Los procesos de gestión y evaluación de las políticas de integración de inmigrantes en las Comunidades Autónomas
| Autor | Antidio Martínez de Lizarrondo Artola |
| Cargo | Doctor en Trabajo Social y Profesor Asociado en la Universidad Pública de Navarra |
| Páginas | 101-120 |
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El núcleo1 de la investigación ralizada para este trabajo ha sido la comparación y el análisis de las políticas de integración para inmigrantes que desarrollan algunas autonomías mediante planes transversales multidimensionales. De forma más concreta, la investigación aplicada ha consistido en analizar los planteamientos y la ejecución de dichos planes, ya que son el instrumento de concreción de estas políticas. Bonino et al. (2003) examinaron la previsión de estos documentos transversales,
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pero el estudio que da origen a este artículo aborda también la plasmación y el recorrido que han tenido las medidas diseñadas en todos los ámbitos, como por ejemplo, los servicios sociales (Martínez de Lizarrondo, 2008). Asimismo, se ha analizado la composición de los Foros que poseen algunas comunidades autónomas, ya que son una buena herramienta para determinar el peso concedido a otros actores y administraciones en la planificación y el desarrollo de las líneas estratégicas en la integración de inmigrantes.
Es evidente que algunos de los planes analizados ya han sido superados por otros que, como en el caso de Madrid o Cataluña, están ya en su tercera fase. Sin embargo, las sinergias y las estrategias desarrolladas entendemos que siguen en vigor en la mayoría de estas comunidades. Por este motivo, las reflexiones que presentamos en este artículo mantienen su plena actualidad porque no ha habido un cambio de rumbo significativo en esta materia en ninguna comunidad autónoma.
El único punto de inflexión, muy destacable por cierto, es la paulatina puesta en marcha por el Gobierno central de una estrategia global para la integración de inmigrantes, cuyo máximo exponente fue la aprobación en 2007 del Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010 (PECI).
Cabe recordar que los planes analizados surgieron en un contexto en el que había un claro distanciamiento en esta cuestión entre las políticas estatales y las auto-nómicas. La mayoría de comunidades aprobó sus primeros planes de integración de inmigrantes estando en vigor la reforma que hizo el Partido Popular de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. Solo Madrid y Baleares aprobaron sus planes en septiembre del 2000, tres meses antes de que se aprobara la Ley Orgánica 8/2000, que modificó la citada Ley Orgánica 4/2000.
En este contexto en el que varias autonomías interpusieron recursos de inconstitucionalidad contra el Título I de la Ley Orgánica 8/2000 –el Tribunal Supremo falló a favor de los demandantes en 2007– el Gobierno central aprobó el Programa Global de Regulación y Coordinación de la Extranjería y la Inmigración en España, más conocido como Programa GRECO. Este plan aprobado para el periodo 2001-2004 no dio respuesta a las necesidades de las administraciones locales y autonómicas en esta materia, en gran medida porque su filosofía era la del control y no la integración. Una muestra de su escasa incidencia es que ningún plan autonómico hizo mención a esta estrategia. Y cuando se aludió a este marco, como en Navarra, la aspiración de aprobar un Convenio de colaboración y cooperación interadministrativa, como mecanismo para articular la política migratoria estatal y autonómica, no llegó a ejecutarse.
El Fondo de Apoyo a la Acogida y la Integración de Inmigrantes y Refuerzo Educativo (FAAIIRE) supuso en 2005 la primera piedra de una acción que vincula al Estado con las políticas de integración autonómicas. El FAAIIRE dota de financiación especí-
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fica a las CC.AA. y a los municipios para las actuaciones que desarrollan en esta temática y sus recursos económicos se han incrementado hasta los 200 millones de euros (la suma máxima que recibieron las autonomías a través de los dos convenios para la integración de inmigrantes del IMSERSO fue de 7,6 millones de euros en 2004).
El marco de cooperación del Fondo define 12 ejes y en ellos se enmarcan las acciones incluidas en los Planes de Acción que las CC.AA. desarrollan en sus territorios. Esta estrategia se reforzó en 2007 con el PECI, cuyas áreas coinciden con los ejes del Fondo. El PECI es posterior al periodo analizado, pero es importante recordar que su desarrollo, a través del Fondo, influye directamente en gran parte de las medidas que en cuestión de integración de inmigrantes desarrollan las comunidades autónomas.
