STS, 14 de Mayo de 2003

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 27 de marzo de 2000, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 1541 de 1995, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Antonio García Martínez en nombre y representación de LA JUNTA DE COMPENSACION DE LA UNIDAD DE EJECUCION DE LA ZONA 18 "HUERTA DEL JARDINERO", contra el acuerdo de 4 de mayo de 1995 del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se aprueba definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Getafe, declaramos la nulidad del mismo por no ser ajustado a derecho, en lo referente a que los terrenos integrantes de la "Huerta del Jardinero", a efectos de valoración y obtención, tienen la clasificación de suelo urbano, así como que el sistema de actuación de la UE-4 "Ampliación del Campus Universitario" será el de expropiación; sin hacer expresa imposición de las costas procesales».

Dicha sentencia se basa, ente otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «La primera cuestión que se plantea por la parte demandante es que no procede adscribir a efectos de valoración los terrenos integrantes de la Unidad de Ejecución "Huerta del Jardinero" al suelo urbanizable no programado, cuando dichos terrenos tienen la clasificación de suelo urbano. La citada adscripción a suelo urbanizable no programado se encontraba en el art. 9.2 de la Ley del Suelo de 1992 que disponía que: "Los terrenos destinados a sistemas generales podrán no ser objeto de clasificación específica de suelo, sin perjuicio de que los de nueva creación previstos en el planeamiento se adscriban a las diferentes clases de suelo a los efectos de su valoración y obtención". Pero dicho precepto ha sido declarado inconstitucional por la STC 61/1997, de 20 de marzo, por lo que es de aplicación las previsiones contenidas al respecto en la Ley del Suelo de 1976. Tenemos que partir de que los citados terrenos tanto en el Plan General de Getafe de 1986 como en la Revisión del mismo, que es objeto del presente recurso, tienen la clasificación de suelo urbano, dato reconocido por la propia Administración Autonómica en la contestación a la demanda. Pues bien, partiendo de dicho hecho, los terrenos a los efectos de valoración y obtención deben ser considerados como suelo urbano. Intimamente ligado con este motivo de impugnación se encuentra en la elección del sistema de compensación para llevar a cabo la ampliación de la Universidad Carlos III. La ampliación del campus universitario tiene la consideración de sistema general exterior. Nos encontramos ante terrenos destinados a prestar una utilidad pública indivisible para toda una ciudad, por lo que al beneficiarse toda la colectividad debe ser costeada por ella misma a través de la adquisición por expropiación, no siendo de cesión gratuita. Dicha postura ha sido reiteradamente puesta de manifiesto por la jurisprudencia (SS.TS. 8 y 28 de noviembre y 27 de diciembre de 1990, 21 de julio, 23 de septiembre y 1 de diciembre de 1992, entre otras muchas). En este sentido al S.TS de 29 de enero de 1994 declara que "los terrenos para las dotaciones que están al servicio de la generalidad de los ciudadanos han de obtenerse por expropiación, es decir, con cargo a un presupuesto al que contribuyan todos....". Por tanto, procede también acoger este motivo de impugnación, al ser el sistema de expropiación el legalmente permitido, de conformidad con los arts. 64, 65 y 134.2 de la Ley del Suelo de 1976, y 194, 196.1 y 197 del Reglamento de Gestión Urbanística».

