El programa NextGenerationEU y el nuevo ciclo presupuestario de la Unión Europea
| Autor | Andreu Olesti Rayo |
| Cargo | Catedrático de Derecho Internacional Público en la Universidad de Barcelona |
| Páginas | 4-20 |
Revista catalana de dret públic #63
www.rcdp.cat
EL PROGRAMA NEXT GENERATION EU Y EL NUEVO CICLO PRESUPUESTARIO DE
LA UNIÓN EUROPEA
Andreu Olesti Rayo*
Resumen
Las iniciativas más relevantes de la UE para la recuperación tras la pandemia tienen su epicentro en el presupuesto.
En este trabajo se examina el alcance y contenido del programa NextGenerationEU en general y del Mecanismo de
Recuperación y Resiliencia en particular, y su interacción con el marco presupuestario de la UE para el próximo septenio,
centrado en dos de sus instrumentos más importantes: el marco nanciero plurianual 2021-2027 y la Decisión sobre
recursos propios. La aprobación del programa NextGenerationEU representa un cambio sustancial en la nanciación de
la Unión, y una profundización de la integración europea que ha superado límites que, con anterioridad a la pandemia,
los Estados consideraban infranqueables.
Palabras clave: Unión Europea; COVID-19; presupuesto de la Unión Europea; Marco Financiero Plurianual; Decisión
sobre Recursos Propios; Instrumento de Recuperación de la Unión Europea; NextGenerationEU; Mecanismo de
Recuperación y Resiliencia; Next Generation EU; NGEU.
THE NEXT GENERATION EU INSTRUMENT AND THE EUROPEAN UNION NEW
BUDGET CYCLE
Abstract
The EU’s most important initiatives to foster recovery after the pandemic are centred upon its budget. This article
examines the scope and content of the NextGenerationEU instrument in general and the Recovery and Resilience
Facility in particular, and its interaction with the EU budgetary framework for the coming seven-year period, focusing
on two of its most important instruments: the 2021-2027 Multiannual Financial Framework and the Own Resources
Decision. Approval of NextGenerationEU represents a substantial change in EU funding and a deepening of European
integration to a degree that, prior to the pandemic, Member States had considered unattainable.
Key words: European Union; COVID-19; European Union budget; Multiannual Financial Framework; Own
Resources Decision; European Union Recovery Instrument; NextGenerationEU; Recovery and Resilience Facility;
Next Generation EU; NGEU.
* Andreu Olesti Rayo, catedrático de Derecho Internacional Público en la Universidad de Barcelona. Especializado en derecho de la
Unión Europea. Facultad de Derecho, av. Diagonal, 684, 08028 Barcelona. olesti@ub.edu, @AndreuOlesti.
Artículo recibido el 30.08.2021. Evaluación ciega: 27.09.2021 y 30.09.2021. Fecha de aceptación de la versión nal: 05.10.2021.
Citación recomendada: Olesti Rayo, Andreu. (2021). El programa NextGenerationEU y el nuevo ciclo presupuestario de la Unión
Europea. Revista Catalana de Dret Públic, 63, 4-20. https://doi.org/10.2436/rcdp.i63.2021.3710.
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Sumario
1 Introducción: el contexto de la crisis de la COVID-19
2 Los instrumentos que conguran y determinan el presupuesto de la UE
2.1 El marco nanciero plurianual
2.2 La Decisión sobre los recursos propios
3 El programa NextGenerationUE: el plan de recuperación económica
3.1 Antecedentes: medidas excepcionales y temporales de nanciación
3.2 La complejidad del programa NextGenerationEU
3.3 El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia
4 La interrelación entre el marco presupuestario de la UE y el programa NextGenerationEU
5 Consideraciones y reexiones nales
Bibliografía
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1 Introducción: el contexto de la crisis de la COVID-19
La crisis causada por la pandemia de la COVID-19 ha conducido a la Unión Europea (UE) y sus Estados
miembros a una situación límite con unas consecuencias económicas muy dramáticas. Las secuelas se han
originado tanto en la suspensión de la oferta en determinados sectores (turismo, restauración, artes escénicas,
ocio…) como en una reducción de la demanda generalizada en todas las esferas económicas. La crisis ha sido
universal, pero ha afectado más intensamente a los países con más dependencia de los sectores económicos
que han resultado más perjudicados.
El impacto de la pandemia constituyó una “tormenta perfecta”, debido a su violencia, carácter exógeno
y simétrico que se ha proyectado sobre el sistema sanitario, social y económico. Estas circunstancias
convencieron rápidamente a la UE y sus miembros de que se debían articular nuevas respuestas que se
alejaban de la actuación desarrollada en la crisis de la deuda soberana del 2008. De alguna forma se ha
producido un cambio ideológico en las soluciones propuestas: la insistencia en la austeridad presupuestaria
como instrumento para superarla ha dejado paso al reconocimiento de la necesidad de una intervención masiva
del sector público en la economía para garantizar su recuperación.
La respuesta ha impulsado la integración scal, tanto la conducida mediante su vertiente negativa —por ejemplo,
la coordinación de las políticas presupuestarias nacionales mediante la supervisión y vigilancia de la UE a
través del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el Semestre Europeo— como en la vertiente
positiva —por ejemplo, estableciendo mecanismos de solidaridad y asistencia mediante transferencias—.1
En efecto, ante este escenario, la UE ha reaccionado de forma sensiblemente diferente con respecto a las
perturbaciones económicas y nancieras de la década anterior. Desde un inicio se mostró activa en la búsqueda
de respuestas para hacer frente a esta situación excepcional. Inicialmente, la UE se dirigió a facilitar la
nanciación de las acciones adoptadas por los Estados miembros. Aprobó un marco temporal que acomodaba
las ayudas de Estado a la nueva situación y que se ha ido modulando a medida que las necesidades estatales
exigían respaldar a los sectores económicos, y sus operadores, para paliar los efectos que las medidas sanitarias
de lucha contra la pandemia tenían sobre su estructura económica.2
Además, la UE ha exibilizado el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), invocando la cláusula de
salvaguardia, que permite que los Estados se aparten de los requisitos presupuestarios y les autoriza un
endeudamiento más elevado para generar recursos con los que nanciar sus acciones. En efecto, rápidamente
y ante el desafío sin precedentes que planteaba la pandemia, el Consejo en su formación de responsables
de Economía y Finanzas expresó, en su reunión de 23 de marzo de 2020, que se daban las condiciones para
invocar la cláusula de salvaguardia, dada la grave crisis económica originada por la COVID-19; y autorizó
a los Estados a exibilizar el control del décit scal para facilitar su capacidad de endeudamiento a n de
nanciar medidas que contrarrestasen las consecuencias sanitarias, sociales y económicas de la pandemia.3 La
necesidad de apoyar las medidas scales adoptadas por los Estados para responder a la pandemia e intentar
neutralizar las repercusiones socioeconómicas negativas justicó la invocación de la cláusula de salvaguardia.
De hecho, la Comisión prevé que esta siga activa durante el 2022 y, dependiendo del progreso de recuperación
económica, pueda desactivarse en el 2023.
Finalmente, el Banco Central Europeo (BCE) se comprometió a un programa de compra de deuda pública
para evitar que algunos países miembros fueran penalizados con una prima de riesgo que elevara los tipos
de interés y encareciera el pago y la amortización de la deuda. Para ello, el BCE adoptó, el 24 de marzo, la
Decisión 2020/440 mediante la cual se aprobaba un programa temporal de compras de activos de los Estados
afectados por la pandemia,4 conocido como “PEPP” (Pandemic Emergency Purchase Programme). El PEPP
1 Dermine, Paul (2020:338).
2 Marco temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de
COVID-19, Comunicación de la Comisión (2020/C 91 I/01), DO C 91, de 20 de marzo de 2020. Modicada en diversas ocasiones
por sendas Comunicaciones publicadas en DO C 112, de 4 de abril de 2020; DO C 164, de 13 de mayo 2020; y D.O. C 218, de 2 de
julio de 2020.
