El recurso contencioso de lesividad en materia tributaria
| Autor | José Luis Martínez López-Muñiz |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Valladolid |
El recurso contencioso de lesividad en materia tributaria1
Hablar en octubre de 2004 del llamado recurso contencioso-administrativo de lesividad puede tener algo de celebración cincuentenaria, pues obliga a reconocer ante todo las decisivas aportaciones que, sobre su origen, naturaleza y sentido, llevó a cabo, hace ahora cincuenta años, Page 10la pujante generación de aquel puñado de jóvenes administrativistas que hicieron de la Revista de Administración Pública, desde su nacimiento en 1950, una pieza fundamental de la ingente renovación de nuestro Derecho público que tan benéfico efecto habría de tener en la evolución del pasado Régimen político, en la pacífica y celebrada transición hacia el sistema democrático actual y, en fin, en el asentamiento y consolidación del régimen constitucional vigente.
Sorprende, en efecto, encontrar frecuentemente plasmadas en los primeros años de la Revista, desde el mismo número 1, que cubrió el primer cuatrimestre de 1950, las preocupaciones por los problemas que subyacen a la institución de que se trata. González Pérez, en efecto, publicó en ese número 1 un comentario monográfico sobre "La revocación de los actos administrativos en la jurisprudencia española", y le acompañaba otro comentario análogo de Manuel Alonso Olea sobre "La revocación de los actos administrativos en materia de personal: el acto de contrario imperio ante el recurso de agravios". En el núm. 2, volvía González Pérez sobre el tema, más directamente aún, con un estudio sobre "La declaración de lesividad". Dos años más tarde, el núm. 9, tercero de los aparecidos en 1952, abría con un estudio de López Rodó sobre "Presupuestos subjetivos para la aplicación del principio que prohíbe ir contra los propios actos".
En 1953, cuando se cumplía un siglo desde el discutido Real Decreto de 21 de mayo de 1853, origen probable de esta original modalidad del contenciosoadministrativo, ve la luz un estudio más de González Pérez en la Revista de Estudios de la Vida Local -otro gran instrumento que sabrían emplear frecuentemente con no menor vigor aquella generación y las que ella luego promovió y orientó- sobre "Los contratos administrativos y el Page 11proceso de lesividad" (núm.71, correspondiente al bimestre de septiembre-octubre), y apareció en la editorial Bosch de Barcelona la monografía de Aurelio Guaita sobre El proceso administrativo de lesividad, que llevaba por subtítulo El recurso contencioso interpuesto por la Administración y constituía un estudio monográfico completo sobre esta polémica figura.
Justamente en el último cuatrimestre de 1954 irrumpió resueltamente en la cuestión, crítico y polémico, brillante y clarificador, el entonces secretario y alma de la Revista de Administración Pública, Eduardo García de Enterría, con un estudio en su núm. 15 que pasó a ser referencia determinante y que tituló "La configuración del recurso de lesividad". Se cumplen, pues, precisamente cincuenta años desde estos trabajos, y más en particular desde este último. Aún completaría García de Enterría esa fundamental aportación suya -que tras diversas polémicas en los años sesenta2 y setenta3, estudios más recientes no Page 12 han hecho sino confirmar en sus presupuestos y conclusiones más relevantes4- con otro artículo posterior, publicado en 1956, en el núm.20 de la misma Revista sobre "La doctrina de los actos propios y el sistema de la lesividad"5.
Vendrían enseguida la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 1956, con las previsiones de sus artículos 28.3, 30.2, 56, 57.4, 58.5 y 65 y 66.2 (estos dos modificados en la reforma de 19926), la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, con la introducción, en su artículo 37, de la anulación de oficio de sus propios actos declarativos de derechos que "infrinjan manifiestamente la Ley según dictamen del Consejo de Estado" y no hubieran "transcurrido cuatro años desde que fueron adoptados", y, en fin, la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, con su regulación de la revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho sin límite de Page 13 tiempo, en el artículo 109 -y, entre líneas, aunque quizás inadvertidamente, de lo que más tarde la doctrina y la jurisprudencia identificarían al giro de los sesenta a los setenta como la acción de nulidad7-, así como de los actos anulables declarativos de derechos manifiestamente contrarios a la Ley, en el artículo 110, en los términos de la Ley de 1957.
