Presupuestos y límites de la reforma constitucional del senado

La actual situación política va a suministrar con toda seguridad un mayor tiempo para la reflexión sobre la reforma constitucional del Senado que se había planteado tal vez con una urgencia excesiva, favorecedora del terreno para la improvisación o el arbitrismo. Quizás no estemos todavía en el momento de hacer sugerencias concretas sino en el de plantear posibilidades, determinar límites o establecer exclusiones que permitan un afrontamiento correcto de la reforma constitucional.

A mi juicio una de las labores preliminares de mayor interés y que resultan más necesarias es realizar una evaluación correcta de la posición del. Senado en nuestro sistema constitucional de la que seguramente se derivará que el significado de este órgano, además de no ser correctamente establecido con alguna frecuencia, no depende sólo de las decisiones constitucionales, esto es de caracterización que de la Cámara se hace en el propio texto de la Norma Fundamental, sino del desarrollo normativo dePage 62 las mismas, principalmente en el reglamento parlamentario correspondiente, y de las actitudes de los propios políticos. Lo que cabe desprender de esta perspectiva de análisis es que la reforma de una institución no ha de abordarse exclusivamente en términos normativos, haciéndola depender sólo de la modificación de su regulación constitucional, ya que el efecto de las decisiones constitucionales puede potenciarse o, por el contrario enervarse, en función de otros desarrollos infraconstitucionales y de la existencia o no de la pertinente voluntad política.

La percepción del Senado que se tiene en la opinión pública, en la propia clase política o en la misma doctrina científica es bastante crítica y su consideración ofrece interés porque quizás más allá de su posible origen en causas concretas, en ambigüedades del propio texto constitucional, en errores de los propios senadores o en percepciones valorativas de la clase política o de sus dirigentes, dicha imagen denote una característica del Senado español que a éste le va ser muy difícil perder en cualquier reforma, por muy drástica que ésta sea: las peculiaridades propias del Estado español le impedirán asumir completamente los rasgos de un modelo determinado de Senado de modo que por tanto le fuese posible renunciar a cierta condición híbrida, indeterminada o impura de la que se han de seguir inevitablemente efectos frustrances y generadores de segura insatisfacción.

La crítica del Senado, si bien en determinadas casos puede pasar como injusta e incluso incurrir en cierto ensañamiento, se corresponde correctamente con ciertas deficiencias constitucionales que exageran innecesariamente la descompensación de nuestro bicameralismo, así por ejemplo la constricción temporal del procedimiento legislativo en la Cámara alta o la inexistencia de Comisiones mixtas de conciliación Congreso- Senado, y sobre todo sí que sirve de denuncia de las carencias del desarrollo constitucional efectuado, que una correcta interpretación constitucional, partiendo especialmente de la propia definición del Senado como cámara de representación territorial, permitía.

El caso es que, como señalaba, exisce una idea bastante extendida del Senado en la opinión pública como Cámara inútil o redundante o institución frustrada. Probablemente esta visión es asumida por la propia clase política que considera el paso por esta Cámara antes meritoriaje o retiro que un destino apetecible para un profesional político ambicioso; y desde luego por la doctrina académica que ha insistido profusamente en la incoherencia de la condición del Senado representante, como el Congreso, del pueblo español y cuyos miembros disponen del mismo status que los diputados, y su posición preterida en el concrol extraordinario del Gobierno o disminuida en el desempeño de la función legislativa, reaccionando con alguna irritación ante una especie de «doblez» del constituyente que habría dejado pasar la ocasión de construir una verdadera Cámara territorial, al modo federal, limitándose a establecer, todavía bajo una cierta inercia del Senado decimonónico censitario, una mera Cámara de reflexión o segunda lecrura, pero con escaso peso político.