3 Declaración de los ministros de Hacienda de la UE sobre el Pacto de Estabilidad y Crecimiento sobre la crisis de la COVID-19.
4 Decisión (UE) 2020/440 del Banco Central Europeo, de 24 de marzo de 2020, sobre un programa temporal de compras de
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autorizaba, a los bancos centrales de la eurozona, la compra de activos por un valor máximo de 750.000
millones de euros, durante un tiempo limitado que, inicialmente, nalizaba en el año 2020. Con posterioridad
se ha elevado el importe hasta los 1.850.000 millones de euros, y se ha retardado el horizonte temporal de la
compra hasta el 30 de marzo de 2022.5
En este contexto conviene mencionar las posibles consecuencias de la decisión del Tribunal Constitucional
alemán (TCA) de 5 de mayo de 2020. En ella se rebate la legalidad de una sentencia del TJUE, que declara
la validez de la Decisión del BCE de marzo de 2015,6 autorizando la compra de activos públicos en los
mercados secundarios y conocida como “PSPP” (Public Sector Purchase Programme) en el contexto de
la crisis económica por el encarecimiento de la deuda soberana.7 El TCA cuestiona la sentencia prejudicial
del TJUE y la considera una decisión objetivamente arbitraria, la calica como un acto ultra vires, rechaza
y declara no vinculante la interpretación realizada por el Tribunal y objeta, en denitiva, su autoridad. La
sentencia de 5 de mayo se declara insatisfecha con un determinado proceder del BCE y del TJUE y asocia
unas derivaciones a ese comportamiento exigiendo requerimientos adicionales de actuación y de justicación 8.
Queda por conocer cuáles serán las repercusiones sobre el futuro de la Unión Europa en general y sobre
el PEPP en particular, dado que sus características técnicas son similares al PSPP y, por tanto, alguna de
las demandas que se suscitaron ante el TJUE y el TCA podrían reproducirse. 9 De tal forma que ya se ha
aventurado que, si se presenta una nueva denuncia constitucional sobre el PEPP ante el TCA en un futuro
próximo, el enfrentamiento entre los dos tribunales se agravará aún más.10 Desde otra perspectiva, se ha
señalado que el efecto más claro del pronunciamiento del TCA “es atajar cualquier posible evolución hacia
modelos de mutualización de deuda pública” que no pasen por una nueva decisión suya.11
Además, se han impulsado programas nanciados con recursos extrapresupuestarios, tal sería el caso de los
desarrollados en el marco del grupo del Banco Europeo de Inversiones (BEI) y del Mecanismo Europeo de
Estabilidad (MEDE) el primero, constituyendo un fondo, nanciado por los Estados miembros, que le permite
movilizar recursos dirigidos, especialmente, a proporcionar liquidez a las empresas; y el segundo, mediante
el establecimiento de una línea de crédito por una cantidad equivalente al 2 % del PIB del Estado solicitante.
En efecto, la Junta directiva del BEI decidió, en su reunión de 3 de abril de 2020, el establecimiento de un
fondo de 25.000 millones de euros, nanciados por los Estados miembros, a prorrata de su participación en
el BEI, que permitiría movilizar hasta 200.000 millones de euros para apoyar a las empresas, especialmente
pequeñas y medianas, afectadas por la situación actual. Esta decisión, que fue avalada por el Eurogrupo en
su reunión de 9 de abril, permitía la constitución de un Fondo de Garantía Europeo (FGE) para hacer frente
a las secuelas económicas de la pandemia.12
Con relación al MEDE, el volumen del ayuda previsto comprendería, inicialmente, una suma equivalente
al 2 % del PIB del Estado en el 2019, aproximadamente 240.000 millones de euros. Se trata de una línea
de crédito con carácter nalista, dirigida a sufragar los gastos sanitarios y de prevención y tratamiento de la
pandemia, cuyo período de solicitud naliza en diciembre del 2022. A diferencia del resto de las intervenciones
del MEDE, los beneciarios no están sujetos al cumplimiento de unas condiciones económicas estrictas como
contraprestación de la ayuda, es decir, no hay un plan de ajuste macroeconómico, y se aplicará el sistema
emergencia en caso de pandemia (BCE/2020/17), DO L 91, de 25 de marzo de 2020.
5 Notas de prensa del BCE de 4 de junio y 10 de diciembre de 2020.
6 Decisión 2015/774 del Banco Central Europeo, de 4 de marzo de 2015, sobre un programa de compras de valores públicos en
mercados secundarios (DO L 121, de 14 de mayo de 2015) que fue modicada en diversas ocasiones, y actualmente refundida en la
Decisión 2020/188 del Banco Central Europeo de 3 de febrero de 2020 (DO L 39, de 12 de febrero de 2020).
7 Sentencia del Tribunal de Justicia, de 11 de diciembre de 2018, Weiss y otros, C-493/17, ECLI:EU:C:2018:1000.
8 Montoro Chiner, María Jesús; Rodríguez Pontón, Francisco José (2021, 17).
9 Claeys, Grégory (2020:7).
10 Viterbo, Annamaria (2020: 683).
11 Martín Rodríguez, Pablo (2020: 40).
12 Castellarin, Emanuel (2020: 7).
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estándar de vigilancia previsto en el marco del Semestre Europeo13. El país solicitante únicamente estará
vinculado a dedicar el importe a nanciar el plan de respuesta a la pandemia, que elabora juntamente con el
MEDE y la Comisión y que justica la solicitud del préstamo 14. De todas formas, este programa no se ha
utilizado, ya que los Estados miembros de la zona del euro pueden acceder a la nanciación de formas más
atractivas a través del programa de compra de deuda del BCE y a través de otros préstamos y subvenciones
concedidos por la UE 15.
2 Los instrumentos que conguran y determinan el presupuesto de la UE
2.1 El marco nanciero plurianual
La pandemia se inició durante la nalización de las negociaciones del denominado marco nanciero plurianual
(MFP) para el septenio 2021-2027. El ciclo presupuestario, que se inició con la presentación por la Comisión,
de la propuesta de Reglamento del Consejo en la que se establecía el MFP para el ciclo 2021-2027,16 resultaba
especialmente complejo por los problemas que se planteaban por la retirada del Reino Unido.
El MFP tiene como objetivo pacificar las negociaciones presupuestarias anuales entre el Consejo y el
Parlamento, estableciendo un marco general que rige durante un período de años. Este marco general ja
un límite máximo de gastos para el presupuesto anual y para cada una de sus categorías. En este documento
se reeja el ujo de recursos nancieros que será necesario para hacer frente a las prioridades políticas que
están establecidas en términos de preferencias de gasto; no se trata, por tanto, de un presupuesto multianual,
y está desprovisto de cualquier autorización de gasto.
Ello signica que el gasto presupuestario está predeterminado desde la aprobación del MFP para el ciclo
considerado. El MFP establece el monto total de los recursos utilizables, así como las cantidades máximas
disponibles para asignar anualmente a las políticas generales, la distribución de las obligaciones asumidas por
los Estados y la preasignación de los fondos para los principales programas de gasto. Desde esta perspectiva, el
MFP equilibra las exigencias estatales de limitar el crecimiento de los ingresos de la Unión con las necesidades
de las instituciones de la UE de dotarse de recursos previsibles y estables para el desarrollo de sus políticas
de gasto 17.
En la práctica, la adopción del MFP va acompañada de la revisión de todos los programas de gasto de la Unión,
desde los fondos agrícolas y estructurales hasta los concernientes al resto de las políticas comunitarias; en
consecuencia, las negociaciones del MFP no se reeren solo a las nanzas de la UE, sino también al contenido
de las políticas de gasto de la UE.
