La creación de un ministerio público europeo en el marco de la cooperación judicial penal de la unión europea
| Autor | Ana Mª Lourido Rico |
| Cargo | Becaria FPU del MECD |
| Páginas | 145-168 |
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INTRODUCCIÓN
Desde 1995 se trabaja sobre el proyecto de creación de un Ministerio Público Europeo, en adelante MPE, pero es en el último bienio cuando algunas instancias comunitarias, especialmente, la Comisión y el Parlamento Europeo, insisten en la necesidad de llevar a la práctica la propuesta.
La creación de un MPE se enmarca dentro de la cooperación judicial penal en el seno de la UE y precisamente el punto de inflexión que determinaría un antes y un después en la evolución de dicha cooperación es el Tratado de Maastricht de 7 de febrero de 1992, cuya entrada en vigor se produjo el 1 de noviembre de 1993. Esto no significa que antes no se emprendiesen algunas acciones y prácticas en el terreno de la cooperación judicial penal, pero su alcance era muy limitado, en consonancia con el hecho de ser el objetivo principal de la Comunidad la unión económica y monetaria. El TUE, además de incorporar el pilar comunitario y de desarrollar el segundo pilar conocido como ?Política Exterior y de Seguridad Común?, añadió un tercer pilar, relativo a la ?Cooperación en los ámbitos de Justicia y asuntos de Interior? ?CAJAI?. Ahora bien, unos años después de la entrada en vigor del Tratado el balance sobre el desarrollo de la CAJAI era bastante desalentador, como acredita el desinterés de los Estados miembros en ratificar los Convenios celebrados en ese período, entre ellos, el Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, de 26 de julio de 19951 y sus dos Protocolos, de 27 de septiembre de 1996 y 19 de junio de 19972, respectivamente. Los escasos progresos obtenidos se pueden explicar si se tiene en cuenta que los asuntos de Justicia han estado siempre vinculados a la soberanía de los Estados y, en consecuencia, la cooperación judicial penal en el Tratado tiene un marcado carácter intergubernamental, concediendo a los Estados todo el protagonismo a la hora de emprender iniciativas en este ámbito. Es en este período cuando surge la idea de crear un MPE, idea a que se dedicará el grueso de este artículo, no sin antes terminar de esbozar la evolución de la cooperación judicial penal para proporcionar una visión global de la situación.
El paso decisivo hacia la integración de la cooperación judicial en materia penal en un marco verdaderamente comunitario lo da el Tratado de Amsterdam de 2 de octubre de 1997, que entró en vigor el 1 de mayo de 1999. Esta modificación del TUE permite que, no sólo los Estados, sino también la Comisión europea pueda tomar la iniciativa para adoptar instrumentos normativos (art. 34.2); además atribuye competencia al TJCE para pronunciarse sobre la validez e interpretación de las normas relativas a la cooperación policial y judicial en materia penal (art. 35.1) y contempla la posibilidad de comunitarizar las acciones emprendidas en ese ámbito (art. 42). Por último, se consagra como objetivo de la Unión la formación de un espacio de libertad, seguridad y justicia.
En el Consejo Europeo extraordinario de Támpere, celebrado los días 15 y 16 de octubre de 1999, se llega a la conclusión de que para la consecución de un auténtico espacio común de justicia serían imprescindibles, entre otras medidas, la consagración del principio de reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales y de los actos anteriores al juicio, lo que se traduciría, por ejemplo, en la admisibilidad ante los Tribunales de un Estado miembro de las pruebas legalmente obtenidas en otro, así como la creación de un organismo que apoye y coordine las investigaciones penales en casos de delincuencia organizada y coopere estrechamente con la Red Judicial Europea para simplificar la ejecución de las comisiones rogatorias (Eurojust).
La entrada en vigor del Tratado de Niza, firmado el 26 de febrero de 2001, incorporará como principal novedad la inclusión de Eurojust como unidad de actuación en materia de cooperación judicial penal (arts. 29 y 31).
De toda esta evolución puede destacarse la ampliación del marco jurídico comunitario, de modo que los objetivos eminentemente económicos y sociales iniciales, como la consecución de la libre circulación de personas mediante la apertura de fronteras, dan lugar a nuevas necesidades, como la de hacer frente al espectacular incremento y desarrollo de la delincuencia organizada transnacional, que exigen un compromiso político más intenso y acciones comunitarias eficaces en un ámbito como el penal, tan íntimamente ligado a la soberanía estatal. En este sentido hay que tener en cuenta que la cooperación entre los poderes judiciales de Estados miembros que aplican normas penales y procesal-penales diferentes está muy lejos de lograr un espacio en el que las divergencias de legislaciones y procedimientos no beneficien a los delincuentes. Es entre las acciones comunitarias tendentes a remediar la insuficiencia de la cooperación y de dar un paso más hacia la harmonización y la integración donde se puede ubicar la iniciativa que aboga por la creación de un MPE.
