "calificada" a la denominación de origen "Rioja" y aprobó su Reglamento y el de su Consejo Regulador, han sido ya estudiadas y desestimadas en sentencias de esta Sala y Sección de fechas 18 de julio y 13 de diciembre de 2007 y en la recientísima de 21 de mayo de 2008, dictadas, respectivamente, en los recursos contencioso-administrativos números 347/2005, 346/2005 y 204/2006.

En el caso que ahora enjuiciamos, la resolución cuya revisión se pretende fue dictada por el Consejo de Ministros el 4 de junio de 1999 (no el día 8 de ese mismo mes y año, como por error se dice en algunos pasajes que luego hemos de transcribir) en el procedimiento sancionador número 3448-R y confirmada en reposición por acuerdo de 12 de noviembre de 1999. Más tarde, fue enjuiciada en la sentencia que este Tribunal Supremo dictó con fecha 10 de diciembre de 2001 en el recurso contencioso- administrativo número 391/1999; sentencia en la que no se apreció que dicha resolución sancionadora hubiera incurrido en infracción alguna del ordenamiento jurídico. A su vez, y por fin, contra esta sentencia interpuso la mercantil aquí actora recurso de amparo que fue inadmitido por providencia del Tribunal Constitucional de 16 de julio de 2004.

De lo razonado en aquellas sentencias anteriores de esta misma Sala y Sección hemos de fijarnos ahora en la cita y trascripción que en ellas se hace de lo que este Tribunal Supremo dijo en su sentencia de 21 de julio de 2003, dictada en el recurso de casación número 7913 de 2000. Se lee en ésta lo siguiente:

"[...] debe ratificarse el criterio que viene a asumir la sentencia recurrida de que la Administración, cuando se ejercite ante ella la acción de nulidad del artículo 102 de la Ley 30/1992, tiene que respetar el efecto de cosa juzgada que ya se haya producido cuando, sobre esa misma causa de nulidad absoluta, se haya planteado con anterioridad una acción administrativa o jurisdiccional, y exista una resolución administrativa o una sentencia judicial que haya analizado y desestimado esa misma petición de nulidad absoluta que, por haber sido consentida, haya ganado firmeza.

Sobre esto último hay que decir que el mandato constitucional del artículo 118 de la CE, que proclama la obligación de cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, rige también para las Administraciones públicas y supone un límite para la revisión de oficio regulada en el artículo 102 de la Ley 30/1992 ; dicho de otra manera, la necesaria armonización entre aquel precepto constitucional y este último artículo 102 que acaba de mencionarse impone declarar que no es jurídicamente viable instar una revisión por causas de nulidad de pleno derecho cuando tales causas ya hayan sido planteadas y desestimadas en un proceso jurisdiccional decidido por sentencia firme.

Vale la pena subrayar que ese respeto de lo resuelto en una sentencia judicial que haya adquirido firmeza, además constituir el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (artículo 24 CE ), es una exigencia del principio de seguridad jurídica también constitucionalmente proclamado (artículo 9.3 CE ).

[...]

Ese límite derivado de la institución de la cosa juzgada operaría cuando ya se hubiera accionado en la vía administrativa o judicial, frente a esos actos administrativos iniciales potencialmente incursos en causa de nulidad de pleno derecho y, en relación a esa impugnación (por razón de nulidad de pleno derecho), se hubiera dictado, decidiéndola, una resolución administrativa o judicial que hubiera adquirido firmeza".

En el caso que aquí enjuiciamos, la oportunidad de traer a colación lo dicho en esos párrafos deriva, de un lado, de lo que asimismo se lee en el apartado b) del fundamento de derecho séptimo de aquella sentencia de este Tribunal de fecha 10 de diciembre de 2001 que enjuició la impugnación deducida contra la resolución sancionadora que ahora pretende revisarse; y, de otro, de lo que se decidió en el auto de fecha 31 de mayo de 2005, dictado en un incidente de ejecución de esa sentencia.

