El Proyecto de Ley de medidas de impulso de la sociedad de la información: Comentario al Capítulo Primero
| Autor | Diego Cruz Rivero |
| Cargo | Universidad de Sevilla |
| Páginas | 26-43 |
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Este trabajo se enmarca en el Proyecto SEJ2007-65485/JURI, financiado por el Ministerio de Educación y Ciencia y cofinanciado con fondos FEDER.
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PALABRAS CLAVE: 'Sociedad de la Información', 'Proyecto de Ley de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información', 'Factura electrónica' y 'Ofertas públicas de contratación entre empresas'.
El 27 de abril de 2007, el Gobierno presentó en el Congreso de los Diputados el Proyecto de Ley de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información (LMISI). Con esta Ley se pretende introducir un paquete de medidas legislativas heterogéneas, consecuencia de la puesta en marcha del Plan Avanza, aprobado por el Gobierno en noviembre de 2005. Dicho Plan, incluido entre las medidas previstas en el Programa Ingenio 2010 y por tanto entre los ejes estratégicos del Programa Nacional de Reformas elaborado por el Gobierno con el fin de lograr los objetivos de la Estrategia de Lisboa, tiene como objetivo general el conseguir que el volumen de la actividad económica relacionada con las tecnologías de la información y la comunicación se sitúe alrededor del 7% del PIB en el año 2010.
Como ya hemos expuesto en esta Sección anteriormente (RCE, 71, pp. 91 y ss.), el Plan Avanza incluye en cada área de actuación (fundamentalmente ciudadanos, empresas y administraciones públicas) distintos tipos de medidas: actuación directa, medidas de impulso, actuaciones normativas y medidas de difusión, dinamización y comunicación. En este sentido, aunque los objetivos de la Estrategia de Lisboa y el Plan Avanza tienen carácter transversal y principial, con lo que deben incidir, con carácter general, en todas las actuaciones normativas del Estado, la futura LMISI supone un primer intento de atajar, concretamente, las barreras a la expansión y uso de las tecnologías de la información que se identificaron en el propio Plan. Así, como indica la Exposición del motivos del Proyecto de LMISI, la Ley "por una parte, introduce una serie de innovaciones normativas en materia de facturación electrónica y de refuerzo de los derechos de los usuarios y, por otra parte, acomete las modificaciones necesarias en el ordenamiento jurídico para promover elPage 27 impulso de la sociedad de la información".
La LMISI, entonces en su fase de borrador, ya recibió por Mata González un primer tratamiento en el número 73 de la RCE, número en el que aparece también el propio Borrador del Anteproyecto de Ley. El Proyecto de Ley presentado al Congreso por el Gobierno presenta algunas modificaciones en relación al citado borrador, lo que, de una parte, justifica volver a incidir desde la RCE en una norma en fase de proyecto y, de otra, nos permite aprovechar el trabajo citado como punto de partida del propio sin caer en reiteraciones.
En concreto, en este trabajo nos centramos en el primer capítulo del Proyecto, dedicado al fomento de la factura electrónica, la obligación de disponer de un medio de interlocución telemática para la prestación de servicios al público de especial trascendencia económica y las ofertas públicas de contratación electrónica entre empresas.
El art. 1 LMISI puede considerarse un intento de fomentar el uso de la factura electrónica, medida expresamente contemplada en el Plan Avanza. En concreto, el Plan prevé entre los instrumentos para facilitar a las empresas el acceso a las nuevas tecnologías, no sólo la necesidad de adecuar la regulación de la factura, sino también la incorporación de dicho instrumento en las soluciones de e-negocio para las empresas y el lanzamiento de una campaña de comunicación y sensibilización en el uso de la misma.
Sin embargo, en este punto la LMISI es sólo algo más que una declaración programática. Así, el art. 1 del Proyecto opera a dos niveles: de una parte, adelanta que la facturación electrónica será obligatoria para la contratación en el sector público y, de otra, encomienda al Ministerio dePage 28 Industria, Turismo y Comercio la labor de fomentar este instrumento con carácter general.