Notificada la referida sentencia a las partes, los representantes procesales del Ayuntamiento de Getafe y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid presentaron ante la Sala de instancia sendos escritos solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 11 de mayo de 2000, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Procurador Don Antonio García Martínez, en nombre y representación de la Junta de Compensación de la Unidad de Ejecución de la Zona 18 "Huerta del Jardinero", y, como recurrente, el Letrado consistorial del Ayuntamiento de Getafe, en nombre y representación de dicho Ayuntamiento, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación basándose en dos motivos; el primero al amparo del artículo 88.1 c de la Ley de esta Jurisdicción por quebrantamiento de forma que ha producido indefensión, y el segundo, al amparo del artículo 88.1 d) de la misma Ley, por infracción del ordenamiento jurídico; el primero porque la Sala de instancia ha resuelto la cuestión controvertida en virtud de una razón jurídica que no pudo ser alegada por las partes, cual fue la declarada inconstitucionalidad por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del artículo 9.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, sin haberlo sometido previamente a la consideración de las partes, como exige el artículo 33.1 y 2 de la vigente Ley Jurisdiccional y el artículo 43.1 de la anterior de 1956, pues, de haberse cumplido con dicho trámite, las Administraciones demandadas habrían podido alegar lo dispuesto por el artículo 7 de la Ley 20/1997, de 15 de julio, de la Comunidad de Madrid, que contiene un precepto idéntico al declarado inconstitucional y que resultaría aplicable conforme a lo establecido por la Disposición Transitoria Primera, apartado 2, de dicha Ley autonómica; y el segundo por haber infringido el Tribunal "a quo" lo dispuesto por el artículo 7 de la indicada Ley 20/1997, de 15 de julio, de la Comunidad de Madrid, que, en virtud de la indicada Disposición Transitoria, era aplicable al supuesto enjuiciado, a pesar de lo cual la Sala de instancia no lo aplicó, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declare ajustado a derecho el acuerdo impugnado condenando en costas a la parte recurrida.

Recibidas las actuaciones en esta Sala, se ordenó dar traslado al Letrado de los Servicios Jurídico de la Comunidad de Madrid, para que, en el plazo de treinta días, manifestase si sostenía o no el recurso de casación por él preparado en la representación que ostentaba y, en caso afirmativo, lo interpusiese por escrito dentro de dicho plazo, lo que llevó a cabo con fecha 4 de diciembre de 2000, basándose en dos motivos, al amparo ambos del artículo 88.1 d) de la Ley Jurisdiccional, el primero porque la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Getafe fue aprobada en el año 1995 durante la vigencia del artículo 9 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, por lo que, de acuerdo con el contenido de dicho precepto, los terrenos destinados a sistemas generales pueden no ser objeto de clasificación específica del suelo, sin perjuicio que los de nueva creación se adscriban a las diferentes clases de suelo a efectos de su obtención, para cuya adscripción no existe limitación alguna, por lo que es correcta su clasificación a tal fin como suelo urbanizable, lo que, además, no supone que se desconozca su condición de suelo urbano, pero ello no implica que no puedan adscribirse para su obtención a cualquiera de las clases establecidas legalmente; y el segundo porque, al estar vigente al aprobarse la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Getafe el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, el sistema de actuación para la ejecución de un sistema general podía ser el de compensación, aunque después se anulasen por el Tribunal Constitucional en la aludida sentencia 61/97, de 20 de marzo, los preceptos que así lo permitían, la cual no puede tener eficacia retroactiva respecto de supuestos nacidos conforme a la legalidad anterior, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declare conforme a derecho el acuerdo por el que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Getafe.

Admitidos a trámite ambos recursos de casación, se dio traslado por copia a la representación procesal de la Junta de Compensación comparecida como recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, sin que evacuase dicho traslado, por lo que, mediante providencia de 11 de septiembre de 2002, se declaró caducado el trámite y se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijo para votación y fallo el día 30 de abril de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

El representante procesal del Ayuntamiento recurrente basa su primer motivo de casación en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, en que incurrió el Tribunal "a quo", al haber considerado inaplicable lo dispuesto por el artículo 9.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 en virtud de la inconstitucionalidad de este precepto declarada por Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional, sin haber previamente sometido tal cuestión a las partes, a pesar de que dicha sentencia del Tribunal Constitucional se había pronunciada después de evacuar los traslados para conclusiones, por lo que no fue posible a las Administraciones demandadas esgrimir la aplicabilidad del artículo 7 de la Ley 20/1997, de 15 de julio, de la Comunidad de Madrid, con igual contenido que el referido artículo 9.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, y que, conforme a lo establecido por la Disposición Transitoria primera, apartado 2, de la referida Ley 20/1997, de la Comunidad de Madrid, tenía eficacia retroactiva, cuya falta de audiencia ha producido, por consiguiente, manifiesta indefensión.