Esta insatisfacción -en el nivel de la opinión pública, clase política y doctrina científica- puede asumirse en lo que tiene de manifestación de una ambigüedad de raíz de nuestro modelo constitucional de Senado en el que contrastan las aparentes funciones que para él se predican en situación de equiparación con el Congreso en el orden legislativo y de control así como las que puedan desprenderse de su privativa condición de Cámara de representación territorial y" las competencias efectivas que le son expresamente atribuidas por la Constitución. La indefinición constitucional a quePage 63 nos referimos resulta de la oscilación del constituyente entre la asunción del significado tradicional del Senado como cámara técnica de enfriamiento y segunda lectura, una concepción en la que opera el eco del Senado aristocrático de la monarquía constitucional, que intervenía en la elaboración de las leyes en pie de igualdad con la Cámara baja, cuyos «excesos» impedía, pero que permitió la ¡ntegraciómen el régimen representativo de elementos procedentes del Antiguo Régimen y cuya oposición hubiese sido peligrosa para estabilidad política del Nuevo; y de un Senado federal, en la que la Cámara baja representase al conjunto de la población, actuando como elemento centrípeto y unificador, mientras la Cámara alta representa directamente a los estados integrantes, reflejando así el pluralismo territorial y suministrando una oportunidad para su reconocimiento y coordinación.

Esta indefinición del modelo -o la doble dependencia dé su inspiración, no resuelta finalmente a favor desde luego de una asamblea federal, pero tampoco de un Senado oligárquico equiparado en sus funciones a la Cámara baja -da cuenta en buena parte de la posición constitucional de la Cámara, explicando quizás sobre todo las propias insuficiencias de la misma. Lo que ocurre es que, por razones teóricas inicialmente y después de articulación técnica, esa indefinición de base era difícilmente salvable, aunque presentase graves hipotecas para el futuro. Exigencias funcionales impidieron un bicameralismo no descompensado, pues un Senado equiparado compe-tencialmente al Congreso, en coherencia con su origen democrático, hubiese complicado y ralentizado innecesariamente el proceso político y legislativo, atribuyendo además, a menos que no se hubiera alterado sustancialmente el sistema electoral, una discutible hiperrepresentación a la España menos poblada. De otro lado era imposible, dada la implantación del sentimiento autonomista en el momento de elaborar la Constitución, establecer sobre bases federales la estructura y las competencias del Senado.

A mi juicio la evaluación del Senado español sigue atribuyendo un peso exagerado al modelo originario constitucional, como si operase una especie de determinismo que impidiese rectificaciones normativas o prácticas significativas en el diseño primitivo, cuya impronta habría de marcar indeleblemente el futuro de la institución.

La verdad, en primer término, es más bien que el modelo constitucional no ha impedido un juego político, en el terreno legislativo especialmente, de cierta importancia al Senado de modo que la condición redundante o inútil de esta Cámara parece desmentida; en segundo lugar que ha habido ciertos desarrollos en el nivel reglamentario y de la práctica política que permiten atribuir alguna especificidad relevante a esta Cámara; y en tercer lugar, y sobre todo, que, honestamente considerado, el agotamiento del modelo,actual del Senado no es el resultado del designio, querido o inevitable como consecuencia de sus decisiones efectivamente tomadas, del constituyente sino el resultado de la incomprensión o la falta de voluntad correspondientes de las posibilidades de la dinámica constitucional alcanzables, sin forzar la norma fundamental, del desarrollo de su propio texto y en particular de la calificación que en la misma se hace del Senado como Cámara de representación territorial.

Desde luego la perspectiva descalificatoria del Senado es incapaz de dar cuenta de su efectiva actuación en el juego político del sistema: bastará, al respecto, reparar en las enmiendas que el Senado introduce en los diversos proyectos de ley, ponderando al lado de su número, su importancia cualitativa, pues es muy frecuente la operación del Senado como lugar en el que la transacción política se realiza con más facilidad y éxitoPage 64 que en el Congreso, según lo prueban las modificaciones -o incluso la transformación- que proyectos como el de la Ley de reforma universitaria, del poder judicial o Ley de aguas han experimentado a su paso por esta Cámara.

