Recensiones
| Autor | Pedro Extremo Casado |
| Páginas | 255-258 |
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ÁMBITO SUBJETIVO DEL SISTEMA ESPAÑOL DE SEGURIDAD SOCIAL
IVÁN ANTONIO RODRÍGUEZ CARDO Editorial Thomson Aranzadi 2006
Tal y como se afirma en el prólogo del libro Ámbito subjetivo del Sistema español de Seguridad Social, está claro que el perfil subjetivo de cualquier Sistema de Seguridad Social es merecedor de un estudio monográfico, pues una cuestión central en la conformación de dichos Sistemas es indudablemente la delimitación de su campo de aplicación. Iván Antonio Rodríguez Cardo analiza detenidamente el tema en su estudio, ahora publicado como libro, que mereció la calificación de sobresaliente cum laude.
Hay muchas posibles vías de acercamiento a los Sistemas de Seguridad Social. El más frecuente consiste en el análisis de la acción protectora que ofrece cada Sistema. Otros posibles caminos van desde el estudio de las contingencias cubiertas hasta el grado de intensidad de las prestaciones que depara. Iván Antonio Rodríguez aborda el tema desde una perspectiva diferente: lo que le interesa es conocer qué personas quedan incluidas en el campo de aplicación del Sistema español y qué posibilidades de futuro pueden ponerse en marcha para ampliar ese ámbito personal de aplicación.
El ámbito subjetivo no sólo es una cuestión nuclear en el análisis de un Sistema de Seguridad Social, sino que constituye su principal seña de identidad, ámbito que está condicionado sin duda por el modelo originalmente adoptado y, a la postre, por el colectivo social al que se pretende proteger. Pero, a su vez, la elección del campo de aplicación repercute decisivamente en todos los ámbitos de la Seguridad Social y, en particular, en la financiación, en la estructura y en la acción protectora.
La configuración subjetiva de los Sistemas de Seguridad Social está muy influenciada por su devenir histórico. Los diferentes avatares históricos constituyen una referencia obligada para analizar cualquier aspecto relativo al Sistema de Seguridad Social y particularmente en el caso español, en el que la tradición condiciona e impregna todas sus vertientes: el modelo que se ha adoptado -contributivo-, la acción protectora, la división en regímenes y, por supuesto, también el ámbito subjetivo.
En el momento actual, el artículo 41 de la Constitución Española encomienda a los poderes públicos no sólo el mantenimiento de un Régimen Público de Seguridad Social, sino también la progresiva ampliación de la cobertura a todos los ciudadanos. Como se ha indicado en numerosas ocasiones, la ubicación sistemática del precepto le resta virtualidad práctica, ya que se trata de un principio rector de la política social y económica que marca un fin, pero no un calendario o plazos concretos.
Como destaca el autor, el Sistema español, como la práctica totalidad de modelos contributivos frente a los universalistas, ha erigido su campo de aplicación sobre cuatro pilares fundamentales: la profesionalidad, la territorialidad, la nacionalidad y el estado de necesidad. Y son esos cuatro elementos los que Page 256 van siendo estudiados en el libro en cada uno de sus cuatro grandes apartados:
- Capítulo I: La profesionalidad como principal pórtico de entrada al Sistema.
- Capítulo II: La territorialidad como límite natural del Sistema y los problemas de ley aplicable.
- Capítulo III: La decadencia de un criterio clásico: la nacionalidad.
- Capítulo IV: El estado de necesidad y la asimilación como vías de expansión.
El Sistema español de Seguridad Social ha tomado como referencia el modelo bismarckiano y, por ello, el legislador ha concedido al criterio profesional un carácter omnicomprensivo, con el propósito de incluir en el mismo a toda persona que desarrolle una actividad profesional. Entre las actividades que permiten y exigen el acceso al Sistema destaca el trabajo asalariado y declara incluidos a los trabajadores por cuenta ajena que presten sus servicios en las condiciones establecidas en el Estatuto de los Trabajadores en las distintas ramas de la actividad económica o a personas asimiladas a ellos. Ahora bien, aunque los trabajadores asalariados constituyen los destinatarios originarios, y aun los principales, del Sistema, es claro que el campo de aplicación de éste ha desbordado al trabajo asalariado para comprender también a los trabajadores por cuenta propia o autónomos. Las cada vez más frecuentes zonas grises entre el trabajo asalariado y el autónomo generan problemas de encuadramiento, aunque todas esas actividades se encuentran protegidas por el Sistema.