Este motivo se concreta, pues, en el quebrantamiento de las formas esenciales de juicio, pero no tanto por infracción de los preceptos que rigen los actos y garantías procesales sino por haberse conculcado las normas reguladoras de la sentencia, al extralimitarse la Sala de instancia en su función juzgadora por enjuiciar con base en un motivo que no había sido aducido por las partes sin plantear previamente la tesis, según le faculta el artículo 33.2 de la vigente Ley Jurisdiccional (43.2 de la anterior).

La contestación a este motivo requiere el análisis de varios temas que abordaremos por separado.

El primero se centra en si constituye un motivo o cuestión nueva la inaplicación del artículo 9.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 por haber sido declarado inconstitucional y nulo por la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional con posterioridad a que las partes litigantes formulasen sus alegaciones en la instancia pero antes de que el Tribunal "a quo" pronunciase su sentencia.

Se trata, por consiguiente, de que, al resolver por sentencia, el ordenamiento jurídico aplicable se había alterado por efecto de la inconstitucionalidad declarada de una de las normas que lo integraban, invocada por las Administraciones demandadas como justificación del acto impugnado, concretamente el artículo 9.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992.

En las Sentencias del Tribunal Constitucional 20/1982, 211/1988, 144/1991, 43/1992, 88/1992 y 122/1994, entre otras, se declara que «el juicio sobre la congruencia de la resolución judicial ineludiblemente presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por referencia a sus elementos subjetivos - partes - y objetivos - causa de pedir y petitum. Ciñéndonos a estos últimos, la adecuación debe extenderse tanto al resultado que el litigante pretende obtener como a los hechos que sustentan la pretensión y al fundamento jurídico que la nutre, no pudiendo la resolución judicial, por consiguiente, modificar la causa petendi y, a través de ella, alterar de oficio la acción ejercitada».

El fundamento jurídico, a que alude el Tribunal Constitucional, es el motivo jurídico que funda la pretensión o bien la acción que se ejercita, porque los argumentos o razonamientos jurídicos utilizados por el Juzgador en virtud del principio iura novit curia, como motivación jurídica del fallo, no han de coincidir (de hecho, generalmente, no coinciden) con los aducidos por los litigantes, y así se recoge expresamente en las Sentencias del Tribunal Constitucional 172/1994 y 222/1994, declarándose en esta última que «la congruencia de la resolución judicial es plenamente compatible con el principio iura novit curia , ya que los órganos judiciales no están obligados a ajustarse en los razonamientos, que les sirven para motivar sus fallos, a las alegaciones jurídicas aducidas por las partes, pudiendo basar su decisión en otras normas distintas si aprecian que son éstas las aplicables al caso».

Esa aplicación de otras normas o preceptos, como fundamento de la decisión, tiene como límite la alteración de la causa petendi y, a través de ella, de la acción ejercitada, limitación que en unos casos se apoya en el principio de contradicción (Sentencia 222/1994) y otras en el dispositivo (Sentencia 172/1994), los que se consideran vulnerados por la transformación de la causa de pedir o la sustitución del thema decidendi, pero ni aquélla ni éste han sido alterados por la Sala de instancia al declarar que el suelo para ejecutar la ampliación del Campus Universitario debió adscribirse a la clase de urbano, cuya naturaleza ostentaba, a efectos de su valoración y obtención, según pedía la demandante, aunque para así decidir aplicase los preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 por haber sido declarado inconstitucional y nulo el precepto contenido en el artículo 9.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, que, como seguidamente examinaremos, tampoco permitía adscribir dicho suelo urbano, a efectos de su valoración y obtención, a la clase de suelo urbanizable no programado, como preveía la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Getafe, aprobada definitivamente por el acuerdo impugnado, determinación anulada por la sentencia recurrida, y, por consiguiente, no ha incurrido ésta en extralimitación al así declararlo sin haber sometido previamente a las partes la alteración que en el ordenamiento jurídico urbanístico supuso la declaración de inconstitucionalidad por Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de la mayoría de los preceptos contenidos en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, ya que con tal proceder se ha limitado a dar efectividad al indicado principio iura novit curia.