Tampoco quizás debe desdeñarse el alcance -denotador de cierta especialidad - del control del Gobierno verificado en el Senado, sin olvidar el interés para la sociedad española de comparecencias o la elaboración de libros blancos llevados a cabo en esta Cámara, cuyas conclusiones han pasado después a los correspondientes textos normativos sobre el particular, en materias como la droga, la violencia en el deporte o la investigación científica en España.

De otra parte, como se sabe, además del desempeño de estas funciones constitucionales explícitas, el Senado ha actuado, en relación con su condición de cámara de representación territorial, en otro tipo de funciones, ayudando mediante el correspondiente asesoramiento y colaboración, a la puesta en marcha de los diversos parlamentos autonómicos, etc.

Como ya hemos señalado con anterioridad la crítica al Senado suele centrarse sobre todo -y además con bastante fundamento- en el escaso relieve autonómico de la Cámara, a pesar de su caracterización territorial llevada a cabo por el propio texto constitucional. El análisis del rendimiento autonómico del Senado ofrece un gran interés en primer lugar desde un punto de vista teórico pues se trata de una cuestión relacionada con las propias dimensiones del desarrollo o dinámica constitucionales (posibilitados especialmente en el caso de las cláusulas difinitorias), cuya comprensión correcta depende asimismo de la idea que se asuma de la reforma constitucional. Pero también desde una perspectiva constitucional concreta: las reformas demandadas de la Norma Fundamental han de consistir en la adecuación de la configuración constitucional a un Senado verdaderamente autonómico en su composición, organización y competencias; y para la propuesta concreta de reformas constitucionales será de utilidad la experiencia derivada de la propia dinámica constitucional, pues aunque la reforma constitucional se oponga conceptualmente al desarrollo o dinámica constitucional, no se presenta necesariamente como su negación: puede aparecer más bien como su consagración o culminación.

Desde este punto de vista hay una tesis difícilmente discutible: la escasa condición autonómica de nuestro Senado es el resultado de la parquedad del equipamiento compe-tencial o de las decisiones sobre su composición del constituyente pero también de quienes en el nivel infraconstitucional ignoraron las posibilidades que la caracterización territorial de la Cámara ofrecía. Conviene tener presente que el orden constitucional está presidido por la Constitución, pero no se agota en ella; por ello la normación constitucional sobre el Senado ha de ser completada por normas reglamentarias principalmente y también por prácticas, actitudes y hábitos de los sujetos políticos que actúan dentro del Senado o que aun estando fuera de él determinan decisivamente sus posiciones.

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Este desarrollo constitucional que opera con la idea de la Constitución como marco de posibilidades además que como límite o frontera, está especialmente posibilitado en el caso de las cláusulas definitorias- como la que en relación con el Senado nos ocupa- cuyo significado no se agota en la averiguación de lo que per se y de modo aislado quieran decir, sino de lo que las otras normas constitucionales leídas a la luz de las mismas pueden significar, debiendo además tenerse en cuenta que tales cláusulas resultan especialmente apropiadas para la generación instiitucional. Lamentar que, con las matizaciones que se puedan establecer, el desarrollo- en el nivel infraconsti-tucional- de la condición auconómica del Senado haya sido insuficiente no puede significar ignorar las limitaciones de la dinámica constitucional frente a la reforma, sobrepasadas cuando se fuerza la flexibilidad constitucional y se atribuyende hecho funciones semiconstituyentes a poderes constituidos, que como todo poder público se encuentran sometidos a la Constitución y no pueden por tanto disponer de la misma. La dinámica constitucional ofrece ventajas al permitir rectificaciones y tanteos, de modo que se pueda configurar una regulación institucional acorde con las necesidades del sistema político según lo vayan demandando las circunstancias, ahorrando los riesgos que la realización de la reforma pueda implicar, especialmente si la misma afecta a los cimientos o a alguna de las instituciones emblemáticas de la forma política como ocurre en el caso del Senado en el Estado autonómico, pero ni puede sustraerse a las imposiciones y prohibiciones derivadas del texto constitucional que establecen un espacio en el que imperativamente han de moverse los sujetos políticos ni puede descuidarse la importancia a conferir para el propio status del órgano constitucional el que las reglas atribuidoras de competencia o las determinaciones más importantes de su conducta, esto es las reglas de procedimiento, se contengan en el nivel más alto normativo, y no en normas reglamentarias o en leyes orgánicas, de modo que pueda surgir alguna duda sobre la invasión por las mismas de cierta reserva constitucional, poniéndose así en cuestión su plena legitimidad.

