«Adelgazamiento» del Estado y modernización administrativa. A propósito del Informe «Schlanker Staat»
| Autor | Mercè Darnaculleta y Marc Tarrés |
| Cargo | Universidad de Girona |
| Páginas | 335-347 |
«ADELGAZAMIENTO» DEL ESTADO
Y MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
A PROPÓSITO DEL INFORME
«SCHLANKER STAAT»
Mercè Darnaculleta y Marc Tarrés
Universidad de Girona
1. Introducción
Alemania ha sido durante mucho tiempo un punto de referencia destacado en
lo que atañe a los procesos de configuración y reforma de la Administración públi-
ca. Con la finalidad de garantizar el mantenimiento de su nivel de competitividad
como país y dentro ya del marco de la Unión Europea, durante la decimotercera le-
gislatura la coalición de gobierno CDU/CSU y FDP1impulsaron un proceso de re-
forma de la Administración federal bajo el lema político de «Schlanker Staat» (Esta-
do más delgado). La reducción, hasta la medida estrictamente necesaria, de la
actividad estatal en los ámbitos normativo, administrativo y judicial justificó que
en julio de 1995 el Gobierno federal decidiera crear un Comité de expertos, con
una importante participación de iuspublicistas, para que preparase un itinerario de
medidas para el «adelgazamiento del Estado». Finalizado su trabajo en septiembre
de 1997, sus conclusiones contienen, en el denominado Informe «Schlanker Staat»,
abundantes medidas individuales y múltiples proyectos de reforma para la moder-
nización de la Administración y la simplificación de sus procedimientos. Dichas
propuestas se enmarcaron, por lo demás, en un contexto peculiar, como fue el de la
institucionalización de Berlín como nuevo centro de actividad ministerial. Este
proceso de «traslado» hacia la antigua capital culminó durante el verano de 1999
bajo el gobierno de la nueva mayoría rojiverde elegida en septiembre de 1998.
Entre las propuestas ofrecidas en su día por el Comité de expertos encontramos
medidas tradicionales, basadas, por ejemplo, en las posibilidades de descentraliza-
ción territorial que ofrece la Administración de los Länder y la Administración mu-
nicipal. En esta línea de propuestas más habituales se señala la necesidad de reducir
la Administración ministerial, descentralizar las decisiones, trabajar mediante pro-
gramas de objetivos y aumentar la motivación de los empleados a través de reformas
de la función pública. En el ámbito de los servicios públicos se tiende a la economi-
zación y a la introducción de criterios del New Public Management.
Desde este punto de vista, la configuración de la Administración pública no se
orienta como antaño a la democratización y a la construcción del Estado de dere-
cho, sino que los actuales protagonistas son la eficiencia y la efectividad del Estado.
1. CDU/CSU: Unión Cristiana y Demócrata/Unión Social y Cristiana; FDP: Partido Liberal
alemán.
Autonomies, núm. 26, diciembre de 2000, Barcelona.
A estos elementos, que son ya conocidos entre nosotros,2se añade, sin embargo, un
aspecto de destacada actualidad. La nueva formación de la Administración pública
pone de relieve que lo que hoy se encuentra en discusión es la definición misma de
Estado, la concreción de la sustancia de la estatalidad.3Si el Estado debe reducirse al
mínimo, queda abierta la cuestión de cuál es ese mínimo, cuál es la orientación que
deben tener las actuales funciones públicas y cómo se garantiza su continuidad a
pesar de la separación funcional entre la regulación, la programación, la financia-
ción y la prestación de los servicios públicos. La nueva estructuración organizativa y
procedimental de la Administración, basada en la reducción de los servicios públi-
cos, nos pone sobre la pista de las estrategias dominantes de la modernización de la
Administración federal: la privatización y la desregulación, acompañadas de una
nueva búsqueda de la racionalización interior y la reconstrucción política.
Paralelamente a la redacción del Informe, el gobierno de la coalición liberal-so-
cial cristianodemócrata llevó a cabo algunas de las propuestas anunciadas a través
de proyectos piloto. De este modo, entre otras, se han privatizado algunos servicios
ministeriales; se ha aprovechado la redistribución del personal provocada por la
nueva capitalidad ministerial para introducir soluciones propias del mercado en su
gestión; y se han encontrado nuevas formas de financiación de las inversiones pú-
blicas, especialmente en el ámbito de las infraestructuras de transporte.
Por lo demás, se ha creado una Comisión de expertos independientes para la
simplificación y aceleración de procedimientos de planificación y autorización y
una Comisión independiente para la simplificación legislativa y de la Administra-
ción. El incremento de la participación privada en la planificación, la encomienda,
dentro de procedimientos administrativos, de funciones de prueba a sujetos priva-
dos, o la introducción de cláusulas abiertas, en sustitución de determinados contro-
les administrativos —caso de la introducción de auditorías—, son algunas de las
propuestas en las que la actividad tradicional de la Administración se puede ver sus-
tituida por procedimientos basados en la autorregulación.