Hemos expresado antes que el artículo 9.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 no permitía adscribir un suelo urbano a otra clase de suelo a los efectos de sus valoración y obtención, pues el hecho de que tal precepto autorizase que los terrenos destinados a sistemas generales no fuesen objeto de clasificación específica de suelo en el planeamiento, si bien los de nueva creación deberían adscribirse para sus valoración y obtención a las diferentes clases de suelo previstas en el artículo 9.1 del propio Texto Refundido, no permitía a la Administración urbanística adscribir tales terrenos a una clase distinta a la que por su naturaleza o destino les correspondiese, de modo que, si un determinado suelo era urbano, como en este caso, su adscripción, a los efectos de valoración y obtención, debe hacerse necesariamente a esa clase de suelo y no a otra.

Asegura también el representante procesal del Ayuntamiento recurrente que, de haber planteado la Sala sentenciadora la tesis en relación con la inaplicabilidad del artículo 9.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 por haber sido declarado inconstitucional y nulo por el Tribunal Constitucional, las Administraciones demandadas habrían podido esgrimir la aplicabilidad del artículo 7 de la Ley 20/1997, de 15 de julio, de la Comunidad de Madrid, cuyo contenido es idéntico al del aludido precepto declarado inconstitucional y nulo, que, conforme a lo establecido por la Disposición Transitoria Primera, apartado 2, tiene eficacia retroactiva.

Lo expresado en el fundamento jurídico anterior impide entender que el aludido precepto de esa Ley autonómica de Madrid permita adscribir suelos destinados a sistemas generales a una clase que no les corresponda con arreglo a su naturaleza, pero, además, la mencionada Disposición Transitoria Primera, apartado 2, contempla la ejecución de los Planes que a la entrada en vigor de dicha Ley autonómica estuviesen definitivamente aprobados, encontrándose en tela de juicio en este caso la aprobación de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Getafe, que, en cuanto a las determinaciones relativas a la clasificación del suelo destinado a la ampliación del Campus Universitario y al sistema para su adquisición, ha sido anulada, por lo que en tales extremos el Plan General de Ordenación de Getafe, al haber sido impugnado en sede jurisdiccional, no podía considerarse definitivamente aprobado, lo que impide la aplicación retroactiva contemplada en la mencionada Disposición Transitoria, que se refiere exclusivamente a la ejecución de los planes que a la entrada en vigor de la Ley estuviesen definitivamente aprobados .

Lo hasta aquí expuesto constituye razón suficiente no sólo para desestimar el primer motivo de casación esgrimido por el representante procesal del Ayuntamiento de Getafe sino también para rechazar el segundo, en el que, al amparo del artículo 88.1 d de la Ley Jurisdiccional, se invoca la infracción por la Sala de instancia de lo dispuesto por el artículo 7 de la Ley 20/1997, de 15 de julio, aprobada por la Asamblea de la Comunidad de Madrid, cuyo precepto reproduce íntegramente el contenido del artículo 9.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, pero, es más, la articulación de este motivo de casación demuestra la intrascendencia de la falta denunciada en el primero, ya que el uso por el Tribunal de instancia de un determinado precepto jurídico para resolver, no alegado por las partes, permite a éstas esgrimir en casación su aplicación indebida.

Los dos motivos de casación aducidos por el representante procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid se basan en que, cuando el Consejo de Gobierno de ésta aprobó la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Getafe, no se había pronunciado por el Tribunal Constitucional la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, por lo que tal aprobación se ajustó a lo establecido en el ordenamiento urbanístico entonces vigente, sin que dicha Sentencia tenga eficacia retroactiva.

Para rechazar tales motivos de casación bastaría con remitirnos a la doctrina jurisprudencial de esta Sala, recogida en numerosas sentencias dictadas por sus Secciones Quinta y Sexta, según la cual, al haberse declarado en dicha Sentencia inconstitucionales gran parte de los preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, tal nulidad de pleno derecho afectaba a los preceptos de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, que aquél refundía, resultando, por consiguiente, aplicables los contenidos en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, cuya derogación por aquél también fue dejada sin efecto por la aludida Sentencia 61/1997 del Tribunal Constitucional, y que, por esta razón, recobraron vigencia.