En este cuadro general de las posibilidades del desarrollo constitucional y de sus límites con la reforma constitucional deben de examinarse las manifestaciones concretas de la dinámica constitucional sobre el Senado, Porque si bien es cierto que el desarrollo infraconstitucional de la calificación autonómica del Senado ha sido corto, no deben ignorarse algunas muestras concretas del mismo y sobre todo ha de prestarse atención al intento más reciente y serio de adecuar el Senado, sin reformar la Constitución, a su definición como Cámara de representación territorial.

Evidentemente no se han utilizado las potencialidades de la Constitución, que no están sólo en la cláusula definitoria contenida en el artículo 69, sino sobre todo en otros preceptos interpretados a la luz de la misma. Quiero decir, ¿por qué no se ha entendido la facultad del Senado a la hora de proponer a los cuatro miembros del Tribunal Constitucional en favor de personas que hayan tenido una experiencia o una dedicación especialmente relacionada con el derecho autonómico? Evidentemente ello no está exigido en la Constitución, pero ¿puede concluirse por ello que la Constitución lo impida? ¿No podría pensarse que más bien incluso lo requiere?

O en relación con el control del Gobierno poc parte del Senado. ¿Qué hubiera impedido una especialización del Senado dada su condición de órgano de representación territorial en la política del Gobierno en cuestiones autonómicas? Pero sobre todo es bien difícil imaginar un obstáculo constitucional a que en el caso de leyes autonómicas o leyes de contenido preponderantemente o de simple relieve autonómico,Page 70 por ejemplo las leyes materialmente de bases, se hubiesen tenido en cuenta de modo especial las reformas introducidas en el proceso de su elaboración en el Senado.

Ahora bien, este insuficiente desarrollo constitucional autonómico del Senado no puede hacernos olvidar que a su vez la crítica «autonomista» ha incurrido en excesos como cuando se han exagerado los rasgos provincialistas de la Cámara, contraponiéndose abusivamente su condición territorial «propuesta» y la «provincial» impuesta; o se ha subrayado la trascendencia autonómica de la procedencia de los senadores; o en términos generales se ha ignorado que la representación territorial asumida por el Senado no puede sobreponerse a su condición jurídica de órgano del Estado, pues esta Cámara, al igual que el Congreso, representa al pueblo español y sus miembros - como los del Congreso- no están sujetos a mandato imperativo alguno, de modo que se puedan admitir instrucciones o condicionamiento de ningún tipo provenientes del órgano autonómico que designó a la cuota territorial de los mismos.

La crítica al rendimiento territorial del Senado además de reparar en este tipo de deficiencias de enfoque de carácter general debe de hacer hueco como decíamos antes a la consideración de algunos desarrollos concretos y sobre todo proceder a una evaluación correcta de lo que puede significar la puesra en funcionamiento de la Comisión General de las Comunidades Autónomas que, como rambién hemos señalado, es el intento más ambicioso de proceder a un desarrollo autonómico del Senado por la vía de la reforma reglamentaria y que sin duda puede prefigurar el contenido de la futura reforma constitucional del Senado.