1. Por lo que hace a lo primero, en ese apartado b), respondiendo al motivo de impugnación referido a que los hechos imputados no se encontraban tipificados legalmente, se lee lo siguiente:

   "El régimen sancionador derivado del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja», aprobado por Orden de 3 de abril de 1991, es considerado congruente con el principio de legalidad sancionadora, entre otras, por las sentencias de esta Sala de 11 de julio de 2000 y 10 de octubre de 2001, las cuales declaran que no estamos ante un régimen sancionador establecido «ex novo» o de manera independiente por una norma reglamentaria postconstitucional, o por una norma de esta naturaleza en ejecución de una habilitación legal en blanco o insuficiente, sino ante un supuesto válido de colaboración reglamentaria en la determinación de los tipos legalmente previstos. En virtud de estos argumentos, la sentencia de 26 de junio de 2001 declara carente de trascendencia la alegación sobre la nulidad de la Orden de 3 de abril de 1991, con base en la declaración que al respecto aparece en sentencia de la Audiencia Nacional citada por la recurrente. Por otra parte, la citada sentencia no hace pronunciamiento expreso sobre la nulidad de tal Orden y es de fecha posterior a la de la resolución impugnada (Cfr., SSTS de 24 de septiembre y 1 de octubre de 2001 ).

   Los injustos administrativos por los que se ha sancionado a la sociedad recurrente estaban claramente tipificados y resultaban perfectamente previsibles mediante la integración del Estatuto del Vino, la Viña y los Alcoholes, Ley 25/1970, de 2 de diciembre (LEV, en adelante), el Reglamento de ejecución de esta Ley, aprobado por Decreto 835/1972, de 23 de marzo (REV, en adelante); y la Orden de 3 de abril de 1991, Reglamento de Rioja.

   Por consiguiente, no hay duda que el conjunto de estas normas satisface la garantía material o de previsibilidad ínsita en el artículo 25.1 CE. La «versatio quaestio» se reduce al problema de la garantía formal que impone al legislador la reserva de ley en materia administrativa sancionadora. O, dicho en otros términos, la determinación de las modalidades constitucionalmente legítimas de la colaboración entre Ley y Reglamento en materia administrativa sancionadora sobre la que existe abundante doctrina contenida, entre otras, en SSTC 2/1987, de 21 de enero, 42/1987, de 7 de abril, 305/1993, de 25 de octubre, y 45/1994, de 5 de febrero.

   De dicha doctrina constitucional cabe deducir que la intensidad de las exigencias de la reserva de ley en materia de infracciones y sanciones administrativas no es siempre la misma. Así, en lo que importa al caso que se decide, es significativa la distinción entre relaciones de diversa naturaleza, de sujeción general (SSTC 42/1987 y 29/1989 ) o de sujeción especial (SSTC 2/1987 y 69/1989 ) y la muy característica constituida sobre la base de la delegación de potestades públicas en entes corporativos dotados de amplia autonomía (STC 219/1989 ). Y es que si, según la doctrina constitucional, entre los derechos modulables en una relación administrativa especial se encuentra el derecho a la legalidad sancionadora del artículo 25.1 CE (STC 13 ha de tenerse en cuenta la peculiar sujeción de viticultores o bodegueros incorporados al Consejo Regulador de una denominación de origen, cuya incorporación constituye no una carga, para ejercer una actividad empresarial sino para desarrollarla beneficiándose del régimen jurídico de la denominación de origen. El Consejo Regulador, al que, en parte, se atribuye el ejercicio de la potestad sancionadora es un ejemplo de «participación» o de «autoadministración» y las normas sancionadoras contenidas en el correspondiente Reglamento tienen destinatarios limitados: los viticultores y bodegueros incorporados al Consejo Regulador.

   Es claro, por tanto, que las exigencias de reserva de Ley formal no han de ser las mismas cuando las sanciones administrativas pueden ser impuestas a los ciudadanos en general (sanciones de orden público, sanciones de tráfico o sanciones tributarias) que cuando el régimen sancionador se contrae a un ámbito restringido de destinatarios beneficiados por la observancia de exigencias y prácticas que se trata de garantizar a través del régimen sancionador mediante dichos mecanismos de «participación» y «autoadministración». No sólo la finalidad de proporcionar el adecuado conocimiento de lo que constituye el ilícito administrativo sino también la fundamentación teórico-política se revela en este caso diferente. Esto es, el principio de que sólo los representantes del pueblo deben trazar la frontera del injusto para los ciudadanos pierde parte de su eficacia fundamentadora en casos como el presente en que se trata de unos determinados destinatarios (profesionales) y de un régimen sancionador establecido para preservar la observancia de unas prácticas y establecer unas exigencias que proporcionan a dichos destinatarios unos beneficios en la comercialización de una producción para la que se exige la observancia de unas determinadas exigencias que aseguran la calidad de aquélla.