Sin embargo, tres años después de la presentación del Informe «Schlanker
Staat», la política de adelgazamiento del Estado no se ha materializado aún. El refe-
rido cambio de gobierno no ha hecho, ni mucho menos, desaparecer el debate y las
recientes medidas de restricción presupuestaria aprobadas por el Gobierno Schrö-
der así parecen confirmarlo. Es claro que entre las propuestas y la realidad hay toda-
vía un gran abismo cuya superación depende, en buena medida, del contexto social
existente a partir de las líneas divisorias entre el sector público y el sector privado.4
Por su interés reproducimos a continuación el sumario del citado Informe y un re-
sumen anexo al mismo elaborado para su presentación pública por el prof. Dr. Ru-
pert Scholz, catedrático de derecho público en la Universidad de Múnich, miem-
bro del Bundestag y ex ministro de Defensa.
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2. Véanse los estudios de L. Parejo publicados bajo el título de Eficacia y Administración, INAP-
BOE, Madrid, 1995.
3. En esta línea se inscribe la sugestiva monografía de U. Di Fabio, Das Recht offener Staaten(El
derecho de los estados abiertos), Mohr, Tubinga, 1998.
4. Vid. K. König y N. Füchtner, «"Schlanker Staat" zwischen Bonn und Berlin», en Verwaltungs-
Archiv, núm. 1, enero de 1999, pág. 2 a 22.
2. Resumen y sumario del Informe del Comité de expertos «Schlanker Staat»
para la modernización de la Administración federal alemana5
2.1. El trabajo del Comité de expertos «Schlanker Staat». Resumen realizado
por el presidente del Comité, Rupert Scholz, durante la conferencia de prensa
del 6 de octubre de 1997 6
El Comité de expertos «Schlanker Staat» —una comisión de expertos represen-
tativa de los ámbitos políticos y científicos, de los Länder y la Administración local,
y de los sectores empresariales y sindicales— finalizó el día 12 de septiembre 1997
su trabajo y hace hoy entrega de su Informe final al canciller federal. La tarea del
Comité de expertos fue preparar medidas concretas y renovadoras relacionadas con
el tema «Schlanker Staat/disminución de burocracia innecesaria» y su rápida puesta
en práctica. El Comité de expertos, durante sus dos años de sesiones consultivas,
elaboró decisiones temáticas, las cuales fueron trasladadas inmediatamente al Go-
bierno federal. Por eso, el Gobierno, ya durante el periodo de trabajo del Comité de
expertos, ha admitido y transformado en realidad un conjunto de sus propuestas,
mandatos y demandas.
De esta forma, el proceso de modernización ha dado un paso decisivo. Éste,
a su vez, debe ser continuado de manera consecuente con el fin de mantener así
la competitividad de Alemania. La ciudadanía y las empresas deben ser aliviadas
de impuestos y contribuciones. Una alta cuota de Estado quita a la economía el
aire necesario para respirar. Mediante una política consecuente se reducirá en los
próximos años la cuota del Estado al nivel anterior a la unificación de Alemania
(46 %). Adicionalmente, para garantizar la futura capacidad competitiva de Ale-
mania, son necesarios espacios libres que permitan el rendimiento de la iniciati-
va privada y la riqueza de ideas. Alemania necesita una nueva cultura de la auto-
nomía. Se trata de fortalecer el poder de innovación en la economía y la
sociedad, de dar impulsos para el crecimiento económico y la creación de pues-
tos de trabajo. La Administración debe entenderse más que hasta ahora como
prestadora de servicios para empresas que posibiliten la creación de puestos de
trabajo.
2.1.1. Catálogo de tests para proyectos legislativos
Para reducir el número de leyes, aumentar su calidad, hacerlas más transparen-
tes para el ciudadano y también para poder evaluar mejor su efecto en la genera-
ción de gastos, el Comité pide al legislador estatal una legitimación cualificada y
que sólo actúe cuando exista una necesidad que le obligue a ello. El estricto exa-
men de los proyectos legislativos, particularmente en atención a su necesidad, tie-
ne un especial significado a causa del constante aumento legislativo —en estos
Mercè Darnaculleta y Marc Tarrés, «Adelgazamiento» del Estado y modernización... 337
5. La redacción del Informe corresponde a la Secretaría del Comité de expertos «Schklanker
Staat» en el Ministerio federal de Interior. La edición ha sido realizada por la Imprenta federal (Bun-
desdruckerei GmbH) en Bonn.
6. Traducción de Mercè Darnaculleta y Marc Tarrés.
momentos existen en la Federación 4.874 leyes y reglamentos (Rechtsverordnun-
gen) con más de 84.900 disposiciones singulares—. Los autores de las leyes deben
exhibir de manera sustantiva la necesidad de los proyectos de ley. Al mismo tiem-
po, en toda modificación legal debe examinarse si hay otras disposiciones super-
fluas. Además, por regla general, debería considerarse la fijación de un límite tem-
poral para las leyes. Las «preguntas examinadoras azules» (Blauen Prüffragen)7
deben perfeccionarse teniendo en cuenta el catálogo de tests y deben ser incorpo-
radas en los reglamentos comunes de régimen interior de los ministerios federales
(Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien). Para el aseguramiento ins-
titucional y el control del procedimiento examinador debería crearse en la Oficina
del Canciller (Bundeskanzleramt) un organismo examinador de normas (Norm-
prüfstelle). Es necesaria una evaluación consecuente en lo que respecta a las conse-
cuencias de las leyes, no solamente en relación con el gasto público, sino también
con la economía. Por eso el Comité de expertos ha requerido que el Gobierno fe-
deral sólo presente proyectos de ley en los cuales, junto a los gastos asociados, se re-
lacione la utilidad de los mismos.