La importancia política y jurídica se reeja en su procedimiento de adopción: debe ser aprobado por un
procedimiento legislativo especial, previsto en el artículo 312 TFUE, donde la Comisión mantiene su poder de
iniciativa, pero con restricciones, dado que, el artículo 293 TFUE exceptúa la aprobación del MFP de la regla
general que exige la unanimidad en el Consejo para introducir enmiendas en la propuesta de la Comisión. El
Parlamento Europeo debe aprobarlo por una mayoría reforzada, que incluye a la mayoría de los miembros que
lo componen, y el Consejo, por unanimidad. Como acontece tradicionalmente y como se ha conrmado en la
negociación del septenio actual, el Consejo Europeo desempeña un papel fundamental, pues es la sede donde
se alcanza el compromiso político aceptable para todos los Estados miembros.18 En el ciclo presupuestario
13 Carrera Hernández, F. Jesús (2020: 21).
14 Markakis, Menelaos (2020: 373).
15 Guttenberg, Lucas (2020: 2).
16 Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece el marco nanciero plurianual para el período 2021-2027, COM
(2018) 322 nal de 2 de mayo de 2018.
17 Sánchez Barrueco, María Luisa (2021: 564).
18 Lehner, Stefan (2020: 38-39).
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actual, el consenso alcanzado por los Estados miembros en el Consejo Europeo de julio de 202019 determinó
y concretó el contenido del MFP.
La existencia del MFP implica también que el margen de maniobra durante las negociaciones del presupuesto
anual sea reducido, con lo que las posibilidades de entrar en conicto también se limitan. En efecto, el MFP se
estableció en 1988, con la aprobación del denominado “paquete Delors I”, para el período 1988-1992, con el
propósito de garantizar y reforzar la disciplina y la estabilidad presupuestaria, y poner n a las desavenencias
y tensiones entre las autoridades presupuestarias, especialmente el Consejo y el Parlamento Europeo, que
habían provocado que el segundo hubiera rechazado la aprobación del presupuesto durante varios ejercicios
en la década de los años ochenta.20
El inicio de las negociaciones del actual ciclo, como hemos señalado, se originó con la presentación por la
Comisión, el 2 de mayo de 2018, de su propuesta de Reglamento del Consejo, en la que se establecía el MFP
para el ciclo 2021-2027. La propuesta se presentaba en un contexto de negociación de la retirada del Reino
Unido de la UE, en el que la ausencia de la aportación británica representaba una disminución del presupuesto
comunitario de entre 10.000 millones y 12.000 millones de euros descontado el montante de la contribución
británica y deducido el importe de los mecanismos de compensación.21. Ello implicaba que, si se mantenían
los límites de funcionamiento, y entre ellos, que el presupuesto de la UE no debe superar el 1 % del total de la
Renta Nacional Bruta (RNB) de la UE, la ausencia británica suponía una reducción presupuestaria en términos
absolutos. Como veremos, la eclosión de la pandemia ha desbordado los márgenes iniciales de la negociación.
El actual MFP correspondiente al septenio 2021-2027 fue aprobado mediante el Reglamento del Consejo
2020/2093, de 17 de diciembre de 2020,22 que entró en vigor el 1 de enero de 2021.
2.2 La Decisión sobre los recursos propios
La UE se nanciaba inicialmente mediante contribuciones nancieras de sus Estados miembros; a partir de
la Decisión 70/243, de 21 de abril de 1970, se produce una mutación cualitativa que comporta su sustitución
por recursos propios.23 Desde entonces se han adoptado varias decisiones que han modicado las diferentes
categorías de ingresos. Inicialmente, su aprobación intentaba solucionar problemas nancieros vinculados a las
sucesivas ampliaciones de la UE y al incremento de las competencias que, en ambos casos, conllevaban una
extensión de las necesidades de gasto. Con posterioridad, a partir de 1988, las Decisiones sobre los recursos
propios (DRP) reejan el resultado de las negociaciones consensuadas entre los Estados miembros sobre el MFP.
En términos generales, los recursos de la UE pueden diferenciarse entre los que resultan del funcionamiento
de la Unión o de la puesta en práctica de sus políticas y los que son complementarios y cuya nalidad es
garantizar el equilibrio presupuestario. En un inicio, la incidencia de los primeros (los derechos de aduana
del arancel exterior común y el recurso al impuesto sobre el valor añadido [IVA]) era maniestamente más
importante, y estos constituían la parte esencial de los ingresos. Con el transcurso del tiempo, el peso del
presupuesto se ha trasladado hacia los complementarios.
Varias son las razones de este desplazamiento. La disminución de la importancia de la recaudación por
impuestos de aduana obedece a la reducción arancelaria motivada por la liberalización del comercio
internacional resultante de las sucesivas rondas de negociaciones comerciales realizadas inicialmente en el
seno del Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles (GATT) y posteriormente en el de la Organización
Mundial del Comercio (OMC). A ello se añade la tupida red de acuerdos comerciales que la UE ha celebrado
19 Conclusiones del Consejo Europeo de 17-21 julio de 2020, EUCO 10/20 de 21 de julio de 2021.
20 Como queda expresado en los diferentes recursos de anulación interpuestos ante el Tribunal de Justicia en los que se dirimen las
diferencias y conictos entre las instituciones que participan en la elaboración del presupuesto. Tal sería el caso, a título ilustrativo,
de la Sentencia del TJ de 3 de julio de 1986, Consejo/Parlamento, C-34/86, ECLI:EU:C:1986:2; Sentencia del TJ de 12 de julio
de 1988, Parlamento/Consejo, C-377/87, ECLI:EU:C:1988:387 y la Sentencia del TJ de 12 de julio de 1988, Comisión/Consejo,
C-383/87, ECLI:EU:C:1988:388.
21 Kölling, Mario (2017, 5-7).
22 Publicado en DO L 433, de 22 de diciembre de 2020.
23 Decisión 243/70 de 21 de abril de 1970 relativa a la sustitución de las contribuciones nancieras de los Estados miembros por
recursos propios de las Comunidades, DO L 94, de 28 de abril de 1970.
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con terceros Estados y en los que se han establecido reducciones arancelarias y zonas de libre comercio. En
la actualidad su participación en el presupuesto de la UE es aproximadamente del 13 %.
En cuanto al IVA, la justicación de la pérdida de peso de este recurso se basa en consideraciones relacionadas
con su componente regresivo, por ser un impuesto indirecto que grava el consumo y establece una deciente
relación entre capacidad de pago y riqueza, si bien en la actualidad la literatura económica no se muestra
tan consistente en atribuirle tal carácter y rebaja dicho componente regresivo.24 Además, es un instrumento
complejo, de difícil cálculo y poca transparencia; no es un recurso de naturaleza scal, en el sentido de que
corresponda a un porcentaje del IVA que ha sido satisfecho por los operadores económicos de los países
miembros, más bien se trata de un instrumento estadístico para calcular las contribuciones estatales. El
recurso al IVA es una aportación que hace cada Estado miembro en proporción a su recaudación, y se calcula
mediante la aplicación de un tipo a una base circunscrita por determinadas variables, pero no es el IVA que
efectivamente se paga con cada adquisición. En la actualidad representa, aproximadamente, el 11 % de los
ingresos presupuestarios.
El recurso complementario por excelencia es la contribución de los Estados en función de su renta nacional
bruta (RNB), que representa más del 70 % de los ingresos presupuestarios. Esta circunstancia ha motivado
que los recursos propios de la UE sean percibidos como transferencias intergubernamentales que realizan
las autoridades estatales a las arcas de la Unión,25 y sean apreciados como un retorno, más sosticado, a
la nanciación mediante contribuciones nacionales.26 Junto a estos, existen otros canales de nanciación
marginales, como son las contribuciones y exacciones que se aplican a los sueldos de los funcionarios o de
los agentes de las instituciones europeas, las multas y sanciones impuestas por el incumplimiento del derecho
de la UE o las contribuciones realizadas por terceros Estados por su participación en programas europeos.