Quedó así fijada una ordenación jurídica que se trasladaría más tarde expresamente al ámbito de la Hacienda Pública con la Ley General Tributaria de 1963 y que sería el vigente prácticamente hasta la reforma en 1999 de la Ley de 1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. La Ley 30/92, aun con alguna modificación de no poca importancia8, había mantenido, no obstante, en lo sustancial Page 14 la ordenación anterior, respetando además explícitamente lo dispuesto para la materia tributaria en su legislación específica, tal y como se desprende con evidencia de su disposición adicional quinta, antes y después de la reforma de 19999.
El régimen plasmado en las leyes de los cincuenta para la anulación de actos administrativos a iniciativa y por interés de la propia Administración que los hubiera dictado -por razones, claro está, del interés general que es el que ella pueda encarnar- refleja una cierta vía media entre las distintas posiciones doctrinales de la época, pero nos parece que la amplitud de las posibilidades de la anulación de oficio que introdujo es deudora directa de la firme posición en su favor del profesor García de Enterría, aunque también de la defendida, más indirectamente, por el profesor López Rodó, cuyo principal protagonismo respecto de las Leyes, sobre todo, de 1957 y 1958, es sobradamente conocido10. Aunque supuso el manteni-Page 15miento del proceso de lesividad que había incorporado definitivamente al régimen general de la Jurisdicción contencioso-administrativa la Ley de 1888 de Santamaría de Paredes, y mantenido la Ley Jurisdiccional de 1956, lo cierto es que su ámbito y operatividad real habían quedado notablemente reducidos por la admisión de una anulación administrativa de oficio de actos nulos e incluso de actos anulables que infringieran manifiestamente la Ley a juicio del Consejo de Estado, además de darse en cierto modo por supuesto que podían "revocarse libremente" por la Administración sus actos desfavorables o gravosos, por más que esto no dejara de resultar discutible en su justificación. Tal potestad administrativa anulatoria de oficio se justificaría en la primacía del pleno sometimiento de la Administración a la legalidad, que obligaría a limitar las exigencia del principio de que nadie puede ir contra sus propios actos e incluso a relativizar los efectos de la firmeza de los actos administrativos y de su presunción de legalidad -siempre reconocida sólo, por lo demás, como iuris tantum-, punto éste que siempre resultaría el más difícilmente aceptable para autores como el profesor Boquera Oliver, defensor convencido del llamado principio general de la irrevocabilidad de los actos administrativos, favorables o no. Page 16
Verdaderamente una aproximación a la problemática del recurso de lesividad muestra de inmediato la conexión estrecha de esta institución en sus orígenes, en su evolución, en su conformación, con grandes cuestiones capitales de la laboriosa construcción del Estado contemporáneo de Derecho; en particular con el problema del deslinde entre las funciones judiciales o jurisdiccionales y las administrativas o gubernativas, la noción y significado del contencioso-administrativo, el alcance de los efectos jurídicos de las potestades administrativas -si ejecutivo y ejecutorio o no-, el sistema de sumisión de la Administración a control jurisdiccional, la diferencia, en fin, entre invalidez -y de sus diversos grados- lesión e ineficacia, entre anulación, rescisión y revocación. Conviene advertirlo. Bajo la apariencia de procedimiento marginal, o quizás precisamente por ello -pues tantas veces las grandes cuestiones surgen precisamente cuando nos encaramos con aquello que más directamente toca los márgenes o límites de la instituciones-, el llamado recurso de lesividad nos sumerge en algunos, como digo, de los más grandes problemas intelectuales que suscita la separación de poderes y el control jurisdiccional de la actuación político-administrativa del Poder público, en orden a su mejor articulación en el Estado de Derecho.
A los efectos, sin embargo, de esta intervención, bastará que, junto a lo que va rememorado, recordemos a continuación brevemente el marco general de su regulación legal vigente. Page 17
La Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ha seguido manteniendo, como la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, un Título -el VII- dedicado a la "revisión de los actos (administrativos) en vía administrativa", que divide en sendos capítulos en los que regula sucesivamente la "revisión de oficio" y los "recursos administrativos". Prescindiendo ahora de lo desafortunado de la genérica expresión mantenida- "revisión"-, y además "de oficio", para englobar figuras tan necesitadas de separación como la anulación de oficio, la acción de nulidad, la revocación o la rectificación de errores materiales, lo cierto es que, en lo que aquí interesa, es el artículo 103, el que, en la nueva...
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