Mientras tanto, todos los ministerios federales están obligados, mediante el
reglamento de régimen interior, a una elección rigurosa de las iniciativas legisla-
tivas. Las «preguntas examinadoras azules» deben perfeccionarse ya que las mis-
mas se han convertido en un componente esencial del reglamento común de ré-
gimen interior. Inicialmente, la petición hecha por el Comité de expertos
«Schlanker Staat» para un organismo institucionalizado examinador de normas
fue realizada sólo parcialmente. En esto, y hasta la fecha, los departamentos sola-
mente se han obligado a un control interno descentralizado. Allí donde se han
instalado organismos centralizados examinadores de normas, como por ejemplo
en Baviera o Sajonia, los resultados muestran que se logra una precisa realización
del objetivo a través de pocas y claras leyes que sean transparentes y próximas al
ciudadano.
La necesidad de una evaluación eficaz y seria en torno a las consecuencias de las
leyes ha sido, por lo demás, establecida por el Gobierno federal en sus 50 puntos del
Programa de acción para el establecimiento de inversiones y la creación de puestos
de trabajo. Por esto, en la exposición de motivos de los proyectos de ley deberían
plasmarse expresamente los gastos de ejecución previsibles que se derivan a partir de
un precepto para la economía y la Administración, así como exponer qué gastos
pueden crearse para las empresas, especialmente para las medianas empresas. En la
comprobación de los gastos se incluyen las asociaciones participantes y los sectores
económicos afectados. En el Ministerio Federal de Economía se ha establecido un
«grupo de trabajo sobre gastos de burocracia» (llamado «Inspección de gastos buro-
cráticos» —Bürokratiekosten-TÜV). Para facilitar el procedimiento de la elabora-
ción de los gastos derivados en la ejecución de leyes se está elaborando en estos mo-
mentos la guía correspondiente.
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7. Sistema establecido en el año 1984. Sobre este tema, véase R. Wassermann, «Montesquieu,
Schlanker Staat und Blaue Prüffragen —Zur Bedürfnisprüfung bei Gesetzgebungsvorhaben», en
NJW, 1999, pág. 1376-77.
2.1.2. Hacia una Europa fuerte con una concentrada y legítima subsidiariedad
legislativa
El Comité de expertos está de acuerdo en que todos los progresos en el ámbito
de una mejora en la legislación son nulos si, por otro lado, no se logra canalizar el
torrente reglamentario de Bruselas. La aplicación precisa del principio de subsidia-
ridad, la disminución de la complejidad y densidad de regulación de la legislación
europea así como el aumento de su calidad8—en su caso también con ayuda de un
institucionalizado organismo central examinador de normas—, constituyen sólo
algunos pocos ejemplos de lo que es necesario para no obstaculizar el motor de la
integración europea y su aceptación por la ciudadanía. Por eso el Comité de exper-
tos ha requerido al Gobierno federal que defienda especialmente la reducción de los
procesos legislativos confusos y la observancia del principio de subsidiariedad.
En el marco del Tratado de Amsterdam se ha emitido un protocolo relativo al
art. 3.b, párrafo 2, del Tratado CE relativo a la aplicación de los principios de subsi-
diariedad y de proporcionalidad. Éste fundamenta que todo órgano de la Comuni-
dad en el ejercicio de sus competencias, inclusive en la legislación, garantice el cum-
plimiento del principio de subsidiariedad. Con esto se ponen, como mínimo, unas
vías comunes para examinar la función legislativa por parte de los órganos de la CE
y de los estados miembros.
2.1.3. Objetivos comunes del Gobierno federal y los Länder para
la modernización de la Administración
También en esta dirección debe concederse más importancia al principio de
subsidiariedad en lo que respecta a los Länder y a los municipios. A través de un
proceder concertado puede lograrse un mayor marco de desarrollo en las reformas
organizativas de la Administración, en el procedimiento administrativo y en la rea-
lización de la ejecución administrativa; esto implica, por ejemplo, que también las
financiaciones mixtas sean, en la medida de lo posible, reducidas, y que se proceda a
un riguroso examen sobre la necesidad de la legislación concurrente. Independien-
temente de esto debería intensificarse el intercambio de experiencias entre el Go-
bierno federal, los Länder y los municipios en relación con los diversos y, en parte,
diferentes planteamientos y proyectos de modernización.
En un primer proyecto común entre el Gobierno federal, Baden-Württemberg
y determinados municipios se elabora, con apoyo externo, un vademécum relativo
a la evaluación de las consecuencias de las leyes.