Conviene traer a colación que el procedimiento de la DRP, previsto en el artículo 311 TFUE, es un acto
complejo donde participan las instituciones de la UE mediante un procedimiento legislativo especial que
requiere la propuesta de la Comisión, unanimidad en el Consejo y consulta previa al Parlamento Europeo.
Asimismo, su entrada en vigor necesita de la aceptación de todos los Estados miembros de conformidad con
sus respectivas normas internas constitucionales.
En este sentido la propuesta original de DRP para el ciclo presupuestario 2021-2027 se presentó por la
Comisión el 2 de mayo de 2018 en un contexto dominado por la retirada británica.27 El estallido de la pandemia
ha obligado, como comentamos en apartados posteriores, a un cambio substancial de su contenido y alcance.
La actual DRP fue adoptada el 14 de diciembre de 2020,28 se complementa con un conjunto de medidas de
ejecución adoptadas el 30 de abril de 202129 y entró en vigor el 1 de junio de 2021, una vez cumplimentadas
las exigencias previstas en los ordenamientos constitucionales de los Estados miembros, si bien sus efectos
se retrotraen al 1 de enero de 2021.30
3 El programa NextGenerationUE: el plan de recuperación económica
3.1 Antecedentes: medidas excepcionales y temporales de nanciación
Desde el inicio de la pandemia, la UE ha adoptado acciones que comportan la nanciación a los Estados
miembros para hacer frente a las consecuencias derivadas de la pandemia. En un inicio, las medidas de
24 Cipriani, Gabrielle (2014: 3-4).
25 Olesti Rayo, Andreu (2020: 802-803).
26 Kaln, Ivailo (2020: 64).
27 Propuesta de Decisión del Consejo sobre el sistema de recursos propios de la Unión Europea, COM (2018) 325 nal de 2 de
mayo de 2018.
28 Decisión del Consejo 2020/2053 de 14 de diciembre de 2020 sobre el sistema de recursos propios de la Unión Europea y por el
que se deroga la Decisión 2014/355, DO L 424, de 15 de diciembre de 2020.
29 Reglamento del Consejo 2021/768, de 30 de abril de 2021, por el que se establecen medidas de ejecución del sistema de recursos
propios de la Unión Europea y por el que se deroga el Reglamento 608/2014, DO L, de 11 de mayo de 2021.
30 BOE, núm. 139, de 11 de junio de 2021.
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respuesta se cubrieron con partidas presupuestarias, que se nutrían esencialmente de instrumentos ya existentes
y fondos no asignados en el marco de los programas de la política de cohesión.
El caso más representativo es la Iniciativa de Inversión en Respuesta al Coronavirus (Coronavirus Response
Investment Initiative, CRII),31 que tenía una dotación de 37.000 millones de euros para el año 2020, y se dirigía
a movilizar inversiones en los sistemas de atención sanitaria (equipos sanitarios y de protección, dispositivos
médicos, medicamentos…) y a proporcionar liquidez a las empresas para hacer frente a las perturbaciones
nancieras a corto plazo vinculadas a la crisis del coronavirus. Este primer paquete fue complementado
por la Iniciativa de Inversión en Respuesta al Coronavirus Plus. Más modestamente se ha de mencionar la
ampliación del ámbito de aplicación del Fondo de Solidaridad de la Unión Europea (FSUE), que inicialmente
estaba diseñado para proporcionar ayuda a los miembros que hubieran sufrido catástrofes, y que permitió que
se solicitara una asistencia nanciera de hasta 800 millones de euros.32
En este marco de urgencia se activó el Instrumento de Flexibilidad, y se ha ampliado el margen para imprevistos
por un montante superior a los 1.000 millones de euros con objeto de nanciar medidas inmediatas en el
contexto de la crisis.33 También se modicó el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización dirigido a
apoyar a los trabajadores que pierden su empleo como consecuencia de los cambios estructurales en las pautas
del comercio mundial provocados por la globalización, y se ha conducido para favorecer a los trabajadores
despedidos y los autónomos afectados por la pandemia, con una nanciación de 179 millones de euros para
este año.34
En este contexto se debe mencionar el Instrumento Europeo de Apoyo Temporal para Mitigar los Riesgos
de Desempleo en una Emergencia (Temporary Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency,
SURE), creado mediante el Reglamento del Consejo 2020/679, de 19 de mayo, donde se previó una asistencia
nanciera de 100.000 millones de euros en forma de concesión de préstamos.35 Esta asistencia se fundamenta
en el artículo 122 TFUE que, como tendremos ocasión de examinar más adelante, autoriza al Consejo para
acordar ayuda nanciera a un Estado miembro que esté en dicultades ocasionadas por catástrofes naturales o
por acontecimientos excepcionales. La nalidad de SURE es ayudar a nanciar la respuesta a las alteraciones
económicas sufridas como consecuencia de la pandemia; y se centra, fundamentalmente, en las destinadas a
apoyar los regímenes de reducción del tiempo de trabajo o medidas similares encaminadas a proteger a los
trabajadores por cuenta propia y por cuenta ajena (por ejemplo, los expedientes de regulación temporal de
empleo [ERTE]) y, accesoriamente, a sufragar algunas medidas relacionadas con la salud, en particular, en
el lugar de trabajo.
La novedad de esta acción reside en la forma de nanciación del SURE, dado que el Consejo faculta a
la Comisión para que, en nombre de la UE, contraiga empréstitos en los mercados internacionales o con
31 Reglamento 2020/460 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de marzo de 2020, por el que se modican los Reglamentos
1301/2013, 1303/2013 y 508/2014, en lo relativo a medidas especícas para movilizar inversiones en los sistemas de atención
sanitaria de los Estados miembros y en otros sectores de sus economías, en respuesta al brote de COVID-19 (Iniciativa de inversión
en respuesta al coronavirus), DO L 99, de 31 de marzo de 2020.
32 Reglamento 2020/461 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de marzo de 2020, por el que se modica el Reglamento
2012/2002 del Consejo a n de proporcionar ayuda nanciera a aquellos Estados miembros y países cuya adhesión a la Unión esté
en proceso de negociación, que se encuentren gravemente afectados por una emergencia grave de salud pública, DO L 99, de 31 de
marzo de 2020.
33 La ampliación de los gastos de compromisos aprobados se produjo mediante la aprobación de los actos siguientes: Decisión
2020/545 relativa a la movilización del Instrumento de Flexibilidad para nanciar medidas presupuestarias inmediatas en el contexto
del brote de COVID-19 y al refuerzo de la Fiscalía Europea; Decisión 2020/546 relativa a la movilización del Instrumento de
Flexibilidad para nanciar medidas presupuestarias inmediatas en el contexto del brote de COVID-19 y la Decisión 2020/547
relativa a la movilización del Margen para Imprevistos en 2020 para prestar asistencia urgente a los Estados miembros y reforzar
aún más el Mecanismo de Protección Civil de la Unión/resc EU en respuesta al brote de COVID-19. Todas aprobadas mediante el
procedimiento de codecisión el 17 de abril y publicadas en DO L 125, de 21 de abril de 2020.
34 Reglamento 1309/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre el Fondo Europeo de Adaptación
a la Globalización (2014-2020) y por el que se deroga el Reglamento 1927/2006 (modicado en diversas ocasiones), DO L 347, de
20 de diciembre de 2013.
35 Reglamento 2020/672 del Consejo, de 19 de mayo de 2020, relativo a la creación de un instrumento europeo de apoyo temporal
para atenuar los riesgos de desempleo en una emergencia (SURE) a raíz del brote de COVID-19, DO L 159, de 20 de mayo de 2020
(Reglamento SURE).
