Reseña de los preceptos reguladores de la financiación de las comunidades autónomas en la ley 21/1986 de presupuestos generales del estado para 1987
| Autor | Montserrat Peretó García |
| Cargo | Profesora de Derecho Financiero (UAB) |
| Páginas | 97-110 |
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El pasado día 24 de diciembre de 1986, el Boletín Oficial del Estado publicó la Ley 21/1986, de 23 de diciembre, reguladora de los Presupuestos.Generales del Estado para 1987.1
El objeto de este trabajo es realizar un examen de la regulación que efectúa la mencionada Ley de los ingresos asignados a las Comunidades Autónomas, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, para el ejercicio de 1987. Concretamente: la participación de las Comunidades en los ingresos del Estado, las transferencias a éstas, correspondientes al coste de los nuevos servicios traspasados, y la dotación que se efectúa para el Fondo de Compensación Interterritorial.2
Antes de entrar directamente al objeto descrito (análisis del articulado y contenido de los preceptos legales reguladores del tema), se considera necesario efectuar una serie de precisiones que ayuden a centrar el tema objeto de examen. Es bien conocido por todos que el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas 3 debía de pasar por dos períodos distintos, que la Disposición Transitoria primera de la LOFCA denominó transitorio al primero y definitivo al segundo. El primero, transitorio, debía de durar como máximo seis años, pero, por causas derivadas de la situación de hecho existente en los traspasos de competencias y por la dificultad de encontrar un sistema definitivo, ese período «transitorio» se prorrogó en el tiempo.
Por fin, el 4 de noviembre de 1986 se firmó en Madrid el nuevo modelo de financiación de las Comunidades Autónomas para el período «definitivo» 4 (aprobadoPage 98 por el Consejo de Política Fiscal y Financiera el 7 de noviembre de 1986 y ratificado por las diferentes Comisiones Mixtas de las Comunidades Autónomas). La aplicación del método propuesto se determinó para un período de tiempo determinado, concretamente para el quinquenio que va desde 1987 hasta 1991.5
Este nuevo sistema de financiación para las Comunidades Autónomas ha quedado ya reflejado en ia Ley 21/1986, reguladora de los Presupuestos Generales del Estado para 1987; por ello se cree conveniente examinar, aunque sea someramente, este método propuesto, para comprender mejor los preceptos contenidos en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1987 que regulan el cema en cuestión.
En primer lugar, destacar que el nuevo sistema de financiación parte de tres premisas básicas: 6
Primera: la voluntad que existía por parte del Gobierno de que se cumpliera el principio de economía legislativa.
Segunda: el nuevo método para financiar las Comunidades Autónomas tenía que realizarse bajo la premisa de que ninguna Comunidad tenía que recibir menos recursos que los que actualmente recibía por la aplicación del sistema transitorio.
Tercera: se trata de aplicar y cumplir la legislación vigente reguladora del tema de financiación de las Comunidades Autónomas.
En el sistema definitivo de financiación, los recursos que las Comunidades Autónomas han de percibir con cargo a los Presupuestos Generales del Estado responden a la necesidad de alcanzar los siguientes objetivos:
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Proporcionar a las Comunidades Autónomas los recursos para la realización de los servicios públicos ya asumidos.
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Hacer efectivo el principio de solidaridad.
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Hacer compatibles el ejercicio de las competencias del Estado en materias de política económica y social y las competencias de las Comunidades Autónomas en lo que respecta a la ejecución y gestión de dichas políticas.
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De acuerdo con estos objetivos propuestos, el Estado propotciona recursos a las Comunidades Autónomas, con cargo a sus Presupuestos a través de transferencias financieras divididas en dos bloques, a saber:
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Bloque de financiación incondicionada, a través del cual se dota a las Comunidades de los recursos necesarios para la presración de servicios transferidos7 y para cubrir el coste de los mismos.
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Bloque de financiación condicionada, el cual queda constituido por aquellos recursos que el Estado proporciona a las Comunidades Autónomas para ser utilizados con una finalidad concreta.
Este bloque de financiación condicionada se divide en dos grupos:
a) Recursos cuyo objetivo es hacer efectivo el principio de solidaridad y corregir los desequilibrios económicos interterritoriales, que se transfieren con cargo al FC1.
b) Recursos a través de los cuales se realizan determinados objetivos generales de política económica o social cuya gestión y ejecución corresponde a las Comunidades Autónomas.8
Establecido en el anterior párrafo lo que se entiende y para que se destinan los recursos que conforman la financiación incondicionada, es necesario determinar, a continuación, el volumen total de recursos que el sistema ha de repartir entre las distintas Comunidades eñ concepto de financiación incondicionada.