El mismo debe posibilitar en el futuro a sus aplicadores pronosticar, de forma
sustantiva, los gastos de ejecución de las leyes desde puntos de vista tanto de la eco-
Mercè Darnaculleta y Marc Tarrés, «Adelgazamiento» del Estado y modernización... 339
8. En este sentido téngase en cuenta el informe del Comité de expertos independientes «sobre la
simplificación legislativa y administrativa» (doc. COM (95) 288 final/2), presentado en el Consejo
Europeo de Cannes (26 y 27 de junio de 1995). El informe manifiesta la necesidad de adoptar una re-
glamentación adecuada e innovadora que también comprenda —en función de la situación— la su-
presión de reglamentaciones que se hayan hecho superfluas, la simplificación y aceleración de los pro-
cedimientos administrativos, un mejor aprovechamiento de los estímulos de la economía de mercado
y, en su caso, la privatización.
nomía nacional como empresariales y, además, de forma transparente para todos
los participantes en el procedimiento legislativo.
En el subcomité de «Aspectos generales de la organización administrativa» del
VI grupo de trabajo de la conferencia del Ministerio del Interior se decidió, a inicia-
tiva del ministro Kanther, una intensificación del intercambio de información con
relación al importante tema de la modernización administrativa.
2.1.4. La necesaria reducción de las funciones del Estado
La reducción de funciones estatales al núcleo esencial significa una crítica per-
manente de estas funciones mediante los siguientes criterios: necesidad, proporcio-
nalidad, rentabilidad financiera y principio de subsidiariedad. Desde este punto de
vista el Comité de expertos ha propuesto la presentación de un inventario efectivo,
al cual le sigue el examen de hasta qué punto las funciones asumidas ahora por el
Gobierno federal pueden ser privatizadas. En un tercer paso hay que preguntarse
qué funciones deben ser realizadas por los mismos ministerios. Especialmente, en
relación con el traslado hacia Berlín, el Comité de expertos ve una extraordinaria
posibilidad para ir, con ayuda de la crítica de funciones, hacia un adelgazamiento de
la Administración ministerial.
Se establecen también los presupuestos para una Administración federal más
reducida y eficiente en el núcleo de sus funciones. En estos momentos son exami-
nadas todas las estructuras organizativas de los ministerios. Si las mismas contaban
en el año 1993 con 25.017 órganos, en el año 2001 serán menos de 19.000. Como
complemento a todo esto, desde el Gobierno federal se está elaborando un balance
general de todas las funciones. Éstas suman, según un primer resultado provisional,
un total de 1848. Actualmente, estas funciones son examinadas en atención a su
posible traspaso a autoridades (Behörden) inferiores, a su privatización o a su com-
pleta desaparición. Además, desaparecen o son unificadas numerosas autoridades,
por ejemplo altas direcciones de finanzas, institutos de investigación y organismos
aduaneros.
2.1.5. Tomar en serio la privatización a todos los niveles estatales
La privatización —como consecuencia de una cualificada crítica de funcio-
nes— constituye un necesario cambio de vía por causas político-legales: correspon-
de al principio de subsidiariedad que el Estado deba retroceder cuando empresas
privadas puedan realizar prestaciones de igual o mejor forma que las empresas pú-
blicas. Por esto es de gran importancia que en el retroceso del Estado en las funcio-
nes públicas (öffentliche Aufgaben) se establezca el marco idóneo de condiciones
para lograr unas estructuras competitivas. La privatización de empresas públicas
fortalece el crecimiento y el empleo. Ello presta una importante contribución a la
consolidación de los presupuestos públicos y da un margen para inversiones futu-
ras. A través de la privatización se realizan de forma más eficiente y amable para los
clientes funciones que hasta ahora eran desempeñadas por el sector público. El po-
der económico y la competencia de decisión política son corregidos. En opinión del
Comité de expertos, el Gobierno federal debe realizar de forma consecuente su po-
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lítica de privatización; especialmente, existen amplias posibilidades para la privati-
zación en el sector de las infraestructuras públicas. Sin embargo, en estos momen-
tos, el mayor potencial para la privatización está en los Länder y en los municipios.
Por tanto, todas las administraciones territoriales (Gebietskörperschaften) se ven
obligadas a la búsqueda de soluciones económico-privadas para la realización de sus
funciones. Esta obligación tiene que ser cimentada en todas las disposiciones presu-
puestarias de los Länder y las entidades locales.
El Gobierno federal dirige una política de privatización consecuente con estos
propósitos. Con la entrada en bolsa de la Deutsche Telekom AG —telefónica alema-
na— la Federación ha logrado una notable revalorización de la acción como forma
de inversión en Alemania, con el añadido de una amplia dispersión patrimonial.
Además, pronto va a ser decidida la completa privatización de la Lufthansa AG—lí-
neas aéreas—, así como la enajenación de la Postbank AG —banco postal— y de la
Autobahn-Tank-und Rast AG —sociedad de autopistas, gasolineras y áreas de servi-
cio—. Para el fortalecimiento de las consideraciones político-legales planteadas se
cuenta también, dentro de la Administración federal, con el deslizamiento hacia el
ámbito jurídico-privado de parte del sector de servicios, en donde, mientras tanto,
se han iniciado una pluralidad de proyectos modelo. Al margen de otras actividades
que suponen el traslado de funciones públicas a organizaciones de derecho privado,
cabe destacar especialmente como objeto de privatización el Betreibermodelle
—modelo empresarial— (ejemplo: la construcción de carreteras federales), Lea-
singmodelle —modelo de leasing— (ejemplo: la Ley para fomentar la construcción
de escuelas superiores), y Contracting-out-Modelle (ejemplo: el ahorro de energía en
los edificios públicos).