   En consecuencia, la necesaria flexibilidad de la reserva de ley en la materia administrativa sancionadora de que se trata excluye cualquier duda sobre la observancia del principio garantizado en el artículo 25.1 CE, puesto que la LEV presta sobrada base legal a las sanciones impuestas, con independencia, además, del carácter preconstitucional de dicha Ley y de su Reglamento, y de que la Orden Ministerial no innova el régimen sancionador de dicho Reglamento preconstitucional".

2. Por lo que hace a lo segundo, en aquel auto de fecha 31 de mayo de 2005, de suma importancia pues en él se resuelve precisamente la misma cuestión suscitada ahora por el cauce de la revisión de actos nulos y que allí la misma mercantil actora suscitó por vía de incidente de ejecución de sentencia, se lee lo siguiente:

   1. En su antecedente de hecho segundo:

      "Con fecha 27 de enero de 2005 por la representación procesal de la entidad Hostaler I, S.L., como sucesora de la entidad sancionada Faustino Rivero Ulecia, S.A., se plantea incidente de ejecución de sentencia, al amparo del artículo 109 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, alegando que, dado el estado de la ejecución por la vía de apremio, la sanción no ha sido ejecutada completamente y, mientras tanto, por sentencias de esta Sala de 10 de junio de 2004 y 20 de julio de 2004, se ha declarado la nulidad de la Orden de 3 de abril de 1991, por falta de dictamen del Consejo de Estado, y de los artículos 22, 28 y 51.1 de dicha Orden, respectivamente, lo que entiende la parte que determina la exclusión de la sanción impuesta por el acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de junio de 1999, por lo que, en aplicación del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, solicita que se suspenda y deje sin efecto la ejecución de la sentencia de 10 de diciembre de 2001 y se requiera a la Administración para que se abstenga de realizar actos dirigidos a obtener la ejecución del acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de junio de 1999".

   2. Y en los razonamientos jurídicos que sirven de fundamento para llegar a la decisión de desestimar el incidente y de que no haya lugar a las peticiones formuladas:

      "PRIMERO.- El artículo 73 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción recoge, adaptada al proceso contencioso administrativo, la regla general, ya establecida en el artículo 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, según la cual la anulación de una disposición general no afecta a la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de la misma, criterio mantenido por la jurisprudencia, sentencias de 17 de julio de 2003 que cita las de 4 de julio de 2000, 17 de octubre de 1996, 7 de febrero de 1998 y 19 de julio de 1999, en el sentido de que en el recurso directo son nulos los actos dictados en aplicación de la disposición declarada nula, salvo los que hubieran devenido firmes, administrativa o jurisdiccionalmente, y en el recurso indirecto son todos válidos, excepto el específicamente impugnado.

      Pero, junto a esa regla general, establece la excepción relativa al caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente.

      Esta excepción, tiene su precedente en el artículo 40 de la Ley Orgánica 2/79, de 3 de octubre del Tribunal Constitucional, que también excepciona de la regla general sobre los efectos de las sentencias declarativas de la inconstitucionalidad de las leyes, los procesos contencioso administrativos referentes a un procedimiento sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada, resulte una reducción, exención o limitación de la responsabilidad.

      El fundamento de esta excepción a la cosa juzgada o la firmeza de los actos administrativos, tiene su fundamento en el principio de legalidad que rige en el ámbito general del derecho punitivo y que supone la retroactividad de tales normas en cuanto resulten más favorables para el afectado, aun en el caso de que hubiera recaído resolución firme y el sujeto estuviere cumpliendo la pena o sanción impuesta. Así se recoge para el ámbito penal en el artículo 2.2 del Código Penal y para el ámbito sancionador en el artículo 128.2 de la Ley 30/92 y el artículo 4.1 del Real Decreto 1938/93, de 4 de agosto por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora.

      Se deduce de todo ello, que la excepción opera en el sentido de ajustar el ejercicio de la potestad sancionadora al principio de legalidad, aplicando la normativa sancionadora en los términos que resulte vigente tras la sentencia anulatoria correspondiente, que podrá suponer la exclusión de la sanción si la conducta resulta excluida de los tipos de infracción, o la modificación de la sanción si la anulación afecta únicamente a la graduación de la infracción.

