STS, 13 de Febrero de 2008

Por la representación del Colegio Oficial de Médicos de A Coruña; Colegio de Médicos de Asturias, Colegio de Médicos de La Rioja y Consejo General de Colegios de Médicos de Galicia, se interpuso recurso contencioso administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala y reclamado el expediente administrativo, una vez recibido se entregó a la recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se declarara la nulidad de los siguientes artículos del Real Decreto 757/2006, de 16 de junio por el que se aprueban los Estatutos del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos:

1. Nulidad del artículo 2.3.k)

2. Nulidad parcial del artículo 2.3 n), en cuanto al inciso: "Organizar con carácter estatal y de acuerdo con los respectivos Colegios de Médicos, instituciones, servicios de asistencia y previsión".

3. Nulidad parcial del artículo 9.5 c) en cuanto al inciso: "Por ostentar un cargo de representación o de carácter ejecutivo en entidades de previsión social que den cobertura al colectivo médico a nivel del Estado".

4. Nulidad del artículo 9.5 e).

5. Nulidad parcial del artículo 2.3 f) en cuanto al inciso: "(...) de los Consejos Autonómicos y Colegios provinciales".

6. Nulidad del artículo 27 de los Estatutos.

El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala que se desestime el recurso.

Conclusas las actuaciones, por providencia de 27 de noviembre de 2007 se señaló para votación y fallo el 30 de enero de 2008, suspendiéndose y trasladándose al 6 de febrero de 2008, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala

El Colegio Oficial de Médicos de A Coruña, el Colegio Oficial de Médicos de Asturias, el Colegio Oficial de Médicos de La Rioja y el Consejo General de Colegios de Médicos de Galicia, interponen recurso contencioso administrativo 46/2006 pretendiendo que esta Sala declare la nulidad y deje sin efecto el Real Decreto 757/2006, de 16 de junio, por el que se aprueban los Estatutos Generales del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, en lo que se refiere a:

1. Nulidad del artículo 2.3.k)

2. Nulidad parcial del artículo 2.3 n), en cuanto al inciso: "Organizar con carácter estatal y de acuerdo con los respectivos Colegios de Médicos, instituciones, servicios de asistencia y previsión".

3. Nulidad parcial del artículo 9.5 c) en cuanto al inciso: "Por ostentar un cargo de representación o de carácter ejecutivo en entidades de previsión social que den cobertura al colectivo médico a nivel del Estado".

4. Nulidad del artículo 9.5 e).

5. Nulidad parcial del artículo 2.3 f) en cuanto al inciso: "(...) de los Consejos Autonómicos y Colegios provinciales".

6. Nulidad del artículo 27 de los Estatutos.

   Vemos que los cuatro Colegios recurrentes interesan la nulidad de una serie de preceptos. Así

   1. Del art. 2.3 K ) que reconoce al Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos la función de: "Establecer los criterios de colegiación, con la colaboración de las universidades y las Sociedades científicas, de acuerdo con la legislación vigente".

      Sostienen que este precepto no se ajusta a la literalidad del artículo 3.1 de la Ley de Colegios Profesionales, LCP, según el cual: "3.1. Quien ostente la titulación requerida y reúna las condiciones señaladas estatutariamente tendrá derecho a ser admitido en el Colegio Profesional que corresponda".

      Y aducen que el precepto estatutario no señala las condiciones, sino que se remite a un acto posterior para crear criterios que los Estatutos no establecen. A su entender contraría el artículo 3.1 de la LCP, que dice que las condiciones accesorias a la titulación deben establecerse "estatutariamente".

      Defienden no cabe una interpretación extensiva que admita la remisión en blanco. Subrayan que el Informe del Ministerio de Economía y Hacienda emitido con ocasión del proceso normativo contenía una advertencia en relación al artículo 2.3.k) aunque nieguen tenga razón.

      Entienden que bastará el mero capricho de la voluntad expresada en Asamblea General, o en Comisión Permanente para variar estas condiciones de colegiación sin control por parte del Gobierno.

   2. Nulidad parcial del art. 2.3. n) pues la actividad de previsión corresponde en exclusiva a las actividades aseguradoras. Parte del contenido del art. 7 del Real Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación y Supervisión de los Seguros Privados, TRLOSSP, que dice así:

      Articulo 7. Naturaleza, forma y denominación de las entidades aseguradoras.

   1. La actividad aseguradora únicamente podrá ser realizada por entidades privadas que adopten la forma de sociedad anónima, mutua, cooperativa y mutualidad de previsión social. Las mutuas, las cooperativas y las mutualidades de previsión social podrán operar a prima fija o a prima variable.