A mi juicio la constitución de los grupos territoriales no deja de ser una tímida respuesta reglamentaria a las exigencias que al Senado plantea su calificación constitucional, dada la notoria depedencia originaria y funcional de los mismos de los grupos parlamentarios. En efecto, la constitución de un grupo territorial necesita además de la manifestación de la voluntad de los senadores interesados, en un número superior a tres, y pertenecientes a un grupo parlamentario integrado por senadores de dos o más comunidades autónomas, del acuerdo del portavoz del grupo parlamentario al que estén inscritos. Asimismo el desempeño de sus funciones se realiza de conformidad con el portavoz del grupo parlamentario, de modo que los grupos territoriales, sin desdoro de su autonomía organizativa e incluso presupuestaria, deben considerarse órganos de los grupos parlamentarios.

En cambio el artículo 189 del Reglamento del Senado es un magnífico ejemplo de completamiento normativo en el que el legislador con el tope del precepto constitucional -en este caso el art. 155- procede no sólo a especificaciones sino a un verdadero desarrollo del mismo, en una actuación normadora constitutiva que ejemplifica la amplia potencialidad de la condición del Senado de «Cámara de representación territorial».

El artículo 189 prevé en efecto un pronunciamiento autorizatorio del Senado sobre las medidas propuestas por el Gobierno en relación con la actuación opuesta al orden constitucional o atentatoria contra el interés general de España de una comunidad autónoma, de modo que se excluye una posible interpretación del artículo 155 que circunscribiese el objeto de la autorización del Senado al principio de intervención, pero no a las medidas concretas a adoptar, habilitándose al Senado -en el apartado 4 del precepto reglamentario- no sólo para denegar la autorización de las medidas propuestas sino para modificarlas o condicionarlas. Pero además el Reglamento det Senado adopta las decisiones pertinentes para que, de un lado, se evite unPage 71 recurso inmotivado al artículo 155, exigiendo al respecto que a la solicitud del Gobierno de la autorización para proceder contra una comunidad autónoma se le acompañe la justificación de haberse realizado el correspondiente requerimiento, así como la de su incumplimiento, y de otro, se asegure la pertinencia de las medidas a adoptar estableciendo la necesidad de que su propuesta se contenga en un dictamen de la comisión correspondiente -ahora la General de las Comunidades Autónomas-, Comisión a la que hará llegar la información y alegaciones que a su requerimiento mediante el presidente del senado le remita la comunidad autónoma en cuestión, la cual podrá designar de estimarlo procedente una persona que asuma su representación a estos efectos.

La creación de la Comisión General de las Comunidades Autónomas, llevada a cabo por la reforma del Reglamento del Senado, de 11 de enero de 1994, supone la manifestación organizativa más importante del carácter autonómico del Senado y debe entenderse, según hemos dicho con anterioridad, como la respuesta de mayor alcance posible, sin reformar la Constitución, a las demandas de adecuación de esta Cámara a su definición constitucional, que como se sabe han sido formuladas con energía tanto dentro del propio Senado como fuera, en la comunidad jurídica e incluso la opinión pública.

Dicha creación es una muestra de la dinámica constitucional que consiste en un desenvolvimiento de las potencialidades del marco institucional fijado por el constituyente, pero con claros límites también, como ya hemos dicho, pues evidentemente el desarrollo constitucional no puede sobrepasar, disponiendo sobre ella, la propia Constitución.

Desde este punto de vista la reforma del Reglamento -culminando una encomienda del Pleno de la Cámara que data de 1988 y que no alcanza por diversos avatares buen puerto hasta enero de 1994- no puede atribuir nuevas facultades territoriales al Senado, pero sí que procede a un redimensionamiento de las mismas, mejorando su rendimiento, al concentrar en una comisión (cuya importancia en razón de características estructurales y procedimentales se subraya sobré todo al posibilitar en ella la intervención de las comunidades autónomas) la preparación de la actuación del Pleno de la Cámara en cuestiones autonómicas.

El relieve de la nueva Comisión permanente se desprende ya de su propia singularidad estructural y organizativa que la destaca claramente de las demás comisiones existentes: en razón del elevado número de sus integrantes o participantes en sus sesiones (lo que sin duda conferirá especial significación a sus dictámenes y propuestas), entre los que hay que contar a los miembros de los ejecutivos de la Nación o las comunidades autónomas, que incluso pueden instar su convocatoria; la peculiar composición de su mesa integrada como la del Senado por siete miembros; el relieve de la subcomisión en la que el Pleno delega buena parte de las competencias de la Comisión; o tas dos novedades de la organización de su trabajo aportadas por la Comisión que son la figura del relator o el registro de oradores en el que han de inscribirse quienes deseen participar en el debate del Pleno.