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entidades nancieras. En puridad, la novedad anida en el volumen de deuda solicitado, ya que la UE requiere,
habitualmente, nanciación en los mercados de capitales, si bien las cantidades demandadas son mucho más
moderadas.
El SURE reposa sobre una doble garantía, una primera que resulta del propio presupuesto de la UE, del
denominado “margen de maniobra”, es decir, los recursos adicionales que la Comisión puede solicitar de los
países miembros para atender sus compromisos en caso de incumplimiento de un deudor. Además, aunque
subsidiariamente, el pasivo derivado de estos préstamos cuenta con unas garantías estatales suplementarias
del 25 % de los préstamos que se concedan en consonancia con su cuota respectiva en la RNB de la Unión, si
bien las garantías previstas podrían revisarse si se alcanzara un acuerdo sobre la revisión del límite máximo de
los recursos propios.36 Se ha de señalar que el Reglamento SURE se aprueba en mayo, en plena negociación
del MFP, sin acuerdo sobre el porcentaje máximo de recursos propios, en porcentaje de la RNB de la Unión,
que limiten los presupuestos anuales y en un contexto en donde estaba presente la retirada del Reino Unido,
con la consiguiente disminución de ingresos presupuestarios.37
De todas formas, no se ha de perder la perspectiva de que el SURE tiene una vocación temporal, ya que el
período para solicitar su disponibilidad nalizará el 31 de diciembre de 2022, si bien se podría prorrogar por
seis meses más si el grave desajuste económico causado por la COVID-19 se mantuviera.
3.2 La complejidad del programa NextGenerationEU
La idea de crear un fondo de recuperación en el marco presupuestario de la UE empezó a perlarse durante
el mes de abril del año 2020. El 21 de abril, el presidente del Consejo Europeo envió una carta al resto de
sus miembros proponiendo la idea de constituir un fondo europeo de recuperación, que debiera tener una
“magnitud suciente, ir dirigido a los sectores y zonas geográcas más afectados de Europa y ser especíco
para abordar esta crisis sin precedentes”, con lo cual sugería que la Comisión analizase las necesidades que
debería cubrir, y presentase una propuesta precisando su vínculo con el MFP.38
La concreción se realiza a partir de una iniciativa francoalemana presentada el 18 de mayo y que abogaba, dada
la extensión de las consecuencias de la pandemia, por la posibilidad de constituir un fondo de reactivación
económica dotado de 500.000 millones de euros para el MFP que se corresponde al septenio 2021-2027.
La novedad consistía en la forma de nanciación prevista, ya que se proponía que la UE pudiera solicitar
préstamos, y en consecuencia endeudarse, en los mercados internacionales para sufragar la concesión de
préstamos y ayudas.39
La iniciativa fue rápidamente recogida por la Comisión que presentó, el 27 de mayo, una propuesta de un
instrumento de recuperación de la Unión Europea (IRUE) conocido como “NextGenerationEU” (NGEU),
que fue aprobado el 14 de diciembre mediante el Reglamento del Consejo 2020/2094.40 Es la herramienta
técnica que organiza la nanciación del plan de recuperación y la asignación de los fondos, y constituye la
pieza central de la estrategia socioeconómica de la UE para hacer frente a las consecuencias de la epidemia.
El IRUE prevé que entre los años 2021 y 2026, la Comisión recaudará, en nombre de la UE, 750.000 millones
de euros en los mercados internacionales de capitales, que luego se distribuirán, en forma de préstamos o
subvenciones y a través de diferentes programas de nanciación de la UE, a los Estados miembros en función
de sus necesidades. Las ayudas no reembolsables alcanzan los 390.000 millones, mientras que los préstamos
representan un importe de 360.000 millones (a precios del 2018).41 El instrumento, que ha sido calicado
36 Artículos 11 y 12 Reglamento SURE.
37 Potteau, Aymeric (2020: 580-581).
38 Carta de invitación del presidente Charles Michel a los miembros del Consejo Europeo antes de su videoconferencia del 23 de
abril de 2020.
39 La propuesta se puede consultar en la siguiente página web.
40 Reglamento del Consejo 2020/2094, de 14 de diciembre de 2020, por el que se establece un Instrumento de Recuperación
Europeo de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19, DO L 433, de 22 de diciembre de 2020.
41 Esta cantidad se incrementa a 806.900 millones de euros a precios corrientes, de los cuales 421.100 millones van dedicados a las
ayudas y subvenciones no reembolsables, y 385.800 millones, a préstamos.
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por como “a bit of an empty shell”,42 se respalda en la DRP para establecer los mecanismos de nanciación.
En efecto, la DRP es el acto jurídico que habilita a la Comisión a tomar préstamos masivos en el mercado
de capitales en nombre de la UE.
La arquitectura jurídica del instrumento es compleja y se basa en diferentes componentes interrelacionados. El
Reglamento IRUE es un documento muy breve que consta de solo seis artículos, pero constituye un elemento
clave en la arquitectura jurídica del programa NGEU. En el mismo se enumeran los tipos de medidas que
pueden ser nanciadas por el instrumento, y se asignan a los programas especícos que forman parte del
NGEU. El programa más determinante, con diferencia, es el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia
(MRR) que será analizado en el próximo apartado y al cual se les asigna aproximadamente el 90 % de los
fondos comprometidos.
Junto al MRR, el segundo programa en importancia es el relativo a la Ayuda a la Recuperación para la
Cohesión y los Territorios de Europa (REACT-UE),43 que cuenta con un importe de 47.500 millones de euros
a disponer hasta 2022.44 Este instrumento continúa y amplía las medidas de respuesta y reparación de la crisis
aplicadas a través de la Iniciativa de Inversión en Respuesta al Coronavirus y la Iniciativa de Inversión en
Respuesta al Coronavirus Plus que hemos mencionado anteriormente. Los fondos que se ponen a disposición
provienen del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo
de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas (FEAD). Finalmente, otras cantidades menores se
asignan a programas relacionados con la protección civil, la investigación y la innovación; de apoyo a los
territorios en su transición hacia una economía neutra desde el punto de vista climático; y para el desarrollo
de zonas rurales.45
El fundamento jurídico del IRUE se cimenta en el artículo 122 TFUE, que, como hemos comentado, establece
una base jurídica explícita que permite la solidaridad nanciera, bajo determinadas condiciones, entre los
países de la UE. Esta disposición, en su versión actual, se incorporó al derecho originario a través del Tratado
de Maastricht, en el marco de las disposiciones sobre la Unión Económica y Monetaria (UEM); esta inclusión
ha llevado a considerarla como un contrapeso o un complemento de la cláusula de no rescate introducida
entonces en el artículo 125 TFUE. 46
De hecho, la justicación general para utilizar el artículo 122 TFUE como base jurídica se encuentra fácilmente
en la necesidad de aminorar los efectos de la crisis del COVID-19 en el gasto público de los Estados miembros
y en el hecho de que el instrumento es temporal. 47 La utilización de esta base jurídica comporta que el IRUE
haya sido constituido mediante un procedimiento legislativo especial en el que la propuesta surge de la
42 Dermine, Paul (2020: 343).
43 Reglamento 2020/2221 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de diciembre de 2020, por el que se modica el
Reglamento 1303/2013 en lo que respecta a los recursos adicionales y las disposiciones de ejecución a n de prestar asistencia para
favorecer la reparación de la crisis en el contexto de la pandemia de COVID-19 y sus consecuencias sociales y para preparar una
recuperación verde, digital y resiliente de la economía (REACT UE), DO L 437, de 28 de diciembre de 2020.