      Arguyen que tal precepto ha comportado la derogación sobrevenida del art. 9.1.l) de la Ley de Colegios Profesionales según el cuál,

      "1. Los Consejos Generales de los Colegios tienen a todos los efectos la condición de Corporación de Derecho público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad. Tendrán las siguientes funciones: l) Organizar con carácter nacional instituciones y servicios de asistencia y previsión y colaborar con la Administración para la aplicación a los profesionales colegiados del sistema de seguridad social más adecuado".

      Insisten en que a partir del 10 de noviembre de 2005 los Colegios Profesionales pierden las competencias sobre sistemas de previsión y que los Estatutos del Consejo no cumplen ninguno de los requisitos básicos de las Entidades Aseguradoras (art. 13 y siguientes del TRLOSSP).

   3. Tras ello interesan la nulidad parcial del art. 9.5.c) y e) por contrario al principio representativo, art. 36 CE y al principio de igualdad, art. 14 CE. Considera que se trata de restricciones al derecho de participación. Arguye que la STC 166/1992 sienta una interpretación restrictivas de las normas limitadoras de derechos.

      Consideran que la causa de cese carece de razonabilidad. Manifiesta que los términos "previsión social" son preconstitucionales. No ven la relación de un Colegio Profesional con una actividad de Seguro libre.

   4. Nulidad del art. 2.3.f). Aducen que el Consejo no puede ejercer potestad disciplinaria sobre los Colegios y menos aún sobre los miembros de los Consejos Autonómicos.

      Arguye que no es el Consejo General sino los Consejos Autonómicos quienes tienen potestades disciplinarias sobre los Colegios. En su apoyo cita la STS de 25 de febrero de 2002 y la de 4 de febrero de 2004.

      Considera que solo ostenta potestad disciplinaria respecto del Presidente y Vicepresidente y muy limitadamente, pues solo aquellos son miembros del Consejo General no los Consejos Autonómicos con todos sus miembros.

   5. Nulidad del art. 27 de los Estatutos por no considerar equitativamente, art. 9.1. h) de la LCP, la incidencia de los Consejos Autonómicos y el peso de cada colegio.

      Parte de que el art. 9.1. h) LCP dice:

      "1. Los Consejos Generales de los Colegios tienen a todos los efectos la condición de Corporación de Derecho público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad. Tendrán las siguientes funciones:

8. Aprobar sus presupuestos y regular y fijar equitativamente las aportaciones de los Colegios".

   Afirma que dos son los aspectos de equidad que resultan de aplicación en el caso del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos. De una parte la equidad que se deriva directamente del artículo 10.4 de los Estatutos del propio Consejo General, el cual establece lo siguiente:

   "

1. Los Presidentes de Colegios Provinciales contarán con los votos que resultan de la siguiente escala de ponderación de voto, según el número de colegiados inscritos en el Colegio:

   1. Colegios de hasta 2.000 colegiados, 1 voto.

   2. Colegios de 2.001 a 4.000 colegiados, 2 votos

   3. Colegios de 4.001 a 8.000 colegiados, 3 votos

   4. Colegios de 8.001 a 12.000 colegiados, 4 votos

   5. Colegios de 12.000 colegiados en adelante, 5 votos.

2. Los demás miembros de la Asamblea, un voto cada uno".

   Defienden el sistema ponderativo de voto debe llevar, equitativamente, un sistema ponderativo de cuotas colegiales que a su entender el artículo 27 de los Estatutos no recoge. Se infringe así el principio de igualdad y proporcionalidad en relación con el de equidad proclamado en el artículo 9.1 h) de la LCP.

   Consideran que, el citado artículo 27 no tiene en cuenta que numerosas competencias del Consejo General se están asumiendo por los Consejos Autonómicos, de manera que el principio de equidad debe ponderarse cuando se trata de la aportación de Colegios Profesionales que -además- realizan las aportaciones a los respectivos Consejos Autonómicos. Esta cuestión afirman se valoró en la STS de 12 de julio de 1990.

El Abogado del Estado se opone a las distintas nulidades. Así:

1. Respecto de la supuesta nulidad del art. 2.3.K ) de los Estatutos arguye que los actores se han olvidado del art. 9.1.b) de la LCP que establece:

   "Los Consejos Generales de los Colegios Profesionales tienen a todos los efectos la condición de corporación de Derecho público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad. Tendrán las siguientes funciones:... b) Elaborar los estatutos generales de los Colegios, así como los suyos propios...".