En un Sistema de base profesional-contributiva, como es el caso español, su campo de aplicación pivotará, entre otros aspectos, sobre el trabajo asalariado. Quien merezca la calificación de trabajador asalariado estará comprendido en el Sistema, lo que implica la extensión de la Seguridad Social a colectivos cuya condición de asalariados se ha reconocido recientemente, bien por la bisoñez de su actividad -teletrabajo- bien porque desde una perspectiva histórica han permanecido excluidos del derecho laboral -personal de alta dirección, penados en instituciones penitenciarias, por citar algunos ejemplos significativos-.
El autor dedica un estudio detallado al tema de los profesionales liberales y su laboriosa incorporación a la Seguridad Social. Los profesionales liberales no son el prototipo de trabajador autónomo que tradicionalmente ha contemplado la Seguridad Social, ya que históricamente se han agrupado en colegios profesionales que se preocuparon de atender las necesidades de sus colegiados mediante su vinculación con montepíos. En 1980 se estableció por primera vez, y ya de forma definitiva, que potencialmente todos los profesionales liberales pueden acceder al Sistema de Seguridad Social, eliminando las prohibiciones legales preexistente para que algunos profesionales libres quedaran comprendidos en el Sistema.
Aun cuando en 1995 se ha establecido como regla general que el ejercicio de una actividad por cuenta propia debe conllevar la incorporación al Sistema de Seguridad Social, se han contemplado excepciones importantes a dicha incorporación mediante la concesión de un derecho de opción individual a cada profesional a favor de la mutualidad de su colegio en determinadas circunstancias.
Por lo que se refiere a la territorialidad, ésta se ha erigido en un pilar básico para la conformación de los Sistemas de Seguridad Social, cualquiera que sea el modelo. La territorialidad puede predicarse bien de la residencia, bien de la actividad desarrollada. La residencia es considerada, en principio, como requisito imprescindible para el ingreso en el campo de aplicación del Sistema, de forma que, como regla general, el abandono voluntario del territorio nacional conllevará de ordinario la exclusión del mismo, a salvo de circunstancias tasadas en las que se per-Page 257mite mantener el alta o la situación asimilada.
En este campo, el trabajo transfronterizo, situación en la que un trabajador presta servicios en un Estado distinto a aquél en el que reside, genera sus propias dificultades. Cuestiones igualmente problemáticas presentan otros supuestos, como la condición de funcionario al servicio de la Administración Pública en el extranjero y el trabajo en embajadas o establecimientos consulares.
La nacionalidad puede convertirse en un obstáculo para el ingreso en el Sistema de quienes realicen una actividad profesional en España. De hecho, los extranjeros no eran contemplados en un primer momento formalmente por las normas de previsión social. La generalización de las migraciones ha propiciado un considerable incremento del número de inmigrantes si bien se condicionaba la dispensación de la acción protectora a la acreditación de reciprocidad. Hoy ya se han superado esos problemas y los extranjeros tienen reconocido el derecho a la Seguridad Social en las mismas condiciones que los españoles.. Su acceso al Sistema, en cualquiera de sus dos modalidades, niveles o clases de prestaciones, debe estar garantizado y, por ello, la nacionalidad, con un peso histórico considerable, ha perdido relevancia.
Un aspecto interesante en relación con la nacionalidad hace referencia a la protección de los extranjeros en situación irregular. En principio la exclusión de dicho colectivo debería suponer una imposibilidad total de causar prestaciones. Sin embargo, el carácter de orden público de la protección contra riesgos profesionales ha llevado a un sector doctrinal y a la jurisprudencia a defender que el extranjero en situación irregular se encuentra en el campo de aplicación del Sistema respecto de las contingencias de origen profesional. En el ámbito normativo, con las modificaciones introducidas por el Real Decreto 1041/2005 los extranjeros en situación irregular que sean nacionales de Estados parte del Convenio número 19 de la OIT se considerarán comprendidos en el campo de aplicación del Sistema a los efectos de contingencias de origen profesional. Sin embargo, esta solución no convence al autor por cuanto en su opinión más que resolver problemas interpretativos ha venido a añadir nuevos interrogantes, pues podría hacer pensar que los empresarios podrán afiliar y dar de alta a los extranjeros en situación irregular a los solos efectos de contingencias de origen profesional.