44 El artículo 2 del Reglamento IRUE prevé que 47.500 millones de euros a precios del 2018 —esto es, 50.600 millones de euros—
se dediquen a programas estructurales y de cohesión del Marco Financiero Plurianual 2014-2020, tal como han sido reforzados hasta
el 2022, incluido el apoyo a través de los instrumentos nancieros.
45 En concreto, el artículo 2 del Reglamento IRUE prevé las siguientes cantidades (todas calculadas a precios del 2018):
- 1.900 millones de euros para programas relacionados con la protección civil;
- 5.000 millones de euros para programas relacionados con la investigación y la innovación, incluido el apoyo a través de los
instrumentos nancieros;
- 10.000 millones de euros para programas de apoyo a los territorios en su transición hacia una economía neutra desde el punto de
vista climático;
- 7.500 millones de euros para el desarrollo de zonas rurales;
- 5.600 millones de euros para provisiones para garantías presupuestarias y gastos relacionados para programas destinados a apoyar
operaciones de inversión en el ámbito de las políticas internas de la Unión.
46 Louis, Jean-Victor (2010: 983-984).
47 De Witte, Bruno (2021: 654).
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Comisión y la adopción es por parte del Consejo, de modo que se omite cualquier participación del Parlamento
Europeo en el proceso.
Finalmente, debe señalarse que la ejecución del IRUE se sujeta al Reglamento 2020/2092 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2020, sobre un régimen general de condicionalidad para la
protección del presupuesto de la Unión.48 Inicialmente, la condicionalidad quedó muy difuminada en el
Consejo Europeo de julio del 2020, y ello supuso la crítica acerada del Parlamento Europeo.49 No obstante,
el 5 de noviembre, el Consejo y el Parlamento Europeo llegaron a un acuerdo que permitió la adopción del
Reglamento. Este entró en vigor el 1 de enero de 2021, si bien su aplicación está suspendida hasta la resolución
de los recursos de anulación que fueron interpuestos por Hungría y Polonia ante el TJUE.50
El objetivo del Reglamento 2020/2092 es doble y está interconectado: proteger el presupuesto de la Unión
y salvaguardar el Estado de derecho en los países miembros. El ámbito de aplicación del Reglamento se
limita a situaciones donde las vulneraciones de los principios del Estado de derecho tengan un impacto
“sucientemente directo” y afecten gravemente la buena gestión nanciera del presupuesto de la UE o la
protección de los intereses nancieros de la Unión.51 La idea subyacente es que existe un fuerte vínculo entre,
por un lado, el respeto por el Estado de derecho y, por otro, la conanza mutua y la solidaridad nanciera entre
la UE y los Estados miembros.52 La cuestión que se suscita es la necesidad de que la Comisión determine con
rigor el análisis del vínculo de causalidad entre la calidad democrática y el perjuicio al presupuesto de la UE.53
3.3 El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia
El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) se crea mediante el Reglamento 2021/241 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021 (Reglamento MRR).54 La base jurídica utilizada es el artículo
175 TFUE, en el ámbito de la política de cohesión, y constituye un vehículo creado ad hoc para canalizar la
mayor parte de los fondos.
El MRR cuenta con 672.500 millones de euros distribuidos de la siguiente forma: 360.000 millones del
montante destinado a los préstamos y 312.500 millones de euros dedicados a las ayudas y subvenciones no
reembolsables (todas las cantidades calculadas a precios del año 2018). 55 De estas últimas, el 70 % serán
comprometidas durante los años 2021 y 2022, mientras que el 30 % restante se deberán comprometer, en
su totalidad, durante el año 2023, teniendo en cuenta una clave de reparto ajustada a la pérdida de PIB real
durante los años 2020 y 2021.
El MRR pivota sobre la presentación, evaluación, ejecución y seguimiento de los denominados “planes de
recuperación y resiliencia” (PRR) consistentes en un conjunto de medidas de inversión pública dirigidas a
operar reformas estructurales para cada uno de los países miembros. La capacidad discrecional de los Estados
para dirigir las inversiones está limitada por varios aspectos. En primer lugar, porque deben focalizarse
en determinados ámbitos de actuación previstos en el MRR. En concreto: a) transición ecológica; b)
transformación digital; c) crecimiento inteligente, sostenible e integrador, que incluya la cohesión económica,
el empleo, la productividad, la competitividad, la investigación, el desarrollo y la innovación, y un mercado
interior que funcione correctamente con pymes sólidas; d) cohesión social y territorial; e) salud y resiliencia
económica, social e institucional, con objeto, entre otros, de aumentar la preparación y capacidad de reacción
48 DO L 433, de 22 de diciembre de 2020.
49 Resolución del Parlamento Europeo, de 23 de julio de 2020, sobre las Conclusiones de la reunión extraordinaria del Consejo
Europeo de los días 17 a 21 de julio de 2020 (2020/2732(RSP)).
50 Ambos recursos interpuestos el 11 de marzo de 2021: Hungría/Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea, asunto
C-156/21; y República de Polonia/Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea, asunto C-157/21.
51 Artículo 4 Reglamento 2020/2092.
52 Łacny, Justyna (2021: 84).
53 Torroja Mateu, Helena (2021: 3).
54 DO L 57, de 18 de febrero de 2021.
55 En precios corrientes, las cantidades serían 723.800 millones de euros, los 385.800 millones del montante destinado a los
préstamos y 338.000 millones de euros dedicados a las ayudas y subvenciones no reembolsables.
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ante las crisis; y f) políticas para la próxima generación, la infancia y la juventud, tales como la educación y
el desarrollo de capacidades.56
Además, en segundo lugar, los PRR deben ser coherentes con las prioridades macroeconómicas emitidas para
cada país en el marco del Semestre Europeo y deben estar alineados con las recomendaciones que se le realicen;
en caso contrario, difícilmente podrá acceder a los fondos. En consecuencia, el MRR puede considerarse como
un instrumento presupuestario destinado a apoyar, aunque sea transitoriamente, las inversiones y reformas
de los Estados en el seno del Semestre Europeo. 57. En este sentido, señalar que no se trata de un instrumento
dirigido a aliviar las consecuencias de la crisis, sino que se destina a estimular y fomentar la transformación
de la estructura económica, especialmente en los Estados miembros menos avanzados y más afectados por la
pandemia.58 Es deseable que ello comporte una revitalización de una Europa que profundice el pilar europeo
de los derechos sociales, porque hasta el momento actual la incidencia en las recomendaciones dirigidas a
los Estados era simbólica.59
La consonancia con las prioridades macroeconómicas de la UE también se tiene presente en la ejecución de
los PRR, de forma que el incumplimiento del PEC puede dar lugar a la suspensión de los fondos asignados.
El Reglamento MRR establece un mecanismo para garantizar la “buena gobernanza económica” que permita
al Consejo, a propuesta de la Comisión, paralizar la totalidad o parte de los fondos estipulados. En principio,
se ha de proponer la suspensión cuando el Estado miembro no ha tomado medidas efectivas para corregir
su décit excesivo, en el marco del PEC, a menos que se haya determinado la existencia de una recesión
económica grave en el conjunto de la Unión, entendida como la existencia de “factores económicos adversos
e inesperados que tienen importantes efectos desfavorables sobre la hacienda pública”.60 Esta obligación de
la Comisión se demora mientras, como acontece en la actualidad, está activada la cláusula de salvaguardia
del PEC.