Ante todo, constatar que el reparto de este volumen total de recursos ha de realizarse bajo el prisma de la restricción básica de garantía de mínimos, o lo que es lo mismo, que ninguna Comunidad Autónoma ha de recibir menos recursos que los que actualmente recibe por el sistema transitorio, es decir, que el volumen de financiación que el nuevo sistema ha de repartir ha de ser como mínimo, la suma de los recursos que las Comunidades Autónomas vienen recibiendo por el sistema transitorio.
Los recursos de financiación incondicionada están consrituidos por la suma de las siguientes partidas:
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Participación en los ingresos del Estado para 1986 de las Comunidades Autónomas, calculada como si cada Comunidad Autónoma hubiese alcanzado su techo estatutario.
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Cantidad correspondiente al objetivo fijado para 1986 en concepto de recaudación a obtener por cada Comunidad Autónoma en concepto de tributos cedidos y tasas afectas a los servicios transferidos.
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Una cantidad igual al 25 por cien del FCI de 1986.9
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-
Subvenciones presupuestadas en el ejercicio de 1986: subvenciones cuyos beneficiarios sean las Comunidades Autónomas (que responden a un coste de financiación de los servicios) o subvenciones de índole recurrente y con vocación de permanencia ligadas a la propia prestación de servicios transferidos.
-
El crédito que figura en la Sección 32 del Presupuesto del Estado para 1986, destinado a subvenciones de los órganos de autogobierno de las Comunidades Autónomas.10
Estas cinco partidas enumeradas anteriormente se reducen en definitiva a dos, y ello justificado en virtud de la experiencia obtenida durante el período transitorio; por tanto, los dos mecanismos de financiación que conforman el volumen de ingresos a repartir entre Comunidades Autónomas en concepto de financiación incondicionada son:
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Mecanismos de gestión propia: tasas afectas a los servicios transferidos y tributos cedidos.
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Participación en los ingresos del Estado fijados en función de las variables socioeconómicas del artículo 13 de la LOFCA.
A continuación se analizará cómo queda regulado para el período definitivo el mecanismo de participación en los ingresos del Estado.
Es quizá en este concepto donde se ha producido el cambio fundamental de pasar del período transitorio al definitivo. Durante el período transitorio el criterio básico del reparto del volumen total de recursos era el de garantía del coste efectivo de los servicios transferidos;11 en el período definitivo se trata de repartir los recursos totales en función de las variables socioeconómicas recogidas en el artículo 13 de la LOFCA.12
Para la aplicación de los criterios contenidos en el artículo 13 de la LOFCA, se ha de tener en cuenta ante todo las siguientes premisas:
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Que se garantice como mínimo la financiación que recibía cada Comunidad Autónoma durante el período transitorio.
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Que se establezca un adecuado abanico en la financiación per cápita a igualdad de niveles competenciales y que tenga un coste asumible para el equilibrio financiero del Estado.
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Que se tenga en cuenta, a la hora de aplicar el artículo 13, la diversidad de ámbitos competenciales de las Comunidades Autónomas (hay dos tipos de Comunidades en cuanto a su techo competencia!: aquellas que tienen competencias en materia del artículo 151 de la Constitución y aquellas que no, es decir, todas las demás).
En relación con lo anterior, la aplicación de las variables contenidas en el artículo 13 de la LOFCA se lleva a cabo mediante dos funciones, a efectos de tener en cuenta estos dos diferentes techos competenciales antes aludidos; la primera explica la forma de financiar las competencias comunes y la segunda explica la financiación de las competencias en materia de educación. Ambas funciones se adicionarán para determinar la financiación de las Comunidades Autónomas del artículo 151.
El siguiente punto a tratar, como indica el título, es establecer cuáles han sido los criterios escogidos y cómo se definen y valoran estas variables socioeconómicas del artículo 13 de la LOFCA.
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Población: es el criterio fundamental sobre el que se basa la distribución del volumen global de financiación. Se recoge en este criterio la población de derecho de cada Comunidad según censo de 1983, siendo los datos facilitados por el Instituto Nacional de Estadística.
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Riqueza relativa: es un índice de la inversa de la renta de cada Comunidad Autónoma que viene determinado por la diferencia entre población y renta.
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Esfuerzo fiscal: índice que representa el esfuerzo fiscal de cada Comunidad Autónoma en el IRPF.