2.1.6. Reducción de reglamentos administrativos y de estándares
El amplio examen del «Catálogo de tests para proyectos legislativos» que ha
propuesto el Comité de expertos «Schlanker Staat» debe extenderse también a los
reglamentos administrativos (Verwaltungsvorschriften)9y a los estándares. La lucha
contra el «torrente legislativo» quedaría sin efectos si no fueren exhaustivamente
desbrozadas las mucho más numerosas disposiciones jurídicas inferiores a la ley.
Porque los reglamentos, las disposiciones administrativas y los estándares restringen
mucho más el margen de decisión para el caso concreto que las leyes dictadas desde
el Parlamento. Además, sería razonable que en el futuro todas las normas inferiores
a la ley sólo fueran dictadas con fecha de caducidad. Transcurrido ese lapso de tiem-
po, la disposición automáticamente perdería su vigencia o tendría que ser examina-
da y nuevamente dictada. En cuanto a los estándares, en el futuro deberían poder
ser dictados en cada caso concreto: cuando una ciudadana, ciudadano o empresa
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9. Verwaltungsvorschrift (reglamento administrativo) hace referencia a aquellas disposiciones ad-
ministrativas que tienen por objeto la regulación de materias propias del ámbito interno de la Admi-
nistración (behördenbindendes Innenrecht), mientras que la expresión Rechtsverordnung (reglamento
jurídico) va ligada a la regulación de derechos y obligaciones de los ciudadanos (allgemeinverbindliches
Aussenrecht). Sobre la siempre difícil distinción entre ambos conceptos, vid. H. Maurer, Allgemaines
Verwaltungsrecht, undécima edición, 1997, pág. 608.
pueden probar que el objeto de tal o cual disposición puede ser logrado de otra ma-
nera, en ese caso tiene que ser llevada a cabo de ese modo.
El Gobierno federal proyecta, en un período de dos años, establecer un catálo-
go de validez para las disposiciones administrativas (Verwaltungsvorschriften) de to-
dos los departamentos, el cual representará el fundamento para un vasto enriqueci-
miento jurídico en el ámbito de las disposiciones administrativas.
2.1.7. Mejor calidad a través de la simplificación legal: Código ambiental
(Umweltgesetzbuch) y proyecto de una licencia integral de instalaciones
El históricamente creciente derecho del medio ambiente alemán resulta, con
sus 3.542 artículos (Paragraphen), poco práctico en su ejecución y necesita de una
armonización en atención a las normas europeas. Por eso el Comité de expertos
pide un Código de medio ambiente, cuyo aspecto esencial lo constituye la licencia
integral en la que se incluyen todas las exigencias medioambientales así como un in-
ventario de los tipos de licencia y autorización existentes. Con ello también se daría
un paso en la simplificación y aceleración de los procedimientos de planificación y
autorización.
En otoño de 1997 el Ministerio de Medio Ambiente presentó un proyecto de
ley para el primer ejemplar de un código medioambiental unitario (UGB),10 en el
cual, aparte de la incorporación de dos directivas de la CE, debe ser especialmente
consolidado el proyecto de una autorización integral de instalaciones que compren-
da los aspectos ambientales de carácter legal.
2.1.8. Fortalecimiento de la autorresponsabilidad privada: ecoauditoría
y posibilidades de traslación a otros ámbitos ajenos al medio ambiente
El procedimiento de ecoauditoría11 constituye un claro ejemplo de cómo se lle-
va a cabo la nueva concepción para una mayor responsabilidad cooperativa de la
Administración y los ciudadanos, de los expertos públicos y privados; por un lado,
de la procura y el control administrativo y, por otro, de la autorresponsabilidad pri-
vada. Según esto, un privado, a partir de su propia cualificación (profesional) o bajo
determinadas medidas preventivas, puede aportar justificación del cumplimiento
de los estándares ecológicos, haciendo innecesarios los controles adicionales lleva-
dos a cabo por la Administración. En este sentido, en opinión del Comité de exper-
tos, el procedimiento de auditoría podría ser utilizado en otros ámbitos como el de-
recho de la construcción, la supervisión industrial y en determinados sectores
sujetos a ordenación legal.
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10. Existe un proyecto, con comentarios, de Código ambiental —UGB— realizado por una co-
misión independiente de expertos. El mismo, que consta de un total de 775 artículos, ha sido editado
por el Ministerio Federal de Medio Ambiente y Duncker & Humblot, Berlín, 1998, 1.725 páginas.
11. El procedimiento de ecoauditoría encuentra su origen en el Reglamento (CEE) núm.
1836/93. Para su desarrollo y plena efectividad se aprobó la Ley de auditoría medioambiental (Um-
weltauditgesetz), de 7 de diciembre de 1995. Una traducción de la misma puede verse en M. Tarrés,
«Los sujetos privados en la gestión y auditoría medioambiental comunitaria. Su desarrollo en la Um-
weltauditgesetz alemana», RAP, núm. 145, pág. 522-542.