En relación a la primera cuestión, el primer párrafo del art. 1.1 indica que "[l]a facturación electrónica en el marco de la contratación con el sector público estatal será obligatoria en los términos que se establezcan en la Ley reguladora de la contratación en el sector público y en su normativa de desarrollo". Realmente, tiene poco sentido anunciar en un texto normativo que en el futuro se promulgará una Ley que impondrá la obligación de utilizar la factura electrónica. Quizás hubiera sido recomendable, desde el punto de vista de una mejor técnica legislativa, si es que no es posible realizar las reformas pertinentes en el momento actual, efectuar tal proclama en la Exposición de Motivos de la Ley o, al menos, en una Disposición Adicional.
Actualmente, la reciente Orden PRE/2971/2007, de 5 de octubre (BOE n.º 247, de 15-10-2007), prevé en su art. 3 que "la utilización de medios electrónicos para la remisión de facturas electrónicas destinadas a las Administraciones Públicas incluidas en el ámbito de aplicación de esta Orden estará condicionada al consentimiento expreso de éstas".
Como se adelanta en el art. 1 LMISI, la Ley de Contratos del Sector Público implicará la alteración de este régimen. Sin embargo, el cambio de esta situación se producirá, no ya con la Ley, pese al ampuloso anuncio de la LMISI, sino con su normativa de desarrollo. Así, el Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público en su DA 19 dispone en su apartado 2 que "las disposiciones de desarrollo de esta Ley establecerán las condiciones en que podrán utilizarse facturas electrónicas en la contratación del sector público", para lo que se deberán seguir los criterios generales relativos a las comunicaciones electrónicas con la Administración establecidos en el primer apartado de la norma. A estos efectos, la DF 9 autoriza al Ministro de Economía y Hacienda para aprobar, previo dictamen del Consejo de Estado, las normas de desarrollo de la DA 19, lo que deberá realizarse en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la Ley (a su vez, 6 meses desde la publicación en el BOE).
Por otra parte, el apartado 4 de la DF 9 del Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público establece que "transcurridos tres meses desde laPage 29 entrada en vigor de las normas [de desarrollo], la presentación de facturas electrónicas será obligatoria en la contratación con el sector público estatal para las sociedades que no puedan presentar cuenta de pérdidas y ganancias abreviada". Así mismo, se prevé que este deber se amplíe progresivamente "para otras personas físicas y jurídicas en función de sus características y el volumen de su cifra de negocios. En todo caso, transcurridos dieciocho meses desde la entrada en vigor de las normas [de desarrollo], el uso de la factura electrónica será obligatorio en todos los contratos del sector público estatal; no obstante, en los contratos menores, la utilización de la factura electrónica será obligatoria cuando así se establezca expresamente en estas Órdenes de extensión".
La puesta en práctica de esta previsión supondrá una excepción a la regla general en relación a las comunicaciones entre la Administración y los administrados. Así, el art. 27 Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (BOE n.º 150, de 23-6-2007) prevé que, salvo que una norma de rango legal imponga la utilización de un medio no electrónico, los ciudadanos tienen el derecho (no el deber) a comunicarse con la Administración de forma electrónica, mientras que la Administración sólo puede utilizar medios electrónicos en sus comunicaciones con los administrados cuando éstos lo hayan autorizado. Ciertamente, se prevé también en el art. 27 la excepción de que las Administraciones Públicas puedan establecer reglamentariamente la obligatoriedad de comunicarse con ellas utilizando sólo medios electrónicos, pero ello sólo será posible cuando los interesados se correspondan con personas jurídicas o colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica o técnica, dedicación profesional u otros motivos acreditados tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los medios tecnológicos precisos. Evidentemente, el rango legal del proyecto de Ley de Contratos del Sector Público hace innecesaria la evaluación del cumplimiento de estos requisitos, pero no deja de ser llamativo que en este caso se anuncie una medida que podría agredir los derechos de los administrados de forma indiscriminada, sin tener en cuenta las circunstancias especiales del empresario que se relaciona con la Administración.
No obstante, para facilitar el cumplimiento de este deber, el apartado 5 de la DF 9 del Proyecto de Ley de Contratos del Sector Público prevé que "[e]lPage 30 Consejo de Ministros, a propuesta de los Ministros de Economía y Hacienda y de Industria, Turismo y Comercio, adoptará las medidas necesarias para facilitar la emisión de facturas...
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