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Superficie: índice que expresa la superficie territorial en kilómetros cuadrados de cada Comunidad Autónoma.
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Insularidad: índice aplicable a las Comunidades Autónomas insulares que se expresa por la distancia en kilómetros existente entre Madrid y las capitales isleñas respectivas.
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Unidades administrativas: se asigna a cada Comunidad Autónoma y a cada provincia el valor de 0,5.
Estas variables socíeconómicas se ponderan de una manera determinada;13 estos criterios y ponderaciones determinan la financiación de cada uno de los bloquesPage 102 competenciales de acuerdo con dos funciones, una aplicable a la financiación de competencias comunes y otra para las competencias específicas de Educación y Trabajo.
La aplicación de los criterios y de unas fórmulas determinadas14 permite determinar la financiación incondicionada inicial que correspondería a cada Comunidad Autónoma, en el caso de que hubiese alcanzado su techo competencial estatutario. La parte que cada Comunidad ha de obtener por participación en los ingresos según el artículo 13 de la LOFCA, se obtiene sustrayendo de dicha cantidad inicial las siguientes partidas: a) Financiación de los servicios todavía no transferidos, b) La cantidad fijada como objetivo de recaudación de tributos cedidos y tasas afectas a los servicios, c) Las cantidades correspondieres a la gratuidad de la enseñanza (que forman parte de las subvenciones a gestionar por las Comunidades Autónomas en 1987).
El resultado determina la financiación inicial de cada Comunidad Autónoma por participación en los ingresos del Estado.
El porcentaje de financiación se obtiene del cociente entre la financiación inicial de cada Comunidad Autónoma y los ingresos tributarios del Estado en 1986. Este cociente constituye provisionalmente el porcentaje de parricipación para el quinque-Page 103nio 1987-1991, el cual ha sido aprobado por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1987.15
En el acuerdo para el método financiación de las Comunidades Autónomas para el quinquenio 1987-1991, se establecen unas regías de evolución de la financiación vía porcentaje, a saber:
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El concepto de ingresos del Estado comprende la suma de las siguientes partidas: recaudación de impuestos direcros e impuestos indirectos (excluidos los tributos susceptibles de cesión y los ingresos que constituyan ingresos de la CEE), recaudación por cotizaciones de la Seguridad Social y recaudación por cotizaciones al desempleo; los denominados ITAE (ingresos tributarios del Estado ajustados estructuralmente).
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El incremento máximo que puede experimentar la financiación por porcentaje de participación cada año del quinquenio estará limitado por el crecimiento nominal del PIB. Por ranto, en aquellos ejercicios del quinquenio en que el incremento del ITAE resulte superior al incremento del PIB en términos nominales, el crecimiento de financiación por porcentaje de participación será el mismo que el experimentado por el PIB.
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En todo caso, el incremento que experimente la financiación por porcentaje de participación será en cada ejercicio, como mínimo, et mismo que se haya producido en los gastos equivalentes del Estado (entendiéndose por tal concepto los correspondientes a los capítulos 1, II y VI de una serie de departamentos ministeriales y organismos autónomos).16
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De la consideración conjunta de las tres reglas anteriores, se deduce el siscema implícito para determinar la evolución de la financiación por participación en ingresos del Estado. Se determina en el Acuerdo, que aquí se comenta, la forma en que se aplicarán las mencionadas reglas de evolución a lo largo de los cinco períodos anuales.17
Según se desprende de lo anterior, podría darse el caso que el PIB tuviera un crecimiento escaso, siendo en cambio el incremento de los gastos equivalentes del Estado alto; en tal caso existirían dos condiciones que estarían en contradicción. ¿Cómo resolverlo? Nada se dice al respecto.
La regla general es que el porcentaje de participación es fijo y quinquenal; por tanto, se revisará cada cinco años. Pero existen excepciones a este principio general, que surgen cuando se dan determinados hechos económicos financieros, los cuales constituyen causa de revisión, tal y como se establece en el artículo 13 de la LOFCA, y se dan, a título de ejemplo, por cesión de nuevos tributos o porque se transfieren nuevos servicios.18
Dicho bloque de financiación viene constituido por los recursos que reciben las Comunidades Autónomas destinados a fines concretos, que pueden ser promover el desarrollo regional y corregir los posibles desequilibrios interterritoriales entre las diferentes Comunidades Autónomas o ejercitar funciones de gestión y ejecución respecto a las subvenciones presupuestadas por el Estado con fines de política social o económica.