La suspensión se limita, cuantitativamente, a la menor de las siguientes dos cifras: el 25 % de los compromisos
asignados o el 0,25 % del PIB nominal del Estado. En el supuesto de incumplimiento persistente, esto es,
si el Estado mantiene un décit excesivo, sin adoptar medidas efectivas de corrección, la suspensión de los
compromisos podrá superar los porcentajes máximos. En este contexto se dará prioridad a la congelación de
los créditos para compromisos, los créditos para los pagos solo se interrumpirán cuando se precise actuar de
forma inmediata en caso de un incumplimiento signicativo.61
La Comisión, atendiendo a unos criterios y unas directrices, evaluará la pertinencia, ecacia, eciencia y
coherencia de los PRR.62 Si la respuesta es positiva, presentará una propuesta de decisión del Consejo, donde
incluirá la contribución nanciera que se abonará, en tramos, una vez que el Estado miembro haya cumplido
de forma satisfactoria los hitos y objetivos pertinentes (previstos en el PRR). Si la respuesta fuera negativa, la
Comisión deberá motivarla y no se asignará contribución nanciera alguna. El Consejo adoptará la Decisión
en un plazo de cuatro semanas desde la presentación de la propuesta.63
En este sentido, cabe mencionar que España, el 30 de abril de 2021, presentó su PRR a la Comisión. Después
de valorarlo positivamente, presentó, el 16 de junio de 2021, su propuesta de Decisión.64 A su vez, el 13 de
56 Artículos 3, 4 y 17 Reglamento MRR.
57 Carrera Hernández, F. Jesús, (2020: 36).
58 Pisani-Ferry, Jean (2020: 9).
59 Grohs, Stephan (2019: 32).
60 Tal y como se dene en los artículos 3.5 y 5.2 del Reglamento 1467/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración
y claricación del procedimiento de décit excesivo, DO L 209, de 2 de agosto de 1997.
61 Artículo 10 Reglamento MRR.
62 Artículos 18 y 19 y anexo V Reglamento MRR.
63 Artículo 20 Reglamento MRR.
64 Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia
de España, COM (2021) 322 nal, de 16 de junio de 2021.
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julio, el Consejo, en formación de Ministros de Economía y Finanzas, aprobó denitivamente el PRR español.65
La Unión pondrá a disposición de España una contribución nanciera en forma de ayuda no reembolsable
por un importe superior a los 69.500 millones de euros, de los cuales desembolsará más de 46.500 millones
antes del 31 de diciembre de 2022. El importe restante, cercano a los 23.000 millones, será desembolsado
durante el año 2023.
El desembolso se realiza en tramos, el primero de 9.000 millones de euros ya ha sido abonado. El cobro del
siguiente se condiciona a una evaluación positiva previa de la Comisión, en la que se valorará el grado de
observancia de los hitos y objetivos propuesto. Si el resultado no fuera satisfactorio, se suspenderá el pago
de la totalidad o una parte del tramo comprometido. Esta suspensión solo podrá ser levantada cuando el
Estado miembro haya adoptado las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento satisfactorio de los
compromisos asumidos. La Comisión puede rescindir el acuerdo si, después de dieciocho meses, el Estado
no ha realizado avances tangibles.66
Ahora bien, en el supuesto de que la evaluación preliminar de la Comisión sobre el cumplimiento satisfactorio
de los hitos y objetivos pertinentes sea positiva, se prevé la posibilidad de un hipotético “freno de emergencia”
consistente en el siguiente procedimiento: la Comisión debe solicitar al Comité Económico y Financiero
(CEF) que le emita un dictamen sobre dicho cumplimiento, en un plazo de cuatro semanas desde la recepción
del informe preliminar de la Comisión. En caso de que uno o más Estados miembros consideren que existen
desviaciones graves del cumplimiento satisfactorio de los hitos y objetivos pertinentes, pueden solicitar al
presidente del Consejo Europeo que remita la cuestión a la siguiente reunión para debatirlo exhaustivamente.
El proceso no podrá demorarse más de tres meses desde la solicitud del dictamen de la Comisión al CEF.67
En todo caso, este procedimiento, si bien puede retrasar los pagos asignados al MRR, no concede un derecho
de veto a los Estados miembros.
4 La interrelación entre el marco presupuestario de la UE y el programa NextGenerationEU
Como hemos comentado anteriormente, las consecuencias de la grave crisis originada por la pandemia y, en
especial, la creación del IRUE han obligado a modicar con profundidad la negociación del MFP y la DRP.
Estos instrumentos, de naturaleza diferente, y formalmente independientes, se encuentran intrínsecamente
entrelazados dado que el pago del endeudamiento y la amortización de los préstamos solicitados que ha de
efectuar la UE en el marco del NGEU se producirá mediante las asignaciones contempladas en la DRP y
reejadas en el MFP.
La constitución del NGEU ha implicado la posibilidad de ampliar la nanciación de la UE de forma muy
signicativa. Como hemos adelantado, es una nanciación transitoria, su base jurídica recae en el artículo
122 TFUE, pero sus efectos se van a prolongar durante varios MFP, ya que la amortización de los préstamos
que solicita la Comisión, en nombre de la UE, naliza el 31 de diciembre de 2058.
En efecto, la facultad conferida a la Comisión para contraer empréstitos está claramente limitada en cuanto
a su magnitud, duración y alcance; y se encuentra, como hemos mencionado anteriormente, estrechamente
vinculada a la DRP que rige la regulación de los ingresos del presupuesto de la UE durante el septenio 2021-
2027. La DRP autoriza que la Comisión contraiga empréstitos en los mercados de capitales en nombre de la
Unión por un máximo de 750.000 millones de euros a precios del 2018, cuya mayor parte se concentrará en
el período 2021-2024. La capacidad de endeudamiento neto de la Comisión cesará, a más tardar, a nales
del 2026, para poder empezar a amortizar dentro del horizonte temporal del MFP. Los fondos recaudados
se reembolsarán después del 2027 y, como fecha límite, el 31 de diciembre de 2058, con los ingresos de los
futuros presupuestos de la UE.68
65 En la misma sesión también se aprobaron los PRR de Austria, Bélgica, Dinamarca, Francia, Alemania, Grecia, Italia, Letonia,
Luxemburgo, Portugal y Eslovaquia.
66 Artículo 24 Reglamento MRR.
67 Considerando 52 del preámbulo y artículo 24 Reglamento MRR.
68 Artículo 5 DRP.
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La DRP, para hacer frente a esta nueva situación, ha incrementado el límite máximo de los créditos para
pagos anuales y el linde superior de los créditos asumidos para compromisos anuales. Se han establecido,
respectivamente, en el 1,40 % y el 1,46 % de la RNB de la UE, aunque, durante los últimos ciclos
presupuestarios, los límites no debían superar el 1 %. Temporalmente se incrementarán cada uno de ellos
en 0,6 puntos porcentuales con el único n de hacer frente a todos los pasivos de la Unión derivados de los
empréstitos del NGEU hasta su amortización.69 En la práctica implica duplicar la capacidad nanciera de la
UE respecto a los MFP anteriores.
En cuanto a los recursos propios, la DRP propone la actualización de los recursos existentes y el compromiso
de crear nuevos ingresos que sean suficientes para cubrir el reembolso del IRUE, sin incrementar las
contribuciones estatales, y que reejen mejor las uctuaciones en los ciclos económicos de los Estados
miembros y se correspondan con la implementación de las políticas de la UE.
En los derechos de aduana, la Comisión, en su propuesta del 2018, abogaba por reducir la cantidad que los
Estados miembros retenían como costes de recaudación al 10 % de lo recaudado (disminuyendo el margen que
tienen en la actualidad donde estos gastos representan el 20 %). Sin embargo, la propuesta no ha prosperado,
y en la DRP se ha incrementado la retención estatal hasta el 25 %.70
En relación con el IVA, la propuesta inicial de la Comisión preveía simplicar el recurso y agilizar el
procedimiento para calcular la base imponible del impuesto. A partir de estas premisas se preveía aplicar
sobre la base imponible un tipo uniforme que no debería superar el 2 %. El resultado nal ha sido mantener
la escasa transparencia de su cálculo, conservando el límite de la base imponible recaudada en el 50 % del
total de la RNB; sobre este montante se aplica un tipo de 0,3 %.71
De la misma manera, el recurso basado en el RNB se debía mantener como originariamente estaba previsto,
esto es, un mecanismo que fuera efectivamente complementario y garantizase el equilibrio presupuestario.