Para entender en sus justos términos la información obtenida en este estudio es preciso realizar también ciertas precisiones previas acerca de la metodología. La principal herramienta utilizada, además de un exhaustivo análisis documental de los planes autonómicos en la materia, de sus respectivas evaluaciones y de otros documentos análogos, fue la entrevista a 117 expertos en materia de políticas de integración de inmigrantes en doce comunidades autónomas. Entre estas personas se hallaban las encargadas de supervisar los procesos de desarrollo y/o evaluación de cada respectivo Plan de Inmigración.
Dada la ocasional falta de datos sobre el desarrollo de las políticas en esta mate-ria, los discursos de estas personas han sido la guía para interpretar adecuadamente la realidad. El análisis del discurso permite aplicar una sociología comprehensiva y se centra en el contenido de lo expresado en términos de hechos conocidos. Pese a ello, no obviamos que son apreciaciones de actores implicados de un modo u otro y este hecho conlleva, según el caso, la posibilidad de interpretaciones diversas o contradictorias.
Por orden cronológico, el trabajo de campo se llevó a cabo en 2004 en: Baleares, Murcia, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura, Aragón, Canarias, Cataluña, Madrid, Andalucía, País Vasco y Navarra. Aunque en ese momento no disponían de un plan transversal en la materia, cabe señalar que se incluyó para el estudio a Castilla-La Mancha, Castilla y León y Extremadura porque en sus planes contra la exclusión incluían medidas específicas en diversas áreas dirigidas al colectivo inmigrante.
El peso que tienen los diferentes entes en la ejecución de las medidas planteadas en cada documento resulta interesante para aproximarnos al modelo de integración de inmigrantes que se está construyendo en cada comunidad autónoma.
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A continuación se detalla el grado de participación en las medidas de cada Plan de las administraciones, de las ONG y de los agentes sociales –sobre todo sindicatos–, las asociaciones de inmigrantes (AI), los colegios oficiales y las universidades (CO y U), así como los Foros de inmigración. La Tabla 1 es la concreción porcentual que cada plan realizaba de esta distribución, aunque la suma no es cien porque en cada medida pueden participar varios entes. Con la excepción de Madrid, que solo los indicaba en el área de Servicios Sociales y por eso no aparece en esta tabla, cada Plan exponía los organismos responsables, colaboradores y/o gestores que participan en su ejecución.
Todas las acciones dependen en última instancia de organismos que pertenecen a la Administración autonómica. Por ello hay que analizar con prudencia a Andalucía, Baleares, Murcia y Navarra, en donde esta Administración aparecía con un grado de responsabilidad pleno. En los casos de Baleares y Murcia este peso iba acompañado de una menor subsidiariedad hacia el tejido social.
TABLA 1
Distribución porcentual de la responsabilidad de las Administraciones y otros organismos en las medidas a desarrollar de cada Plan autonómico
| Admón. Regional | Admón. Local | Admón. Central | ONG y agentes | AI | CO y U | Foro | |
| Andalucía | 94,1 | 26,9 | 2,9 | 56,1 | 2,3 | 11,6 | – |
| Aragón | 56,2 | 56,8 | 11,2 | 73,9 | 26,0 | 23,6 | – |
| Baleares | 100,0 | 50,5 | 14,6 | 24,7 | 6,7 | – | – |
| Canarias | 61,2 | 52,2 | 29,0 | 58,1 | 11,2 | 8,1 | – |
| Cataluña | 48,9 | 29,3 | 6,7 | 48,9 | 9,7 | 10,5 | – |
| Murcia | 97,8 | 32,0 | 21,7 | 25,0 | – | – | – |
| Navarra | 95,4 | 33,0 | 4,5 | 40,3 | – | 3,6 | – |
| País Vasco | 38,3 | 26,7 | – | 63,3 | 54,9 | 6,2 | 15,6 |
| Total | 70,5 | 37,9 | 11,6 | 51,2 | 16,6 | 8,4 | 2,7 |
Fuente: Elaboración propia.
Las tres comunidades que otorgan menor responsabilidad a su Administración autonómica son las únicas en donde esta no es el principal actor: Aragón, País Vasco y Cataluña. Dada la participación de los diferentes actores, Aragón y País Vasco se convierten en casos antónimos de Baleares y Murcia. Por su parte, Cataluña se caracteriza por su proporcionalidad en la red institucional. En un estudio comparado con Andalucía y Madrid, Cataluña es la única comunidad con un modelo paritario entre asociaciones de inmigrantes y las ONG, administraciones y grupos de interés (ZapataBarrero, 2004: 290). Asimismo este estudio corrobora la responsabilidad de la Administración en Andalucía y avanza que en Madrid priman las asociaciones y las ONG, con un 44%, frente al resto de actores.
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En ocasiones la delegación hacia las ONG y los agentes sociales se interpreta como un signo de política liberal. Pero esta...
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