En este caso, la parte entiende que la anulación, por sentencias de esta Sala de 10 de junio y 20 de julio de 2004, de la Orden de 3 de abril de 1991, que aprobó el Reglamento de la Denominación de Origen Calificada Rioja, determina sin más la exclusión de la sanción (en realidad dos sanciones) impuesta por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de junio de 1999, sin que efectúe ningún análisis sobre la situación normativa resultante tras dicha anulación y, concretamente, el régimen sancionador aplicado y subsistente a pesar de tal anulación.

La parte se refiere a la Orden de 3 de abril de 1991 como norma sancionadora en la que se funda el ejercicio de la tal potestad por la Administración, en cuanto tipifica las infracciones que se le imputan en el Acuerdo impugnado, pero no puede olvidarse que la resolución sancionadora no se apoya únicamente en dicha Orden sino que la tipificación de las infracciones es doble y así, concretamente, respecto de la primera infracción se alude como precepto que la tipifica al artículo 49.1 de la Orden de 3 de abril de 1991 y al artículo 123.1 del Estatuto del Vino aprobado por Ley 25/70 y artículo 129.2 del Reglamento aprobado por Real Decreto 835/72 de 23 de marzo ; y en la segunda infracción se aplica el artículo 51.1 de la Orden y el artículo 129 del Estatuto y 129.2 del Reglamento de la Ley 25/70.

Se deduce de todo ello, que la anulación de la Orden de 3 de abril de 1991, por las sentencias de esta Sala invocadas por la parte recurrente, no ha privado a las conductas objeto de sanción de la tipicidad apreciada en el Acuerdo impugnado, por cuanto tal anulación no afecta a los preceptos del Estatuto del Vino y su Reglamento que se invocan en el mismo, preceptos que sirven de cobertura normativa al ejercicio de la potestad sancionadora plasmada en dicho Acuerdo, por lo que no se aprecia que la anulación de la Orden de 3 de abril de 1991 determine por sí sola la exclusión de la sanción o sanciones impuestas a la recurrente que se invoca por la misma como fundamento de este incidente de ejecución de sentencia y de su petición de que se deje sin efecto la ejecución de la sentencia y se requiera a tal efecto a la Administración.

No obstan a la anterior decisión las referencias que la parte hace a las sentencias del Tribunal Constitucional 50/2003, 52/2003 y 132/2003, que resolviendo sendos recursos de amparo interpuestos por otras empresas en relación con sanciones impuestas en la misma materia, anulan los correspondientes acuerdos sancionadores del Consejo de Ministros y las sentencias que los confirmaron, pues se trata de sentencias dictadas en recurso de amparo, que no contienen declaración de nulidad de precepto alguno, presupuesto básico para la aplicación de las previsiones del artículo 73 de la Ley de Jurisdicción, sino que resuelven sobre la situación jurídica planteada por las partes, interpretando la aplicación de la norma al caso concreto desde la perspectiva constitucional, en este caso del principio de legalidad en materia sancionadora plasmado en el artículo 25 de la Constitución, y declarando el derecho de la parte a la legalidad sancionadora y la nulidad del concreto acuerdo impugnado, pero sin declaración sobre los preceptos aplicados, de manera que la interpretación efectuada en tales sentencias habrán de tenerse en cuenta al resolver sobre casos semejantes en que resulte aplicable, como establece el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, pero no supone una alteración o innovación en el ordenamiento jurídico ni afecta a las sentencias o actos administrativos firmes en los que se haya efectuado una interpretación distinta".

En definitiva, la misma cuestión que ahora se plantea en este recurso contencioso-administrativo fue ya decidida en una resolución firme de este Tribunal, como es ese auto de 31 de mayo de 2005. Surge así el límite u obstáculo que para la acción de nulidad del artículo 102 de la Ley 30/1992 afirmó aquella sentencia de 21 de julio de 2003. En consecuencia y por todo lo expuesto, procede la obligada desestimación de este recurso; y ello sin hacer imposición de las costas causadas, pues no apreciamos que concurran las circunstancias que con arreglo a lo que dispone el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción permitirían otro pronunciamiento distinto.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,