Desde el punto de vista competencial la Comisión es una muestra de la voluntad de especialización autonómica del Senado: se trata de concentrar en una sola Comisión la preparación de la actividad legislativa, de control y de actuación política en general de la Cámara en materia autonómica, reservando a la Comisión la propuesta al respecto. Repárese que a la Comisión le corresponde además del dictamen de las iniciativasPage 72 -sobre todo proyectos y proposiciones- autonómicas, el informe de los aspectos autonómicos de cualquier iniciativa cuyo dictamen le competa a una comisión de la Cámara. Lo importante es que la evacuación de este trámite de informe por la Comisión permite la actuación y presencia de las comunidades autónomas que por esta vía han tenido ocasión de comparecer en la Comisión o remitir a la misma sus observaciones por escrito.

Además dos atribuciones competenciales introducidas en la reforma reglamentaria del artículo 56 permiten a la Comisión, de un lado, formular los criterios respecto a la representación española en los foros internacionales donde haya una participación territorial, de modo que se posibilita una modulación territorial de la representación gubernamental en la instancias exteriores, notoriamente europeas; y de otro, proponer la iniciativa legislativa, completando o especificando la establecida en el artículo 108 de la Constitución, y que supondría no sólo una manifestación especial de la iniciativa reconocida a los senadores, sino un modo adicional de poner ésta a disposición de los propios ejecutivos autonómicos, si consiguen que la Comisión la adopte como suya.

Todas estas novedades organizativas e incluso competenciales no pueden con todo hacernos olvidar que la gran aportación de carácter territorial de la reforma reglamentaria consiste en potenciar la dimensión articuladora del Senado en el Estado autonómico, al asegurar la presencia de los gobiernos autonómicos en el Senado, que no sólo hace posible la participación de sus representantes en el seno de la Comisión, haciendo valer sus puntos de vista, por ejemplo sobre determinados proyectos legislativos, sino que les permite instar la propia convocatoria de la misma, solicitando la inclusión de puntos en el orden del día de la Comisión.

La actuación de la función de articulación del Senado en el sistema autonómico queda especialmente de manifiesto, esta vez de modo simbólico antes de nada y ad extra, mediante la celebración prevista en el art. 56 bis 7 y ya efectivamente realizada en una primera ocasión en septiembre de 1994, por la Comisión General de una sesión anual dedicada a efectuar un balance de la situación del Estado de las autonomías, en la que tras un debate puedan presentarse las correspondientes mociones. Se trata no tanto de ubicar en la Comisión una discusión sobre la política del Gobierno en materias autonómicas cuanto de generar un debate sobre el estado presente del sistema autonómico, contando con la perspectiva de las propias comunidades autónomas, expresada institucionalmente por los representantes de éstas, pudiéndose además en dicha sesión, y como exponente del plutalismo territorial español, utilizar cualquiera de las lenguas que, con el castellano, tengan el carácter de oficiales en la respectiva comunidad autónoma.

La reforma de la Constitución es una institución encaminada a su protección cuya utilización ha previsto el propio constituyente para asegurar la adecuación de la norma fundamental a las necesidades cambiantes del sistema político. No es un mal principio de respeto constitucional y de prudencia política el que antes de abordar la reforma se intenten extraer las posibilidades de una interpretación dinámica de la Constitución, pero el desarrollo constitucional, incluida la propia mutación constitucional, tiene sus límites que no pueden superarse, sin atribuir funciones semiconstituyentes a poderes constituidos, incurriendo así en un fraude constitucional indefendible.

