Previsiones y conjeturas en las relaciones del urbanismo con el sistema registral
| Autor | José Luis Laso Martínez |
| Cargo | Registrador de la Propiedad |
| Páginas | 893-940 |
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Finaliza el siglo xx, en cuanto se refiere a las relaciones entre el sistema urbanístico y el registral, con la recepción, al fin, en sede hipotecaria, del gran Page 894 fenómeno normativo y social de este siglo que ha sido el hecho urbanístico. Si el derecho ha de seguir fielmente a la realidad social, resulta evidente que un conjunto de interacciones sobre el régimen inmobiliario del calibre de las que ha supuesto el urbanismo, con toda la dimensión que ello ha comportado en todos los órdenes, no podía estar al margen de otro de los sectores más destacados en el ordenamiento jurídico como es el registral, especialmente porque ambos cuerpos normativos se proyectan como destino natural sobre los bienes inmuebles.
Hasta que esta recepción, rigurosamente la primera, se ha producido, como tantas veces ha ocurrido, no es que el sistema registral hubiera quedado extramuros de una realidad tan avasalladora como el urbanismo, sino que ésta había accedido al Registro sirviéndole como soporte último un conjunto de normas esporádicas e intermitentes sobre las que la propia institución y sus responsables actuaban, aquélla, gracias a su versatilidad, y éstos, en su tradicional tarea de adaptación permanente, abriendo cauces y buscando soluciones.
No puede olvidarse, sin embargo, que para ello se han tenido que superar grandes dificultades. Estas, han procedido de causas diversas pero profundas, cuales son las siguientes: el marcado rechazo, en los ámbitos regístrales, de la supuesta legislación administrativa que fue considerada como un derecho menor frente a la ley por antonomasia que era la ley civil, objeción que aunque en esta época parezca menor, no lo era en realidad en los años sesenta y menos con anterioridad 1; también fue circunstancia obstativa la supuesta cuestión de que careciendo la primera Ley de desarrollo reglamentario no podía tener efectiva aplicación, punto de referencia al que también resulta útil acudir en este tiempo. Sucesivamente la conocida práctica de los Protocolos suscritos en la época posterior a la Constitución con las preautonomías y después con las mismas Comunidades Autónomas, por caminos ajenos a los que de la propia Constitución pudieran deducirse, cubrieron de forma anómala, aunque efectiva, los vacíos que la propia inactividad del Estado dejaba sin cubrir.
Promulgada con gran esfuerzo la nueva norma, sin que merezca la pena recordar las muy diversas dilaciones y oposiciones surgidas por el camino, lo que resulta hoy de interés destacar aquí es cuál será su evolución previsible y qué cuestiones y demandas pueden plantearse o están ya sugeridas en la realidad.
Page 895A ello vamos a dedicar este trabajo, no sin destacar previamente que la institución registral se ha mostrado decisiva en una sociedad moderna y dentro de un Estado de Derecho para cumplir esta función, sin perjuicio naturalmente de su modernización y siempre sin perder de vista cuáles son también sus límites que nunca pueden ser los de sustituir a la Administración ni tampoco ser una especie de policía fundiaria en defensa de la legalidad urbanística en general. También, a diferencia de los viejos tiempos en que el alejamiento de la institución respecto de la sociedad provocaba un deseo obsesivo de aislamiento, los nuevos pueden llevar a posiciones opuestas debidas al indudable poder adquirido a partir del cual la indiferencia ante los problemas o el obstruccionismo inconsiderado pueden ser peligros no deseables. Incluso habría que advertir los riesgos de interpretaciones puramente urbanísticas al socaire de aplicaciones regístrales adentrándose en materias complejas y cambiantes, a veces desconocidas en su aplicación usual o por virtud de una jurisprudencia muy elaborada que no puede omitirse.
Aún así se observa también a veces un desinterés alarmante en intentar encontrar los nuevos escenarios de formación jurídica que resultan indispensables para atender las nuevas demandas. Hay que reconocer que por causa de una insuficiente actualización de los programas de oposiciones, éstos viven al margen de la realidad jurídica acuciante de una sociedad en proceso de desbordante cambio. Responder a ello sólo desde los modelos tradicionales del Derecho Privado y prescindiendo de la formación también en el campo del Derecho Administrativo es un error ostensible que se pone de manifiesto en la práctica a veces de modo excesivamente llamativo 2.
En todo caso, dentro del marco de la generalidad de las medidas normativas y no de su aplicación, las cuestiones reales que se presentarán o habrán de abordarse vienen dadas, esencialmente, desde los siguientes parámetros: la complejísima estructura del Estado de las Autonomías sobre todo en el cruce entre competencias exclusivas del Estado y competencias de las Comunidades Autónomas, de las que es paradigmática la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, determinante del real desencuadernamiento del sistema normativo del urbanismo, de momento irreversible; el ámbito de la potestad reglamentaria en cuestiones que, en rigor, son ajenas en realidad Page 896 a la misma y que sin embargo en su formulación tradicional no hubo dificultades reales para que se regularan en su sede; por fin la aplicación del principio de legalidad en un ámbito tan susceptible de interpretaciones políticas diversas y aun contradictorias.
En base a estas consideraciones abordaremos seguidamente una serie de cuestiones generales suscitadas con ocasión de la promulgación del Real Decreto de 1997 para después referirnos a las nuevas demandas que la práctica suscita, terminando con la referencia última a una cuestión que acaba de surgir como es la regulación del nuevo régimen de la reversión tan importante por sí mismo como por el alcance registral que se le da en la reciente Ley de Ordenación de la Edificación de 5 de noviembre de 1999.
La primera cuestión que se ha planteado con la nueva regulación deducida de la adaptación del sistema registral al urbanístico, manifestada en cuestiones concretas, pero también, como es lógico, con carácter general, es la del rango normativo de la que procede. Siendo también este método previsible para el futuro no pueden omitirse las dificultades que han de aparecer.
Tratándose del Real Decreto de 4 de julio de 1997, es incuestionable que el título legitimador del que dimana proviene de una ley formal, el número 6 de la Adicional décima de la Ley de 25 de julio de 1990, según la cual «en el plazo de seis meses, el Gobierno aprobará las modificaciones del Reglamento Hipotecario para el desarrollo de esta Disposición Adicional» 3.
Page 897El texto no era muy afortunado porque preceptos de carácter registral no eran sólo los de la Adicional décima sino también otros preceptos de la propia Ley que también necesitaban de su desarrollo reglamentario, por lo que siguiendo la tradición histórica resultante del artículo 209 de la Ley de 1956 y la Final derogatoria de la Ley de Reforma de 2 de mayo de 1975, que autorizaba igualmente al Gobierno para dictar «las disposiciones precisas para acomodar la legislación hipotecaria a lo dispuesto en esta Ley», el alcance del mandato de 1990 parece evidente que, por encima de la literalidad del precepto, abarcaba naturalmente igual objetivo.
Por consecuencia en la oportunidad surgida en este caso el Gobierno estaba autorizado para acomodar la legislación registral a la urbanística, evidentemente ciñéndose al ejercicio de sus atribuciones competenciales en el ámbito registral. Más aún, ante la proliferación de normas regístrales emanadas de disposiciones autonómicas, el Estado estaba obligado a...
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