Por último, destacar que en el sistema definitivo de financiación la cuantía del FC1 se fijará en el 30 % de la inversión pública (entendida tal y como se define en la Ley reguladora del FC1). Por otra parte, el ingreso de España en la CEE conlleva que las Comunidades con mayor participación en el FCI puedan beneficiarse de la acción del nuevo instrumento de desarrollo regional, el PEDER. Es necesario que el FCI y el FEDER se coordinen, ya que ambos tienen como objetivo el desarrollo regional, y también porque la Ley reguladora del FCI exige la elaboración de los respectivosPage 105 planes; a su vez, para obtener ayudas provinientes del FEDER es necesario que las actuaciones estén incluidas en los planes de desarrollo regional.
La coordinación del FEDER y el FC1 se efecrúa bajo las dos reglas siguientes:
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Las Comunidades Aurónomas con territorios calificados como zona asistida podrán proponer proyectos FEDER y conseguir financiación hasta un límite máximo de un 30 % de su respectivo FCI.
-
Las Comunidades Autónomas cofinanciarán los proyectos que habiendo sido propuestos por ellas hayan obtenido ayuda FEDER, utilizando los recursos de su respectivo FCI.
Efectuada la referencia al sistema de financiación para las Comunidades Autónomas a aplicar durante el quinquenio 1987-1991, a continuación se analizarán, como indica el título del epígrafe, los preceptos legales que se recogen en la Ley reguladora de los Presupuestos Generales del Estado para 1987 por lo que se refiere a la materia de financiación de las Comunidades Autónomas.
La justificación de analizar previamente la financiación definitiva de las Comunidades Aurónomas viene motivada porque en los artículos que a continuación se van a citar se recoge lo allí previsto.
Los preceptos legales que van a ser objeto de comentario son concretamente los números 62, 63, 64, 65 y 66 de la Ley 21/1986, de 23 de Diciembre, los cuales se refieren o regulan la financiación condicionada e incondicionada para el ejercicio de 1987, en concreto los siguientes aspectos: la participación de las Comunidades Autónomas en los ingresos del Estado, las transferencias a éstas correspondientes al coste de los nuevos servicios traspasados y la dotación del FCI.
Como ya se ha indicado antes, se produce un cambio fundamental, por lo que respecta a esta fuente financiera, de pasar del período transitorio al período definitivo. Para los años 1987-1991, se tienen en cuenta las variables socioeconómicas recogidas en el artículo 13 de la LOFCA.
En el artículo 62, apartado uno, de la Ley reguladora de los Presupuesros Generales del Estado para 1987 se esrablecen cuáles serán los porcentajes «provisionales» de participación de las Comunidades Autónomas en los ingresos del Estado para el quinquenio 1987-1991; los mencionados porcentajes fijados por las Comisiones Mixtas son los siguientes:
Cataluña 1,3416643
Galicia 0,9213514
Andalucía 2,2851292
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Asturias 0,0617819
Cantabria 0,0545355
La Rioja 0,0332746
Murcia 0,0527278
Valencia 0,8195630
Aragón 0,1179631
Castilla-La Mancha 0,2538671
Canarias 0,5819250
Extremadura 0,1725452
Baleares 0,0319516
Madrid 0,4746384
Castilla-León 0,3417939
El número tres del mencionado artículo 62 establece que se efectuarán mensualmente a cada Comunidad Autónoma entregas a cuenta de la financiación que resulta de aplicar los anteriores porcentajes en ingresos del Estado para el ejercicio de 1987, sin perjuicio de la posterior liquidación definiriva de su participación; estas entregas a cuenta se harán con cargo a créditos establecidos en el Presupuesto (concretamente, Sección 32, Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales, «participación de las Comunidades Autónomas en ingresos del Estado para 1987», programa 9L1-B); el importe total de los créditos mencionados se dividirá en dozeavas partes, hasta toralizar un 95 % de los citados créditos, y esta cantidad resultante será la que se irá entregando a cuenta mensualmente a cada Comunidad Autónoma.