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ORÍGENES DE LA PROPUESTA
En 1995, el Parlamento Europeo solicitó a la Comisión que redactase un informe sobre las posibilidades de harmonización del Derecho Penal y Procesal Penal para una eficaz protección de los intereses financieros de la UE. Bajo el patrocinio de la Dirección General de Control Financiero de la Comisión, un comité de ocho investigadores miembros de la Asociación de Juristas europeos, realizó, entre noviembre de 1995 y mayo de 1996, un estudio del tema, cuyo resultado fue un documento conocido como ?Corpus Iuris. Disposiciones penales para la protección de los intereses financieros de la Unión Europea?, que fue publicado en numerosos países en 1997 y 19983. Para acallar las voces críticas que se alzaron desde los Ministerios de Justicia de algunos países miembros sobre la incompatibilidad de las disposiciones del Corpus Iuris con los principios fundamentales de Derecho Constitucional, Penal y Procesal Penal de los Estados, el Parlamento encargó un análisis más profundo para determinar las posibilidades reales de implantación de las propuestas contenidas en ese cuerpo jurídico. Este análisis dio lugar en el año 2000 a una segunda versión mejorada del Corpus, también conocida como ?versión de Florencia?4.
El Corpus Iuris se sustenta sobre el principio de harmonización, en la medida en que recoge los tipos penales básicos y las normas procedimentales mínimas en materia de lucha contra el fraude que son comunes a todos los países de la Unión. El Corpus Iuris 2000 está compuesto de 35 artículos5 y se divide en cuatro partes. Las dos primeras son de Derecho Penal, si bien, una contiene la parte especial, esto es, ocho tipos penales (arts. 1 a 8), y otra, la parte general, con disposiciones sobre el elemento subjetivo, el error, la tentativa, la responsabilidad penal y las sanciones aplicables (arts. 8 a 17). La tercera parte (arts. 18 a 34) se dedica al proceso penal y es la que diseña las líneas generales de la estructura y funcionamiento del MPE, así como de las fases preparatoria y de enjuiciamiento6. La última parte contiene un único art., el 35, que establece la complementariedad del Derecho nacional.
El Corpus Iuris sigue siendo un proyecto y no parece que su aprobación sea una prioridad comunitaria ni, menos aún, de los Estados miembros. Sin embargo, su elemento más revolucionario, es decir, la creación de un MPE con competencias limitadas al ámbito de la protección de los intereses financieros de las Comunidades, sí se presenta como uno de los objetivos básicos de la Comisión Europea. En efecto, en la Conferencia Intergubernamental sobre las reformas institucionales celebrada en Niza en el 2000, la Comisión propuso revisar el Tratado CE, reformando el art. 280 e introduciendo un nuevo art. 280 bis que permitiese la creación de un Fiscal Europeo7. Su propuesta no fue acogida por falta de tiempo y por la necesidad de profundizar en sus repercusiones prácticas. Pese a todo, de acuerdo con su plan de acción 2001-2003 para la protección de los intereses financieros de las Comunidades8, la Comisión se comprometió a adoptar un Libro verde9, con el fin de ampliar el debate10 y concretar la propuesta, con vistas a su examen por la Convención que preparará la próxima revisión de los Tratados. A su vez, el Parlamento Europeo ha hecho un llamamiento a la Convención para que incluya en el orden del día de la próxima conferencia Intergubernamental sobre la revisión de los Tratados, prevista para el 2004, la introducción del art. 280 bis, como primera fase de una operación indispensable para un funcionamiento más democrático y eficaz de las instituciones de la Unión11.
En esta exposición sobre la configuración del MPE se tendrán en cuenta, entre otros muchos elementos, las propuestas del Libro verde, el informe presentado por la Fiscalía General del Estado español sobre él, en el que se responde a las preguntas formuladas por la Comisión en el Libro verde y las aportaciones del Parlamento Europeo sobre el tema.
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FUNDAMENTO JURÍDICO
La creación de un MPE no es posible conforme a la actual redacción del Tratado CE12, puesto que el art. 280 establece que el legislador comunitario adoptará las medidas necesarias para luchar contra el fraude que afecte a los intereses financieros de la Comunidad pero fijando como límite que ?Dichas medidas no se referirán a la aplicación de la legislación nacional ni a la administración nacional de la justicia.?Por este motivo, la propuesta presentada por la Comisión incluía la modificación del art. 280 y la inclusión de un art. 280 bis, que recogería las características esenciales del Fiscal Europeo, remitiendo al Derecho derivado las disposiciones relativas a su estatuto y funcionamiento.
En el proyectado art. 280 bis se diseñan algunos de los rasgos fundamentales del Fiscal Europeo, relativos a su nombramiento, destitución, misión y a alguno de sus principios rectores y se opera una remisión al Derecho derivado para todas las demás cuestiones, en...
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