Para una mejor aplicación del sistema de ecoauditoría, el Ministerio Federal de
Medio Ambiente practica la introducción de cláusulas abiertas (libres de condicio-
nes), las cuales liberan a las empresas participantes de las prescripciones jurídicas.
La traslación de esta concepción a otros ámbitos sujetos a ordenación jurídica es
examinada por el Gobierno federal. Un seguro papel de avanzada juegan en este
sentido las diferentes modificaciones de la legislación bávara de la construcción; ahí
es practicada a la sazón una retirada de las autoridades en lo relativo a los aspectos
jurídicos de seguridad técnica en el derecho de la construcción, en una dirección
que apunta a que en el futuro el 95 % de los proyectos de construcción se lleven a
cabo libres de autorización o mediante procedimientos muy simplificados.
2.1.9. Tanta estadística como sea necesario, tan pocos gastos gravosos como
sea posible
Sin perjuicio de la utilización de la estadística burocrática como base de infor-
mación para la toma de decisiones políticas, para los proyectos de planificación así
como para controlar el éxito de las medidas estatales, el Comité de expertos anima,
entre otras posibilidades, a utilizar, mediante la ayuda de las técnicas informáticas,
una base de datos conjunta con la finalidad de conseguir un efecto racionalizador.
También es necesaria la creación de una base de datos de la que se sirvan conjunta-
mente los funcionarios de estadística de la Federación así como los de los Länder, y
mejorar la transparencia de los costes en el sistema estadístico. Por último, en el fu-
turo debería probarse, y con la ayuda de un proyecto piloto, el perfeccionamiento
de la prueba del carácter indispensable de las estadísticas federales a través de una
variación de la obligación de soportar los costes —que debe responder al principio
según el cual quien encarga una estadística es responsable de costearla.
Con la tercera ley de mejora de la estadística y las medidas complementarias
adoptadas por el Gobierno federal se ha logrado enderezar de manera clara el siste-
ma estadístico. La regulación completa ha alcanzado a 15 estadísticas, entre las cua-
les se encuentra la de prensa. En otras 15 se han suprimido partes o criterios de la
encuesta. Por último, en otras 10 se ha alargado el tiempo de encuesta. En el ámbito
agrario se han agrupado la mayoría de las estadísticas. En conjunto, se han raciona-
lizado los procedimientos para la realización de encuestas y los datos de la Adminis-
tración van a poder ser utilizados con mayor intensidad. Ante todo se tiende hacia
una perceptible disminución de la obligación de presentar relaciones e informes
que afecta a miles de empresas artesanales en el ámbito de la agricultura y a empre-
sas individuales y grandes superficies.
2.1.10. De una Administración burocrática a una empresa de prestación
de servicios
Las recomendaciones del Comité de expertos para la modernización de la Ad-
ministración federal son también válidas para los ministerios. Los elementos esen-
ciales para ello son la nueva estructuración de la organización de los ámbitos esen-
ciales, con unidades de trabajo más grandes y más flexibles, una conducta
cooperativa responsable, unos equipos de trabajo con responsabilidad propia, un
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control operativo conjunto (acuerdos de objetivos) así como un control estratégico
(análisis de los medios). El management de calidad es el método para asentar aquí
un proceso de mejora continuo y para evitar que dicho proceso se limite a ser una
acción puntual. Por ello, destaca el papel del colaborador de la Administración (der
Mitarbeiter der Verwaltung) en su calidad de organismo actuante. Con él es posible,
describiendo el objetivo de la Administración, modificar su imagen tradicional y
ofrecer un marco de orientación para una actuación de la Administración moderna
—esto es, una organización cuya misión esencial consiste en la prestación de servi-
cios a los ciudadanos.
El Gobierno de la Federación ha introducido provisionalmente alrededor de
600 medidas innovadoras que han sido documentadas en su conjunto en el texto
sobre la «Modernización de la Administración federal». El management de calidad
deberá ser operativo a medio plazo en la Administración federal. Ello se conseguirá
mediante un manual-guía elaborado a través de un proyecto piloto en el seno de un
servicio de la Administración federal. Por lo demás, el Gabinete federal ha creado
un comité directivo, cuya tarea debe ser la de coordinar el proceso conjunto de in-
novación y modernización.
2.1.11. Con los empleados de los servicios públicos en el camino hacia una
Administración moderna
La inclusión de todos los empleados en el proceso de reforma es un componen-
te esencial de la moderna gestión de personal. El miedo y la inseguridad pueden ser
compensados mediante su participación en los procesos de cambio. Instrumentos
como los círculos de calidad, la competitividad en las innovaciones o los talleres de
ideas integran la creatividad disponible, los conocimientos y las experiencias de los
empleados, favoreciendo el proceso de modernización. Una gestión del personal
moderna significa también una evolución personal consecuente, con aspectos
como el perfil funcional, las estimaciones potenciales, la planificación de las necesi-
dades, la capacidad, la protección de las mujeres y la movilidad laboral transnacio-
nal. El Comité de expertos ha propuesto en este contexto un proyecto piloto cuya
misión consistirá en comprobar si a través de la obtención de diversas muestras de
profesiones básicamente equivalentes (expertos, directores de proyectos y ejecutivos
con diversos perfiles de calificación) se refuerza la orientación del equipo y puede
flexibilizarse la jerarquía clásica con su asociación a funciones de dirección y a la
competencia de expertos. Junto a ello es necesario dedicar una atención especial a la
calificación de los ejecutivos mediante una formación intensiva. Un aspecto más,
es, en fin, un manejo abierto del presupuesto de personal.