La reforma constitucional se impone cuando la elasticidad constitucional amenaza con dejar de hecho la Constitución en manos de su intérprete o de los agentes constitucionales, sometidos como todo poder público a la Constitución y no dueños, y consiguientemente con poder de disposición sobre ella.

La naturaleza jurídica de la propia reforma constitucional, si no su significado político, imponen asimismo determinadas exigencias, llamémoslas procedimentales, a su elaboración. La reforma constitucional es, como hemos dicho, un instrumento institucional de protección o garantía de la Constitución y su peculiaridad normativa radica en que la misma es obra de un poder diferente al constituyente originario, pero cuya fuerza activa y pasiva, en cuanto norma capaz de derogar determinados contenidos constitucionales y servir en adelante de parámetro de constitucionalidad al que las demás han de atenerse, se equipara a la de la Constitución originaria, de modo que en punto a su eficacia no pueda en el futuro distinguirse entre Constitución nueva y vieja.

Esta igualdad jurídica entre la Constitución originaria y el producto de las leyes de reforma constitucional impone un esfuerzo para que su legitimidad política sea también semejante, lo que quiere decir que ha de tratarse por todos los medios que la base consensual de la reforma sea semejante a la que fundamentó la Constitución originaria.

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Adoptada la ineludible decisión de la reforma constitucional el problema consistirá en fijar su alcance y establecer las condiciones de su realización, sabiendo que el procedimiento a seguir para la reforma depende obviamente del alcance de la misma. A este respecto, conviene aceptar una doble premisa. En primer lugar, la reforma del Senado no puede suponer una rectificación de las líneas básicas o estructurales del edificio constitucional. No se trata evidentemente de negar a los órganos integrantes del poder constituido legitimidad ni competencia para verificar una reforma total de la Constitución, prevista por lo demás, en el artículo 168, sino de la inconveniencia de proceder a una rectificación de lo que Schmitt llamaba «Constitución positiva», es decir, aquellas decisiones fundamentales del constituyente que singularizan al Estado establecido por cada Constitución . En el caso concreto ello quiere decir que el Senado reformado ha de seguir siendo perfectamente incluíble en el Estado autonómico, sin que pueda proponerse un «Senado federal» como cuña disfuncional en el Estado autonómico.

Otra reflexión pertinente a mi juicio es la siguiente: Debe tenerse en cuenta la conexión lógica entre los diversos preceptos constitucionales, de modo que es difícil aislar atribuciones competenciales, por ejemplo, o exigencias procedí mentales de decisiones constitucionales básicas, aunque esta relación en principio no aparezca como evidente. Por ello es problemático concretizar o delimitar alteraciones constitucionales sin acabar afectando a la propia estructura o esqueleto elemental del cuerpo constitucional. Así por ejemplo una reforma del Senado en el sentido de verificar una especialización funcional, no puede hacer olvidar que el diseño conscucional del Senado va a impedir seguramente que se puedan renunciar a competencias legislativas, o al control del Gobierno, fuera de los supuestos en que tales actividades tienen un relieve autonómico. A su vez esto, si no se quiere incurrir en las dificultades, de obstrucción o ralentización en el funcionamiento del sistema político, a que aboca un dualismo parlamentario absolutamente igualitario, hará difícil prescindir de la última palabra del Congreso, agotada eso sí la mediación de instancias de conciliación, en los conflictos o discrepancias entre el Congreso y el Senado.

Puede pensarse por ejemplo que una reforma del Senado, convirtiéndola en cámara gubernamental autonómica, pondría en cuestión la idea constitucional del Senado, en cuanto integrante de las Cortes Generales, como representación del pueblo español, y haría asimismo absurdamente superflua la prohibición constitucional del mandato imperativo, aunque evidentemente una reforma constitucional incorporando, como ya se ha señalado con anterioridad, las modificaciones introducidas por la reforma reglamentaria de la Comisión General de Autonomías y reforzando la función articuladora del Senado, al permitir la integración de los ejecutivos autonómicos, respetaría dichos límites constitucionales y por tanto no supondría la conversión de nuestro Senado en un verdadero Consejo, que es lo que ciertamente no cabe, a mi juicio, en nuestra «fábrica constitucional».