Para reducir su incidencia en las cuentas europeas, se preveía la introducción de una cesta variada y exible
de recursos propios, directamente relacionada con las competencias y las nalidades de la Unión. Estas nuevas
fuentes de nanciación deberían permitir reducir las contribuciones estatales mediante el recurso RNB y, según
preveía inicialmente la Comisión, suprimir progresivamente las rebajas en el cálculo de la contribución al
recurso RNB que tienen algunos países, hasta su total desaparición en el año 2026. Esta eliminación no va a ser
efectiva durante el próximo septenio, ya que durante el proceso de negociación se consensuaron reducciones
en las aportaciones de los Estados que son acreedores netos al presupuesto (Dinamarca, Alemania, Países
Bajos, Austria y Suecia).72
Respecto a la cesta de nuevos ingresos, la DRP únicamente prevé la creación de una tasa sobre los residuos
plásticos no reciclados. Esta se obtiene al aplicar un tipo uniforme de referencia (0,80 euros por kilogramo)
al peso de los residuos de envases de plástico generados en cada Estado miembro que no se reciclen, si bien
la mayoría de Estados, incluida España, gozarán de una reducción inicial (todos excepto Alemania, Austria,
Bélgica, Dinamarca, Irlanda, Francia, Finlandia, Luxemburgo, Países Bajos y Suecia).73 El cómputo se calcula
como la diferencia entre el peso de los residuos de envases de plástico generados en un Estado miembro en
un año determinado y el peso de los residuos de envases de plástico reciclados ese año, determinado con
arreglo a la Directiva 94/62.74
69 Artículos 3.1, 3.2 y 6 DRP.
70 Artículos 2.1 y 9 DRP.
71 Artículos 2.1 DRP.
72 El artículo 2.4 de la DRP establece que, para el período 2021-2027, algunos Estados se beneciarán de una reducción bruta en
sus contribuciones anuales basadas en la RNB; en concreto: Austria (565 millones de euros), Dinamarca (377 millones de euros),
Alemania (3.671 millones de euros), Países Bajos (1.921 millones de euros) y Suecia (1.069 millones de euros). Estos importes se
valorarán a precios del 2020.
73 Artículos 2.1 y 2.2 DRP. La cantidad reducida del montante global por España es de 142 millones de euros.
74 Directiva 94/62 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases.
DO L 365, de 31 de diciembre de 1994.
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La previsión de nuevos recursos no se incluye en la DRP, sino que su introducción se diseña en una hoja de ruta
incluida en un anexo al acuerdo interinstitucional de 16 de diciembre de 2020 entre el Parlamento, el Consejo
y la Comisión.75 En este documento se establece un calendario para la creación de nuevos recursos propios.
Así, en una primera fase, durante el año 2021, la Comisión debería presentar propuestas sobre un mecanismo
de ajuste en frontera por emisiones de carbono y sobre un impuesto digital, con miras a su introducción, a
más tardar, el 1 de enero de 2023. Más adelante, está previsto que la Comisión, antes del mes de junio del
2024, proponga nuevos recursos propios adicionales, que podrán incluir un impuesto sobre las transacciones
nancieras y una contribución nanciera vinculada al sector empresarial, o una nueva base imponible común
del impuesto sobre sociedades que deberían ser aprobados antes del 1 de enero de 2026.76 El cumplimiento
del calendario previsto va a ser difícil de llevar a la práctica dado que algunas de las iniciativas requieren
fundamentarse en una base jurídica que requiere la unanimidad del Consejo, sin que exista un consenso
generalizado sobre su adopción. 77 La correcta implementación de los nuevos ingresos exigirá un nivel de
compromiso político muy elevado entre todos los participantes.
5 Consideraciones y reexiones nales
La magnitud de las secuelas sanitarias y económicas, y la experiencia de las medidas adoptadas durante la
crisis del 2009, ha hecho que la UE reaccione con rapidez ante la pandemia, dentro de su constreñimiento
competencial. La gravedad e intensidad de la crisis ha abierto la puerta para un nuevo modelo de nanciación.
Las soluciones a las dicultades han requerido una respuesta colectiva solidaria que, aunque limitada en el
tiempo, ha sido necesaria para hacer frente a las graves consecuencias socioeconómicas. La implementación
de un programa de ayuda que se desarrollará durante el próximo ciclo presupuestario 2021-2027 puede ser
el inicio de un proyecto de integración más intenso.
La piedra angular del plan es el IRUE, que tiene el gran mérito de restaurar la conanza en la capacidad de
la UE para hacer frente a crisis profundas, y representa un cambio mayúsculo en la política económica de la
Unión. Este cambio, a diferencia de la crisis económica de la deuda soberana, ha sido posible mediante la
utilización de mecanismos adoptados dentro de los límites del ordenamiento jurídico de la UE y sin recurrir
a acuerdos internacionales entre los Estados miembros. El NGEU será implementado por las instituciones de
la UE y por los países miembros y no por nuevas agencias de la UE, ni nuevas organizaciones internacionales
u otras instancias externas a la UE. Tampoco ha sido necesaria la revisión de los tratados constitutivos.
El NGEU ha incrementado de forma sustancial la capacidad scal de la Unión mediante la emisión de deuda
pública de la que es responsable la UE, sin que ello implique, en principio, una transferencia de capitales
entre los Estados miembros. De todas formas, tendremos que esperar al reembolso de los empréstitos para
constatar si esta armación se cumple. Todo lo cual dependerá del éxito que tenga la puesta en práctica de
los nuevos ingresos propios previstos en la DRP que se fundamentan en políticas comunes de la UE. Si estos
son insucientes y el reembolso se efectúa, principalmente, mediante contribuciones en función del RNB,
el plan habrá fracasado, porque, como hemos comentado, este recurso es percibido como una transferencia
intergubernamental que realizan las autoridades estatales a las arcas de la Unión.
Esta capacidad scal es frágil, tiene carácter excepcional, es temporal y, en teoría, se constituye para hacer frente
a las consecuencias socioeconómicas de la pandemia. Ahora bien, el NGEU no solo ofrece alivio para facilitar la
recuperación económica, sino que también propone una transformación de la estructura económica de los países
miembros. En este sentido, es un instrumento que respalda las inversiones y reformas que se recomiendan en el
seno del Semestre Europeo. De hecho, la UE deberá recaudar los recursos propios necesarios para amortizar los
empréstitos recibidos durante varias décadas, hasta nales del año 2058; con lo cual, a pesar de la excepcionalidad
y temporalidad, las consecuencias se van a prolongar a medio y largo plazo y van a repercutir en futuros MFP.
75 Acuerdo interinstitucional de 16 de diciembre de 2020 entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión
Europea sobre disciplina presupuestaria, cooperación en materia presupuestaria y buena gestión nanciera, así como sobre nuevos
recursos propios, en particular una hoja de ruta para la introducción de nuevos recursos propios, DO L 433, de 22 de diciembre de 2020.
76 Anexo II. Cooperación interinstitucional con respecto a una hoja de ruta para la introducción de recursos propios al Acuerdo
interinstitucional de 16 de diciembre de 2020.
77 De Sadeleer, Nicolas (2020: 7-8).
Andreu Olesti Rayo
El programa NextGenerationEU y el nuevo ciclo presupuestario de la Unión Europea
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 63, 2021 19
En todo caso, estamos en presencia de un salto cualitativo en el proceso de integración europeo, cuyas
consecuencias están por concretarse. Si la experiencia es positiva y el NGEU satisface las expectativas, es
factible pensar que allane el camino a nuevas iniciativas que se dirijan hacia una unión scal que complemente
la unión económica y monetaria y en la que el presupuesto de la UE ocupe un espacio central.
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