La Ley de reforma jurídica de los servicios, que entró en vigor el 1 de julio de
1997, refuerza los aspectos relacionados con la eficiencia en la estructura de pro-
moción y de salario de la Administración federal. El sistema salarial es más atracti-
vo y también más flexible. Para ello puede contarse con premios y primas. Para
cada promoción está prevista una prueba. La permeabilidad de la carrera ha au-
mentado. En casi todos los departamentos federales se trabaja en el concepto de
evolución personal para optimizar la utilización del colaborador (Mitarbeieter) en
interés de ambas partes y para mejorar tanto la dirección del personal como su mo-
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tivación. También está abierta para su utilización general el instrumento de la ocu-
pación parcial (Teilzeitbeschäfstigung) y las posibilidades del trabajo telemático
(Telearbeit).
2.1.12. Perfeccionamiento del régimen de la administración económica como
el componente más importante de la modernización de la Administración
El Comité de expertos considera la reforma del régimen de la administración
económica como el resorte para la modernización de la Administración. Una des-
centralización de la ejecución de la Administración tributaria aumenta la motiva-
ción y los propios intereses de todos los participantes. Con ello pueden establecer-
se nuevas prioridades y puede reaccionarse adecuadamente frente a sucesos
imprevistos. Asimismo, la introducción de presupuestos con un marco financiero
rígido, con más años de vigencia, abre aspectos completamente nuevos para la eco-
nomía de las finanzas públicas. Los proyectos piloto que se encuentran ya en mar-
cha deben ser introducidos tan rápido como sea posible en amplios ámbitos de la
Administración. Los demás deberían agruparse en un proyecto piloto de ma-
yor envergadura que contemplase también la posibilidad de contabilizar los cos-
tes y las prestaciones complementarias de los servicios para la Administración mi-
nisterial.
A iniciativa del ministro de Economía, el Gobierno ha acordado una ley sobre
la evolución de la administración económica de la Federación y los Länder. Para ello
se han introducido, entre otras medidas, el principio de anualidad, la exterioriza-
ción de la capacidad de cobertura y una relajación de los fundamentos de la cober-
tura conjunta, sin comprometer con ello el derecho presupuestario parlamentario
de la Administración federal. A través de nuevos estímulos, los ingresos más eleva-
dos pueden ser economizados por las administraciones. Allí donde sea posible de-
ben desarrollarse, e introducirse cuanto antes, procedimientos jurídicos más sim-
ples y prácticos para calcular el coste de los servicios. En un futuro próximo va a ser
probada la rentabilidad de la utilización de los medios.
2.1.13. La utilización de las técnicas de información y los nuevos medios de
comunicación para una Administración efectiva y orientada hacia el futuro
Para reforzar la comunicación y optimizar los procesos, la Administración debe
hacer uso de las técnicas de información más modernas. Con ello, y con la consi-
guiente reducción del trabajo rutinario a través de la automatización, aumenta la
motivación y la capacidad de servicio de los empleados. Técnicamente, hoy es posi-
ble, sin recorrer un largo camino y sin tomar en consideración los horarios de ofici-
na, transmitir una instancia directamente a un organismo oficial desde un ordena-
dor doméstico. También la resolución puede ser comunicada hasta el domicilio
mediante esta vía. El presupuesto para ello consiste en un acercamiento de los es-
tándares nacionales e internacionales sobre intercambio de documentos. La conver-
sión exige especialmente la existencia de sistemas de seguridad dignos de confianza.
En este sentido debe asegurarse la identificación precisa del interesado y la verifica-
ción de los sistemas de seguridad.
Mercè Darnaculleta y Marc Tarrés, «Adelgazamiento» del Estado y modernización... 345
Con la Ley de servicios de información y comunicación el Gobierno federal ha
trazado las líneas fundamentales para ello mediante la intensificación de la utiliza-
ción de las técnicas de información. La asociación de información Bonn/Berlín (In-
formationsverbund Bonn/Berlin, IVBB) ha introducido ya, para una enorme mejora
de la eficiencia in puncto, posibilidades de comunicación e intercambio de datos en
el interior de la Administración pública federal. En mayo de 1997, a través de la
Administración federal, se ha iniciado el proyecto piloto denominado «oficina sin
papeles». A través de la utilización del soporte informático se ha introducido el
principio «uno para todos» en el ámbito de la organización y del personal, de modo
que el correspondiente procedimiento se desarrolla en un lugar para estar a disposi-
ción de toda la Administración federal.
2.1.14. Aceleración de los procedimientos de planificación y autorización
En opinión del Comité de expertos, las leyes aprobadas a finales de 1996
acerca de la simplificación y la aceleración de los procedimientos de planificación
y autorización constituyen un importante instrumento para mejorar las necesida-
des de la situación económica de Alemania. Este principio, de conformar el pro-
cedimiento de autorización en el sentido de una prestación de servicios de una
Administración más flexible y de ajustar a las necesidades temporales del inversor
y con ello el correspondiente plan de inversión, debería, no obstante, ser exterio-
rizado.