La reforma del Senado ha de referirse a un nuevo modo de composición del mismo, a una modificación de sus funciones, a una mayor especialización «autonómica», a una acentuación de sus aspectos competenciales en relación con la política comunitaria europea, pero todo ello, insisco, sin que signifique una desconexión respecto del Congreso de los diputados (tampoco una duplicidad) sino una interrelación entre ambas cámaras.

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Así que la reforma posible a nuestro juicio ha de ser una reforma limitada, cerrada y obviamente compartida en su aceptación por la totalidad de las fuerzas políticas relevantes.

La última reflexión general concierne al valor de la referencias derivadas del constitucionalismo comparado a la hora de incorporar contenidos a la reforma constitucional del Senado. La propuesta de una reforma razonable, dentro de los parámetros que hemos escablecido, del Senado, debe hacerse tras una consideración de los diversos senados o cámaras altas territoriales existentes en el panorama constitucional de nuestros días y muy especialmente de la posición constitucional del Bundesrat alemán, el Senado austríaco y el Consejo federal suizo, sin olvidar las propuestas académicas, preferentemente, de una reforma regional del Senado italiano y aún la propia dimensión territorial, en cuanto a su base electiva al menos, del Senado francés.

No se trata de establecer un estado de la cuestión sobre la posición constitucional de estas cámaras en sus respectivos sistemas sino de su estudio a la luz de nuestras procupaciones. Seguramente del examen del material del derecho constitucional comparado será imposible encontrar un modelo a traspasar sin más a nuestra propia realidad constitucional, aunque sí puedan encontrarse elementos de suma utilidad, por ejemplo, la articulación en el Bundesrat de la participación de los Lander en la establecimiento y ejecución del derecho comunitario, o en la propia presencia de representantes de aquéllos en los órganos de decisión comunitarios. Frente a lo que a veces suele creerse el futuro de los senados quizás camina, salvo en lo que se refiere a la realización de funciones de articulación de cara a la Unión Europea del Bundesrat alemán, en un sentido algo alejado de nuestras necesidades de representación territorial, de modo que el nuevo Senado federal tiende a ser una Cámara no de integración de los diversos territorios, que atribuirían a este órgano la función de expresión de sus intereses privativos, cuanto un instrumento de participación de los distintos entes en la adopción de decisiones políticas, no necesariamente con dimensiones territorialis-tas, y un medio de completar la división vertical de poder entre el Estado central y los estados miembros con una división horizontal que confiere, así en el caso alemán, nuevo poder a los ejecutivos y administraciones de los estados miembros.

Nuestro trabajo, para finalizar, no puede menos de reiterar una cautela que ya hemos formulado con anterioridad y repetir la caracterización del marco que ha de acoger las propuestas concretas de reforma que se formulen. La salvación de una institución, como tampoco su ruina, no puede hacerse radicar exclusivamente en su tratamiento normativo, aunque éste se verifique al máximo nivel constitucional, por lo que han de abandonarse planteamientos que consideren de algún modo la reforma como panacea, porque como ya hemos visto los problemas del Senado residían menos en sus insuficiencias constitucionales que en la escasa voluntad, preferentemente política, de obtener todos los desarrollos que la regulación constitucional, sobre todo su caracterización como «camara de representación territorial», hacía posible.

Según todo lo expuesto, finalmente, sería deseable que las propuestas de reforma constitucional que se formulasen en relación con el Senado tuviesan un alcance reducido, no pusiesen en cuestión el mantenimiento de la disposición básica o la actual «fábrica» del Estado autonómico, mantuviesen la correcta integración de la Cámara enPage 76 las Cortes Generales, respetando el significado simbólico que para el Senado supone la conservación de su apoderamiento competencial general, y se propusieran la adecuación del Senado a las necesidades derivadas de su condición autonómica, inalcanzables en su plenitud si no es con un cambio constitucional.