   Considera que el precepto permite distinguir entre los "Estatutos Generales de los Colegios" y los "propios de los Consejos Generales". Existirían dos tipos diferentes de estatutos, cada uno de ellos con su régimen jurídico específico.

   Por un lado los "Estatutos Generales de la profesión", se regulan en el art. 6 de la Ley colegial, dedicándose su apartado 3 a la determinación de su contenido a lo largo de doce epígrafes y su apartado 2 a establecer los requisitos para su aprobación.

   Y, por otro, los "Estatutos propios de los Consejos Generales" se regulan en el art. 9 de la Ley, que dedica el apartado 1 a las funciones y su apartado 2 a los órgano, con lo que se pone de manifiesto que ambos tipos de Estatutos generales tienen su contenido radicalmente distinto.

   Resalta que, el Real Decreto 757/2006, de 16 de junio, no contiene los Estatutos Generales de la profesión médica, sino los propios del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos.

2. En cuanto a la nulidad parcial del art. 2.3.n) aduce que el precepto se limita a reproducir el art. 9.1.l) de la LCP.

   Afirma que no hay derogación expresa del precepto de la LCP a la que debe estarse por el carácter de norma subordinada del RD 757/2006.

3. Analiza luego la pretendida nulidad parcial del art. 9.5. c) y e) que se engarza con el precepto anterior.

   Sostiene que los Consejos Generales si pueden organizar servicios de previsión y asistencia por lo que se encuentran justificadas las incompatibilidades establecidas.

4. Defiende también la viabilidad del art. 2.3. f) manifestando que se ajusta al art. 9.1.g) de la LCP así como a la jurisprudencia del Tribunal Supremo al respecto. Subraya que la potestad disciplinaria solo se ejercerá en los casos en que las Comunidades Autónomas no la hayan previsto.

5. Finalmente respecto a la pretendida nulidad del art. 27 arguye que no vulnera el art. 9.1. h) LCP.

   Considera que no fija las aportaciones de los Colegios y que los Estatutos siguiendo una práctica generalizada establece:

   1. Que, en el Presupuesto que elabore el Consejo General se establecerán sus recursos.

   2. Que, entre tales recursos, estarán las aportaciones de los Colegios; y,

   3. Que, será la Asamblea General la que apruebe las aportaciones.

   Razona que el precepto impugnado no fija las aportaciones. Califica como incomprensible que los demandantes denuncien que el mismo no considera equitativamente el peso de cada Colegio. Concluye que, será, en su caso, la decisión que adopte la Asamblea General, al fijar las aportaciones de los Colegios, la única que pueda atentar contra la equidad.

   Veamos los distintos artículos cuestionados:

Art. 2.3.k): Establecer los criterios de colegiación, con la colaboración de las universidades y las Sociedades Científicas, de acuerdo con la legislación vigente.

En la sentencia de 12 de febrero de 2007, dictada en el recurso 49/2006, hemos dado respuesta a la nulidad allí planteada frente a este mismo precepto.

Decíamos en el fundamento octavo de la meritada sentencia que el respeto a la legislación vigente es condición inexcusable para regular los criterios de colegiación, máxime cuando el ejercicio de profesiones colegiadas goza de reserva legal según plasma el art. 36 de la vigente Constitución.

Concluíamos allí afirmando que la modificación operada por el Real Decreto en el texto originario no conculca precepto alguno y sí en cambio constituye un control de legalidad.

No se vislumbra, por tanto, la pretendida vulneración del art. 3.1. LCP, pues los criterios que, en su caso puedan establecerse, habrán de respetar la legislación vigente en cada momento.

Art. 2.3.n): Organizar con carácter estatal y de acuerdo con los respectivos Colegios de Médicos, Instituciones, servicios de asistencia y previsión y colaborar con la Administración para la aplicación a los profesionales colegiados del sistema de seguridad social más adecuado.

Se trata de un precepto que coincide en su literalidad con la redacción del apartado m) del texto originario.

Y, tiene razón el Abogado del Estado, cuando afirma que el precepto reproduce el art. 9.1.l) LCP. También la tiene cuando afirma que el mencionado precepto legal no ha sido derogado por la Ley de Ordenación de los Seguros Privados. La regulación de los Colegios Profesionales ha sufrido una profunda transformación por mor de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de Medidas Liberalizadoras en Materia de Suelo y Colegios Profesionales, así como por la existencia en muchas Comunidades Autónomas de Leyes reguladoras de los Colegios Profesionales en su territorio.