No obstante, abundando en las razones recogidas en esa doctrina jurisprudencial, que por uniforme y conocida excusa de citas concretas, cabe señalar que la aprobación de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Getafe en las determinaciones o extremos objeto de impugnación en sede jurisdiccional no había devenido firme, por lo que su control jurisdiccional requería examinar si era o no ajustada a derecho con arreglo al ordenamiento jurídico aplicable al resolver por sentencia.

Declarada la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad radical de los preceptos en los que se basó dicha aprobación, el juicio acerca de la conformidad a derecho de la Revisión cuestionada no puede hacerse atendiendo al ordenamiento declarado inconstitucional y nulo sino con arreglo al que cubrió el vacío dejado por aquél, que, en el caso enjuiciado, no era otro, como hemos dicho, que el contenido en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976.

La cuestión relativa a la eficacia ex tunc o ex nunc de las sentencias declarativas de la inconstitucionalidad de una ley, salvo cuando la propia sentencia se pronunciase expresamente sobre ello, ha sido objeto de polémica, contando la eficacia ex nunc con partidarios en la doctrina y con algún apoyo jurisprudencial, como en la Sentencia del Tribunal Constitucional 45/1989, de 20 de enero (fundamento jurídico undécimo), o en la pronunciada por la Sección Segunda de esta Sala del Tribunal Supremo de 26 de diciembre de 1998 (recurso de casación en interés de la ley R.J. 10215/98), aunque ésta reconoce la eficacia ex tunc de la declaración de nulidad de pleno derecho de las disposiciones generales.

Sin embargo, como esta Sala del Tribunal (Sección Sexta) ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de 15 de julio y 30 de septiembre de 2000, 20 de enero, 17 de febrero, 3 y 17 de marzo y 27 de octubre de 2001, la interpretación del artículo 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979 del Tribunal Constitucional avala la tesis de la eficacia ex tunc de las sentencias de dicho Tribunal declaratorias de inconstitucionalidad de las leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley, dado que en dicho precepto se excepciona exclusivamente la eficacia retroactiva respecto de los procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada, salvo los casos de penas o sanciones, de manera que la consecuencia lógica es que en los demás supuestos cabe la revisión como consecuencia de dicha retroactividad.

Existe otro poderoso argumento para desestimar la tesis de la Administración autonómica recurrente al pretender el enjuiciamiento del acuerdo recurrido con arreglo a los preceptos contenidos en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, cual es que, si el Juez o Tribunal que enjuicia un conflicto debe plantear, cuando proceda, la cuestión de inconstitucionalidad de una norma con rango de ley y, en el caso de declararse tal inconstitucionalidad, no la puede aplicar, existe identidad de razón para inaplicar un precepto declarado inconstitucional en virtud de un recurso de esta naturaleza al resolver definitivamente el litigio, como declaró esta Sala y Sección del Tribunal Supremo en sus Sentencias de 21 de marzo de 2000 (recurso de casación 3497/94, fundamento jurídico tercero) y 26 de junio de 2000 (recurso de casación 6825/94, fundamento jurídico tercero ), entre otras.

Aunque lo expuesto es razón suficiente para desestimar los dos motivos de casación alegados por la Administración autonómica recurrente, la improsperabilidad del primero vendría determinada también por lo expresado al rechazar los dos motivos esgrimidos por el Ayuntamiento recurrente, y la del segundo porque la adquisición de terrenos para ejecutar un sistema general al servicio de toda la ciudad en suelo urbano también se preveía mediante la expropiación en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (Capítulo II del Título III y Capítulo IV del Título IV).

La desestimación de todos los motivos alegados por una y otra Administración recurrentes comporta la declaración de no haber lugar a ambos recursos de casación con imposición a aquéllas de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la vigente Ley Jurisdiccional y las Disposiciones Transitorias segunda, tercera y novena de esta misma Ley 29/1998, de 13 de julio.