Al analizar el último aspecto relativo a la situación de necesidad, el autor señala que resulta evidente que la debilidad económica no ostenta la posición de primacía que naturalmente parece corresponderle en la configuración del campo aplicación, pues en su concepción más clásica, y también en su esencia, los Sistemas de Seguridad Social se dirigen primariamente a los más desfavorecidos. Por el contrario, se configura como un requisito que opera en segundo plano, desplazado, casi completamente, por la profesionalidad y la territorialidad.
El estado de necesidad mantiene un último reducto en la configuración del campo de aplicación del Sistema de Seguridad Social, pues es la principal exigencia, junto con la residencia en España, para causar las pensiones no contributivas de jubilación e invalidez, la prestación por hijo a cargo y la prestación por nacimiento y adopción de tercero y sucesivos hijos. Desde esta perspectiva, el estado de necesidad cuenta aún con trascendencia decisiva en el campo de aplicación del Sistema, pues constituye un mecanismo de expansión y de cierre simultáneamente: de expansión, porque permite superar la profesionalidad como requisito de acceso al mismo y amparar así a quienes no realizan una actividad profesional; de cierre, porque es el criterio que en último término ha de dar lugar a una efectiva universalización subjetiva de la Seguridad Social.
Un tema que también es analizado por el autor es el relativo a la protección de las Page 258 situaciones de dependencia, que han sido objeto de reciente regulación a través de la Ley de promoción de la autonomía personal y protección de las personas en situación de dependencia. La creación de un Sistema nacional de dependencia, que se implantará de forma progresiva en el tiempo, establece la concesión a la persona dependiente de una prestación en especie y a quienes se ocupan de él de un subsidio económico.
En definitiva, la conjugación de los criterios de profesionalidad, territorialidad, nacionalidad y estado de necesidad permite delimitar con bastante exactitud el perímetro del Sistema español de Seguridad Social. Su configuración actual demuestra que el Sistema ha alcanzado un elevado grado de desarrollo y madurez, y su ámbito subjetivo así lo refleja. Los sujetos que realizan una actividad profesional están incluidos en un porcentaje muy elevado, de manera que es posible afirmar, en opinión del autor, que el Sistema de Seguridad Social, al menos en su modalidad contributiva, ha alcanzado prácticamente el techo de su campo de aplicación: la universalidad profesional.
Ahora bien, el Sistema no ha logrado la completa universalidad subjetiva, bien porque en algunas ocasiones se producen exclusiones deliberadas dentro de su marco natural de actuación, bien porque en otras ocasiones las limitaciones son debidas a las dificultades intrínsecas que ha de superar un modelo contributivo para proteger a toda persona en estado de necesidad y, más concretamente, a quien no desarrolla una actividad profesional, presupuesto natural de actuación de un modelo bismarckiano.
La creación de nuevas prestaciones no contributivas que amparen a quienes no desarrollan una actividad profesional y no cumplen los requisitos de las actuales prestaciones asistenciales contribuiría decisivamente a acelerar el tránsito hacia la universalidad subjetiva, pero las disponibilidades económicas frenan hasta el momento esa aspiración.
No es probable que, en un futuro próximo, el Sistema instaure una renta mínima universal a la que puedan acceder todos los ciudadanos en estado de necesidad.
En busca de ampliar el campo subjetivo de acceso al Sistema, actualmente de carácter obligatorio cuando se reúnan los requisitos para incorporarse al mismo, el autor señala que es más factible como avance cualitativo, aunque ambivalente, la creación de un seguro voluntario, por cuanto haría posible una universalidad subjetiva potencial si se permite que cualquier persona que lo desee pueda suscribirlo. No obstante, dicha solución cuenta asimismo con una faceta negativa: la supresión de la obligatoriedad no es conveniente, al menos no siempre es conveniente.
Estamos, pues, ante un libro que analiza en detalle los contornos de nuestro Sistema de Seguridad Social desde la perspectiva de las personas que quedan incluidas en el mismo, al tiempo que se ponen de manifiesto determinadas carencias del Sistema.
