Prólogo
| Autor | Luciano Vandelli |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de Bolonia |
| Páginas | 25-34 |
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La historia institucional de los países europeos está marcada por la difusión y consolidación de sistemas de gobierno multinivel y la afirmación en este contexto de formas cooperativas: las dinámicas evolutivas se han centrado no tanto (y no sólo) en la definición de las competencias de cada institución territorial o en las garantías jurisdiccionales frente a las injerencias indebidas, sino en la búsqueda de canales que permitan a los niveles inferiores influir en las decisiones tomadas por los superiores. El resultado es una amplia variedad de técnicas e instrumentos y, más aún, en el fondo, un replanteamiento global de concepciones fundamentales: las dinámicas de la democracia local y el sentido mismo de la autonomía.
En efecto, el concepto de autonomía hace referencia, fundamentalmente, a un elemento de garantía respecto de los poderes ajenos que asegura una esfera de independencia libre de toda intromisión y, especialmente, de las injerencias del ejecutivo. Sin embargo, una autonomía entendida en sentido exclusivamente «defensivo» se presenta hoy completamente insuficiente para dar adecuada respuesta a las demandas de las colectividades. En un esquema competencial cada vez más articulado y complejo, esas demandas requieren inevitablemente de una capacidad de representación de las necesidades y de las instancias locales también ante las autoridades de ámbito superior (del Estado, fundamentalmente, pero, asimismo, respecto de municipios y provincias, de las escalas autonómicas y regionales) que están llamadas a adoptar decisiones destinadas a incidir de modo determinante en la acción y los intereses de los niveles inferiores.
La «colaboración leal» constituye, ciertamente, una exigencia material, pero cobra además un valor jurídico preciso, particularmente en los ordenamientos que -como el italiano-, la conceptúan como principio constitucional que debe inspirar la entera red de relaciones entre los diversos niveles de gobierno. Estos niveles de ninguna manera pueden ya considerare como mónadas separadas y autosuficientes; al contrario, deben configurarse y ordenarse como componentes de un sistema cuyo funcionamiento global depende de la fluidez de las relaciones entre niveles y de la capacidad de cada uno para influir en los procesos decisorios sustanciados por los más amplios y recibir las exigencias de los inferiores.
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La afirmación a nivel constitucional o, en todo caso, en el plano de los hechos de la necesidad de «hacer sistema» ha dado lugar a la búsqueda de técnicas e instrumentos eficaces y, por tanto, al desarrollo de una serie muy amplia y variada de debates, elaboraciones, propuestas y experiencias. Mecanismos modulados según los equilibrios (no siempre duraderos) prevalentes en las situaciones específicas en función de una serie de opciones que, de manera esquemática, pivotan en torno a una serie de alternativas:
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En relación con la función global de la colaboración:
- Modalidades que persiguen objetivos de carácter político-estratégico: caracterizadas por la flexibilidad fundamental propia de las relaciones políticas; concentradas en cuestiones generales y de gran envergadura; y activadas con escasa frecuencia o en circunstancias de relieve extraordinario, que cobran relevancia incluso a nivel mediático.
- Modalidades que persiguen objetivos esencial o prevalentemente de gestión, coordinación o colaboración en el ejercicio de las funciones atribuidas a los diversos niveles de gobierno: tendentes a una formalización de los procedimientos y de las decisiones; dedicadas a una amplia y minuciosa serie de materias y cuestiones; y activadas con mucha frecuencia para examinar órdenes del día repletos de objetos carentes de interés alguno para los medios de comunicación.
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En relación con la ordenación o configuración:
- Modalidades estructuradas, basadas en órganos dotados de una composición estable y de organización propia.
- Modalidades funcionales, asentadas en formas procedimentales que permiten momentos de participación y de implicación de niveles territoriales de gobierno territorial en procesos decisorios sustanciados por otros.
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En relación con la composición de las formas de colaboración (estructurada, particularmente):
- Modalidades de composición mixta, que reúnen en la misma sede u órgano (denominado habitualmente «conferencia») a representantes de varios niveles, tanto de los competentes para adoptar la decisión conclusiva como de los llamados a expresar peticiones y observaciones sobre tal decisión.
- Modalidades de composición homogénea, con sedes y órganos (denominados habitualmente «consejos») exclusivamente formados por representantes de los entes (autonómicos y/o locales) llamados a expresar peticiones y observaciones, quedando fuera el ente responsable de la decisión conclusiva, que se coloca en una posición netamente distinta, como destinatario de esas peticiones y observaciones.
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En relación con los niveles implicados:
- Modalidades que tienden a subdividir las relaciones multinivel en dos planos bien definidos mediante la creación de canales de colaboración y participación que vinculan al Estado con los niveles autonómicos, por un lado, y, por otro, a estos últimos con los entes locales, que tienden a resultar «interiorizados» (inmedesimati), al menos a estos efectos, en los ordenamientos autonómicos.
- Modalidades que propenden a configurar un sistema trilateral de relaciones en el que los entes locales participan directamente, junto con los niveles autonómicos, en las formas de colaboración desarrolladas en el plano estatal.
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En relación con la función (consultiva/negociadora) ejercida:
- Modalidades centradas en el ejercicio de una función esencialmente consultiva, esto es, en la evacuación de dictámenes sobre decisiones ajenas (vid. puntos precedentes).
- Modalidades que realizan formas de negociación y codecisión a través de «acuerdos», «alianzas» (intese) o instrumentos análogos, precedidos de fases específicas y procedimientos tendentes a asegurar convergencias.
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En relación con la sede (parlamentaria/gubernamental) de participación:
- Modalidades focalizadas tendencialmente en la actividad de las Asambleas legislativas; parten del (en varios países tormentoso) tema de la composición de la segunda Cámara, concebida como «Senado de las autonomías» y se refieren a los procedimientos de aprobación parlamentaria de Leyes.
- Modalidades centradas en el ámbito gubernamental; afectan, ciertamente, a la acción administrativa, pero también pueden concernir a la función legislativa en la fase de elaboración de proyectos de Ley por parte del gobierno, antes de su presentación al Parlamento.
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En relación con las dinámicas (colectivas/bilaterales) entre los sujetos interesados:
- Modalidades que se esfuerzan en valorizar las lógicas del sistema en su conjunto, tendiendo a representar la totalidad de los entes -locales o autonómicos- del mismo nivel en sedes y procedimientos «unificantes».
- Modalidades que, tendencialmente, distinguen y separan la posición de sujetos - que son...
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