Una vez liquidados ios Presupuestos Generales del Estado para 1987, se efectuará la liquidación definitiva de la participación en los ingresos del Estado para 1987 de cada una de las Comunidades Autónomas. Esta liquidación definitiva se llevará a cabo con arreglo a las normas establecidas en el apartado cuatro del arrículo 62, las cuales son:
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Se determinarán los índices de incremento que hayan experimentado los siguienres parámetros entre los ejercicios 1986 y 1987:
a) La suma de la recaudación líquida por ios capírulos I y II del Presupuesto de ingresos del Estado (impuestos directos e impuestos indirectos), excluidos los tributos susceptibles de cesión y los que constituyan recursos de la Comunidad Económica Europea, más la recaudación líquida por cotizaciones a la Seguridad Social y la recaudación por cotizaciones de desempleo.19
b) Los gastos equivalentes del Estado, tal y como se definen en el «Método para la apíicación del sistema financiero de las Comunidades Autónomas en el período 1987-1991».20 A continuación se añade que se ucilizarán las cifras que en la liquidación para los Presupuestos Generales del Estado de 1986 y 1987 figuren en concepto de «obligaciones reconocidas».
f) El PIB. del coste de los factores en términos nominales según daros proporcionados por el Instituto Nacional de Estadística.
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-
En segundo lugar, se calculará la financiación definitiva que corresponde a cada Comunidad Autónoma en el ejercicio de 1987 (Fd 1987) por aplicación de la siguiente norma:
Fd 1987 = PPI j.o- ITAE 1986 . 1EP
Donde:
PPI j.o. = porcentaje definitivo de participación que se fije para cada Comunidad para el quinquenio 1987-1991.
ITAE 1986 = valor en 1986 del parámetro definido en el apartado a) de la norma 1 precedente (art. 62. 1) según presupuesto liquidado.
IEP = índice de evolución (o incremento) que prevalece entre los tres definidos en la norma 1 precedente por aplicación de las normas o criterios de evolución aprobados por el Consejo de Política Fiscal y Financiación de 7 de Noviembre de 1986.
Este último concepto (IEP) requiere unas puntualizacíones. Como ya se ha indicado anteriormente en el «Método para la aplicación del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas en el período 1987-1991», se preveen unas reglas o criterios de evolución de la financiación vía porcentaje,21 que en resumen son:
La financiación vía porcentaje crecerá a la misma tasa que los ITAE, a menos que esta tasa supere a la tasa de crecimiento del PIB, en cuyo caso la financiación crecería igual que el PIB. Sin embargo, si la aplicación de esta regla diera lugar a una tasa de crecimiento inferior a la tasa de crecimiento de los GE, la financiación crecería igual que dichos GE
.
-
En tercer lugar, una vez calculada la financiación definitiva, se practicará la liquidación definitiva de la participación en los ingresos del Estado para 1987 por diferencia entre: financiación definitiva que resulte para cada Comunidad Autónoma (según norma 2 precedente: artículo 62, cuarto, 2) y las entregas a cuenta hechas efectivas durante todo el año 1987.
Una vez establecido cuál será y cómo se calcula el porcentaje de participación en los ingresos del Estado para el ejercicio de 1987, la Ley que aquí se comenta regula, en los apartados cinco y seis del mismo artículo 62, los mecanismos que se tendrán que aplicar si una vez realizada la liquidación definitiva resultase saldo acreedor, o bien saldo deudor, para las Comunidades Autónomas.
Si el importe que arroja la liquidación definitiva es de saldo acreedor a favor de la Comunidad Autónoma, dicho saldo tendrá que hacerse efectivo en el plazo de quince días siguientes a la práctica de dicha liquidación, con cargo a los créditos que para ello figuren en el Presupuesto General del Estado; el remanente que figure a 31 de Diciembre de 1987 se incorporará automáticamente al ejercicio de 1988. Si, por el contrario, una vez practicada la liquidación definitiva resultase saldo deudor para alguna de las Comunidades Autónomas, se procederá a la anulación de su remanente a 31 de Diciembre de 1987, y este saldo deudor será compensado en la primera oPage 108 sucesivas entregas que se efectúen a cuenta a aquella Comunidad en concepto de «participación en ingresos del Estado» para el ejercicio de 1988.
Las Comunidades Autónomas uniprovinciales participarán en los ingresos del Estado por partida doble: por un lado, recibirán la participación en ingresos del Estado establecida en el artículo 62 de la Ley que se comenta, y además, ingresos del Estado en los mismos términos que las Diputaciones provinciales (según artículos 58 y 59 de la Ley de Presupuestos para 1987).
Los dos últimos aspectos que se regulan respecto a la participación en los ingresos del Estado para 1987 son los que se refieren a la fijación del porcentaje de participación para la Comunidad Autónoma catalana y gallega en los ingresos del Estado para 1986, a efectos de proceder a la liquidación definitiva del ejercicio de 1986, y en segundo lugar, el apartado 9 del mencionado artículo 62, que prevee que «como consecuencia de los servicios que se han considerado transferidos a las Comunidades Autónomas, a efectos de la fijación por las respectivas Comisiones Mixtas de los porcentajes de participación en los ingresos del Estado que figuran en el número uno precedente, se procederá a practicar en los departamentos ministeriales las bajas que procedan».