En ocasiones, los Tribunales que tienen que aplican las normas legales o reglamentarias se encuentran con disfunciones derivadas de una deficiente técnica legislativa. Cada vez se observa con mayor frecuencia que el legislador -caso de las leyes- o el Gobierno -caso de los Reglamentos- no procede a derogar las leyes o preceptos de las mismas de forma clara y expresa mediante la mención concreta de la norma que se pretende abrogar. Se acude a una cláusula de estilo que deroga cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en la Ley o Reglamento de que se trate, tal cual acontece en la TRLOSSP.

Sin embargo no cabe pretender que el art. 7.1. del TRLOSSP, cuyo contenido hemos reflejado más arriba, comporte la derogación por incompatibilidad del precepto contenido en la LCP antes citado. Ni se acredita ni se vislumbra tal incompatibilidad pues nada obsta al funcionamiento de una mutualidad de previsión social.

Art. 9.5 :

3. Por ostentar un cargo de representación o de carácter ejecutivo en entidades de previsión social que den cobertura al colectivo médico a nivel del Estado; o ser designado para un cargo representativo o directivo en organizaciones sindicales del colectivo médico a nivel estatal.

5. Por ostentar un cargo de carácter directivo en las Entidades del Seguro Libre (Asistencia Colectiva).

El texto aprobado mediante el Real Decreto coincide con el aprobado por la Asamblea General del Consejo General.

No obstante las alegaciones de los Colegios accionantes no se observa que quiebre norma alguna de rango superior. La propuesta del Consejo General responde a la deontología profesional que es exigible en las corporaciones profesionales de la naturaleza de las aquí accionantes sin que ello implique una vulneración del principio de representación y del de igualdad. Responde a la necesidad de que el ejercicio de actividades privadas o sindicales no menoscabe o dificulte el cumplimiento de los deberes de los cargos del Consejo General comprometiendo el ejercicio de las funciones encomendadas a aquellos por los Estatutos.

Art. 2.3.f): Ejercer la potestad disciplinaria con respecto a los órganos de gobierno y dirección del Consejo General y, en su caso, de los Consejos Autonómicos y Colegios provinciales.

También aquí el precepto es coincidente con el texto primigenio.

La STS de 25 de febrero de 2002, recurso contencioso administrativo 125/1999, es reproducida en la STS de 4 de febrero de 2004, en el sentido de afirmar que "la propia ley estatal reconoce que no existe causa alguna para atribuir esta facultad - disciplinaria- al Consejo General, excepto cuando la infracción ha sido cometida por miembros de las Juntas de Gobierno o del propio Consejo General".

Tal aserto no choca con el precepto cuestionado, pues, no estatuye una función disciplinaria amplia del Consejo General respecto de los Consejos Autonómicos y de los Colegios provinciales, mediante el inciso "en todo caso" sino que lo limita a "en su caso", es decir la residencia en el Consejo General exclusivamente cuando proceda. Si el Consejo General en lugar de limitarse a actuar en actuaciones que afecten a su ámbito interno invade ámbitos respecto de los que carece de la titularidad de la potestad disciplinaria será el acto aplicativo el impugnable mas no puede cuestionarse la legalidad del precepto en abstracto.

Art. 27 :

1. Anualmente se elaborará por el Consejo General un Presupuesto ordinario de ingresos y gastos para la cobertura de fines y actividades propias del Consejo.

2. En el Presupuesto se establecerán los recursos económicos del Consejo General, entre los que figurarán:

   1. Las aportaciones que se aprueben por la Asamblea General para todos y cada uno de los Colegios Oficiales de Médicos.

   2. Las cuotas extraordinarias que por razones excepcionales y en casos puntuales aporten los Colegios, previa aprobación de la Asamblea General, por mayoría de dos tercios.

   3. El importe de las certificaciones, habilitación o visados que se expidan.

   4. Las subvenciones oficiales, donativos o legados, tanto de personas físicas como jurídicas, privadas o públicas.

   5. Cuantos ingresos pudieran ser arbitrados por medios legales y hubieran sido aprobados por el Consejo General a través de su Asamblea General.

   6. Los rendimientos de cualquier naturaleza que produzcan los bienes y derechos que integran el patrimonio del Consejo General.

   7. Los demás recursos que, por motivo de sus actividades corporativas, pueda obtener el Consejo General.

3. Anualmente se fijará por la Asamblea General el incremento de las aportaciones a que se refiere el apartado a) anterior, al aprobar los Presupuestos.

4. La forma de recaudación de las aportaciones del apartado a), del punto 2, se establecerá por la propia Asamblea General.

