El sistema de recuperación de plusvalías urbanísticas en la ley del Suelo de 1992.La cesión del 15% de aprovechamiento
| Autor | Jose Ramón Cuerno Llata y otros |
| Cargo | Secretario de Administración Local |
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INTRODUCCION
Uno de los rasgos informadores más sobresalientes de nuestro Ordenamiento Jurídico es la influencia que reciben los procesos de creación y aplicación normativa de las construcciones doctrinales, junto con el tratamiento de acomodación e interpretación de las normas ofrecido por la jurisprudencia.
El ámbito urbanístico es una clara muestra de esta comunión entre creación, aplicación e interpretación de normas (Ref.). El sistema se organiza sobre la compleja y sugerente Ley de Suelo de 1 de junio de 1992 y las leyes que en el marco de sus competencias puedan dictar las Comunidades Autónomas. La producción normativa no se circunscribe a la formulación legal emanada de las Cortes y Asambleas legislativas autonómicas, sino que permite la colaboración de la Administración Pública municipal en la génesis de derecho urbanístico a través del planeamiento, y su complitud encauzada en las decisiones particulares, a través de la «ordenación» de cada supuesto urbanístico, con el ulterior control e interpretación por la jurisdicción contencioso - administrativa con el propósito de esclarecer sus contenidos, propiciando la objetivación de unas reglas para la solución de los problemas planteados.
Se, aborda en esta ponencia, en una sintética aproximación, a propósito de la recuperación de las plusvalías en el suelo urbano (Ref.), con fundamento en la posibilidad de exigencia de la cesión del 15 por 100 del aprovechamiento tipo en el suelo urbano para los municipios de menos de 25.000 habitantes, al que se proporciona respuesta desde distintos planteamientos doctrinales y mediante técnicas en ocasiones contrapuestas.
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LA APLICACION DE LA CESION DEL 15 POR 100 DEL APROVECHAMIENTO EN EL SUELO URBANO
Una de las novedosas técnicas, de discutible viabilidad práctica, la conforma el binomio constituido por la recuperación de plusvalías y la equidistribución de beneficios y cargas en el suelo urbano; el primer elemento canalizado de forma primaria, aunque no exclusiva, en la cesión del 15 por 100 del aprovechamiento tipo del área de reparto, y el segundo centrado en las actuaciones sistemáticas articuladas en unidades de ejecución.
Este es uno de los núcleos centrales de la Ley sobre el que pretendemos ofrecer algunos de los aspecto más controvertidos. La nueva Ley del Suelo de 26 de junio de 1992 perfila para los suelos urbanos un sistema análogo al diseñado para el suelo urbanizable programado, con el propósito de propiciar el rescate de plusvalías congeladas y su devolución a la comunidad en los suelos consolidados. Así, la Ley y los planes, como su instrumento, vertebran el suelo urbano (como el urbanizable programado) en áreas de reparto, fijando el aprovechamiento tipo para cada una de ellas en relación con los aprovechamientos lucrativos (edificabilidades) y usos atribuidos. A continuación dividen el suelo en unidades de ejecución susceptibles de acarrear con los beneficios y cargas impuestos al polígono y establecen el sistema de obtención de las mismas (Compensación, Cooperación y Expropiación); son las denominadas actuaciones sistemáticas.
Por contraposición, en los supuestos de tejidos consolidados donde las unidades de ejecución no resuelven con resultados óptimos la gestión de las plusvalías o no permiten la equidistribución de beneficios y cargas (perecuación), se opta por la alternativa de las actuaciones asistemáticas o, en su caso, por las actuaciones aisladas (Ref.).
Una de las piezas fundamentales de la Ley sobre la que se hace girar el principio de equidistribución y toda la fase de gestión del planeamiento es el concepto de aprovechamiento, inserto en el estatuto de la propiedad, en lo que se ha venido a denominar «adquisición gradual de facultades». Aquél contribuye a determinar la atribución efectiva al particular afectado por una actuación urbanística de los usos e intensidades susceptibles de apropiación privada, o su equivalente económico, y se adquiere por el cumplimiento de los deberes de cesión, equidistribución y urbanización en los plazos fijados desde el planeamiento y, en su defecto, los fijados por la Ley (art. 28 LS).
El término aprovechamiento posee diversos atributos y significados. Así, el aprovechamiento tipo (en adelante AT), elemento medular para equidistribuir beneficios y cargas, es un mero índice o determinación del plan que la edificabilidad lucrativa ponderada y expresada en metros cuadrados construibles del uso y tipología edificatorios característicos en una superficie del suelo urbano o urbanizable determinada por el plan y denominada «Area de Reparto» (arts. 96 y 97 LS). El aprovechamiento susceptible de apropiación privada de un terreno será el resultado de referir a su superficie 85 por 100 del tipo o, en su caso, del aprovechamiento de referencia del área de reparto en la que se halle inmerso.
Así, la Ley estructura dos tipos de aprovechamientos: el real o aprovechamiento lucrativo bruto atribuido por el planeamiento a la parcela, unidad de ejecución, área de reparto o ámbito de que se trate:, y el susceptible de apropiación, el 85 por 100 del aprovechamiento tipo multiplicado por la superficie de la finca o ámbito material sobre el que se opere (art. 27.1 y 2 TRLS). Esto obliga a ceder el 15 por 100 del aprovechamiento tipo a la administración actuante (Ref.).
La Ley del Suelo prevé la cesión del 15 por 100 del AT en los suelos urbanizables para todos los municipios, entendiéndose igualmente comprendidos aquellos en los que no se aplican las áreas de reparto y aprovechamiento tipo (DA 1ª , 3 TRLS). La jurisprudencia ha interpretado extensivamente esta posibilidad, admitiéndola incluso en supuestos en los que el municipio no ha procedido a la revisión y adaptación del planeamiento a la nueva Ley o bien no haya fijado el aprovechamiento tipo.
Los tribunales Superiores de Justicia de Madrid, en...
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