La Ley de aceleración del procedimiento de autorización ha entrado en vigor
temporalmente con un gran número de mejoras. La modificada Ley de procedi-
miento administrativo aporta desde principios de 1997 los presupuestos para una
aceleración eficiente del procedimiento de comprobación de la planificación y la
autorización. La Ley federal de protección de las emisiones introduce algunas va-
riantes en el procedimiento con las cuales es posible una iniciación más temprana
de un proyecto. En el orden contencioso-administrativo se obtendría una mejora
de la protección jurídica en el tiempo previsto legalmente de las pretensiones prote-
gidas constitucionalmente.
El Gobierno federal tiene la intención de realizar otras simplificaciones en el te-
rreno de las autorizaciones, especialmente en el ámbito de la construcción, la indus-
tria, el comercio, el medio ambiente, la hostelería y las telecomunicaciones.
2.1.15. Protección jurídica efectiva como contribución al «Estado más delgado»
(«Schlanken Staat»)
También para la justicia, como función esencial del Estado, existen motivos de
crítica sobre sus funciones y procedimiento. El Comité de expertos aboga por un
cambio en el sistema de tarifas, por la simplificación y mejora de la organización ju-
dicial, así como por una orientación profesional de la formación jurídica. A través
de la cesión de competencias para el Registro, a través de la demanda o de la reserva
de resolución extrajudicial de pleitos, o también a través de una nueva regulación del
derecho de arbitraje, o de simples medidas similares, se produce una descongestión.
Solucionar rápidamente los pleitos y evitar los largos plazos del procedimiento
AUTONOMIES · 26
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constituyen también un componente importante de la función judicial para conse-
guir la paz y la seguridad jurídicas. Deberían armonizarse las órdenes jurisdicciona-
les, reducirse las ramas judiciales y concentrar la competencia judicial en un solo
ministerio. Para el fortalecimiento de la responsabilidad personal de las autoridades
administrativas debería también sopesarse la posibilidad de ampliar, a través de una
regulación general en el orden judicial administrativo, el margen de discrecionali-
dad administrativa, con vistas a un reparto de poder compensado (114a VwGO).
Mediante un proyecto de ley del Gobierno federal de julio de 1997, se ha ini-
ciado, a modo de prueba modelo, la cesión del Registro de comercio a las cámaras
de Industria y Comercio. A través de cláusulas de experimentación y de abertura,
en Baden-Württemberg debe probarse en qué medida esta cesión tiene como resul-
tado una descongestión de la justicia, al tiempo que es capaz de garantizar el funcio-
namiento de la gestión registral. Están próximos también el nombramiento de árbi-
tros para la resolución extrajudicial de pleitos así como la simplificación general de
los arbitrajes. Con el trabajo del Ministerio Federal de Justicia se conseguirá una ley
para la simplificación de las causas de multas, con la cual se obtendrá una muy ele-
vada economía procesal, con la consiguiente aceleración de los procedimientos
principales.
2.2. Sumario
Mercè Darnaculleta y Marc Tarrés, «Adelgazamiento» del Estado y modernización... 347
1. Modernización del Estado y la Administra-
ción como fundamento para la futura
situación de Alemania —estado inicial, ac-
ciones políticas necesarias y planteamien-
tos de solución.
I. La estatalidad en el límite de su capa-
cidad.
II. «Schlanker Staat» como objetivo político
primario de política interior.
2. Menos Estado —mayor libertad de la socie-
dad civil (bürgerliche Freiheit)—. Resul-
tados del Comité de expertos «Schlanker
Staat»y estado de su aplicación.
I. Reducción del torrente —exceso— nor-
mativo (Normenflut) mediante un cuali-
ficado examen de necesidad.
II. Orientación de la legislación europea en
torno a la subsidiariedad, desregulación,
transparencia y eficiencia.
III. Reformas administrativas en los Länder
y la Administración local (Kommunen).
IV. La actividad estatal tiene que limitarse.
V. Potenciales de privatización en la Fede-
ración (Bund), Länder y Administración
local.
VI. Disminución de las reglamentaciones
administrativas y de los estándares —téc-
nicos— como objetivo prioritario de la
desregulación.
VII. Mejor calidad a través de la simplifica-
ción legal: el proyecto de Código am-
biental. Proyecto para una autorización
integral de las instalaciones industriales.
VIII.Autocontrol frente a control estatal: el
ejemplo de la ecoauditoría.
IX. Modernización de los sistemas estadísti-
cos.
X. Eficiencia de la estructura administrativa
y de la organización administrativa.
XI. Gestión de personal y motivación de la
competitividad. Los empleados en el
«Schlanken Staat».
XII. Flexibilización del sistema presupuesta-
rio como parte importante de la moder-
nización administrativa.
XIII.El camino para el aumento de la efectivi-
dad y eficiencia de la Administración
pública, especialmente mediante la in-
troducción de las técnicas de la informa-
ción.
XIV. Aceleración de los procedimientos de
planificación y autorización.
XV. Descarga de la justicia.
3. Comprensión en torno al «Schlanker Staat».