5. Dentro del primer trimestre de cada año, la Asamblea de General deberá aprobar el balance y liquidación presupuestaria, cerrados al 31 de diciembre del año anterior, acompañando a los mismos la justificación de los ingresos y pagos efectuados.

   En la STS de 4 de julio de 2006, dictada en el recurso de casación 33/2004 se reproduce la doctrina que este Tribunal ha establecido sobre las cuotas que el Consejo General de una corporación profesional debe percibir de los Colegios provinciales y los Consejos Generales de carácter autonómico. Criterios plenamente aplicables aquí.

   Se recordaba lo ya dicho en la Sentencia de 3 de febrero de 2003, recurso de casación 7432/1998, se afirmo que "Los Consejos Generales siguen teniendo diversas y variadas funciones, como las relativas a la promoción y defensa de los intereses corporativos y de colaboración con la Administración del Estado e incluso con las propias Administraciones autonómicas, con el criterio clave de que estén comprendidas dentro del ámbito de las competencias estatales, lo que desde la perspectiva de la concreta regulación abre amplías posibilidades en relación con el ejercicio de la correspondiente profesión de acuerdo con el alcance de los títulos competenciales estatales que resultan de los artículos 36 y 149.1.18 CE ".

   Y con expresa mención de la jurisprudencia elaborada, a partir de la STS de 22 de marzo de 1999 e insistida en la de 20 de diciembre de 1999, 25 de febrero y 27 de mayo de 2002 se reitera que "la necesidad de que funciones y presupuesto, en cuanto mecanismo de financiación instrumental de aquéllas, reflejen las variaciones que ha supuesto la asunción de competencias por las Comunidades Autónomas; en este caso por la Comunidad Autónoma de Cataluña, en el ámbito en que se desenvuelven las actividades del Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería con la consecuente reducción de coste de los servicios de éste. En definitiva, el tratamiento equitativo ha de presidir la fijación de las aportaciones de los Colegios al presupuesto del Consejo; y dicho presupuesto ha de cubrir los fines propios del Consejo; no otros".

   Se insiste en que "es contrario a derecho unos acuerdos del Consejo que fijan la aportación económica de los Colegios sin tener en cuenta el hecho diferencial autonómico que consiste en la existencia en algunas Comunidades Autónomas, y no en otras, de Consejo propio".

   Y al mismo tiempo se desestimó la pretensión de que "fuera declarada que la fijación de la contribución del Colegio de Barcelona deba realizarse necesaria e ineludiblemente mediante la formalización de oportuno acuerdo o pacto, pues está necesidad no estaba establecida en la Ley y, por el contrario, forma parte de la misma jurisprudencia de esta Sala antes citada el reconocimiento de competencia del Consejo General para una cierta fijación unilateral de la aportación de los Colegios, siempre con respeto al indicado hecho diferencial jurídicamente relevante de existencia o no de Consejo autonómico y observancia de determinadas exigencias y condiciones".

   La cuestión de la proporcionalidad en las cuotas fue examinada al afirmarse que "el Consejo General no puede acordar derramas ni exigir cuotas directamente de los colegiados. Pero el artículo 9.1. h) de la Ley de Colegios Profesionales le reconoce la facultad de "regular y fijar equitativamente las aportaciones de los Colegios" O, dicho en otros términos, la determinación de la cuota colegial pertenece al ámbito financiero de cada Colegio, pero la fijación de la aportación de cada Colegio al Consejo corresponde a éste, siempre que las aportaciones fijadas tengan carácter equitativo, lo que comporta que no pueda establecerse con un carácter necesariamente idéntico, sino teniendo especialmente en cuenta la diferente carga funcional del Consejo General según que la Comunidad Autónoma tenga o no un Consejo Autonómico en funcionamiento (Cfr. STS 25 de febrero de 2002 ). O, como resulta de la citada STS de 27 de mayo de 2002, el Consejo General puede fijar las aportaciones de los Colegios, pero al efectuar tal señalamiento debe considerar y valorar la existencia de Consejo regionales de la profesión".

   Por lo tanto, el Consejo goza de competencia para establecer las cuotas que deben percibir los Colegios provinciales, eso sí respetando el citado hecho diferencial. Si el acto que se acuerda tal aportación no es equitativo será impugnable, mas tal problema no se residencia en el Estatuto sino en el acuerdo aprobatorio que, en su caso, se adopte el cual podrá ser impugnado.

No hay méritos para un pronunciamiento expreso sobre costas, art. 139 LJCA.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,