Las mencionadas transferencias se encuentran reguladas en el artículo 63 de la Ley que se comenta. A tal efecto, en el referido artículo se establece dónde se situarán a efectos del Presupuesto los créditos que se destinen a nuevos servicios transferidos a las Comunidades Autónomas a partir del 1 de Enero de 1987 (a saber, Sección 32, Programa 9H-A, «Transferencias a Comunidades Autónomas por coste de servicios asumidos»).
En el segundo párrafo del mismo artículo se establecen una serie de requisitos que habrán de cumplir los reales decretos que aprueben las nuevas transferencias de servicios que se realizen a partir del 1 de Enero de L987. Las condiciones que habrán de cumplir son las siguientes:
a) Fecha en que la Comunidad Autónoma deba de asumir efectivamente el servicio transferido.
b) La financiación (en pesetas del ejercicio de 1987) por cada concepto del Presupuesto de gastos del citado ejercicio del Departamento u Organismo que transfiera el servicio, que corresponda desde la fecha en que la Comunidad Autónoma efectivamente asuma el servicio transferido hasta el 31 de Diciembre de 1987-
c) La financiación, en pesetas del ejercicio de 1987, por cada concepto del Presupuesto de gastos del citado ejercicio del Departamento u Organismo que transfiera el servicio, correspondiente al coste efectivo anual del mismo.
Como antes se ha indicado, el Fondo de Compensación Interterritorial es una de las partidas que constituyen el bloque de financiación condicionada, lo que significa que sus recursos van destinados a fines específicos; fines que se configuran en hacer efectivo el principio de solidaridad, promover el desarrollo regional y al mismo tiempo corregir los desequilibrios interterritoriales.
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En el régimen transitorio de financiación de las Comunidades Autónomas existía una desnatutalización de los fines a los que el Fondo iba destinado. En el nuevo sistema de financiación hay inidicios para creer que el Fondo cumplirá los objetivos para los que fue constituido y servirá para lo que ha de servir; nales avances se hacen patentes en la nueva Ley reguladora de los Presupuestos Generales del Estado para 1987. También queda plasmada en esta Ley nuestra incorporación a la Comunidad Económica Europea, ya que nuestro ingreso conlleva que las Comunidades de mayor participación en el FCI puedan beneficiarse de la acción de un nuevo instrumento tegional, el FEDER.
El Fondo de Compensación Interterritoríal disminuye actualmente un 25 %; dicha cantidad se reparte entre todas las Comunidades Autónomas distribuyéndose entre ellas en función de los parámetros del artículo 13 de la LOFCA (constituye una partida de la financiación incondicionada). Significa esto que una cantidad de dinero perteneciente af Fondo de Compensación llega a las Comunidades Autónomas sin ningún tipo de «etiquetas», es decir, que no va destinada a ningún proyecto de inversión, lo que viene a significar un avance en la autonomía del «gasto» para tas Comunidades Autónomas y un primer paso para que el Fondo vuelva a ser y sirva para lo que ha de servir.
Para el ejercicio de 1987, el FCI está dotado de un importe de 141.000 millones de pesetas, según dispone el artículo 64, apartado uno, de la Ley 21/1986, de 23 de Diciembre. Dicha cantidad se destinará a financiar los proyectos que se encuentren en el anexo de los créditos que figuran en la Sección 33-
En el apartado dos se regula la situación de que se transfieran servicios a las Comunidades Autónomas, que llevará aparejada la asunción por parte de éstas de competencias de ejecución de proyectos del Fondo; en tal caso, el Ministerio de Economía y Hacienda transferirá los créditos que no hayan sido comprometidos al concepto que proceda para situarlos a disposición de la Comunidad Autónoma correspondiente.
Antes del día 1 de Julio de 1987, todas las Comunidades Autónomas tendrán que tener aprobado un programa de desarrollo regional, el cual ha de abarcar el período 1987-1991 (de conformidad con lo previsto en la Disposición Adicional segunda de la Ley 7/1984, de 31 de Marzo, del Fondo de Compensación Interterritorial). Este programa de desarrollo regional tendrá que ser elaborado conforme a la metodología aprobada por Consejo de Ministros con fecha 20 de Febrero de 1985, y en coordinación con el programa de inversiones públicas elaborado por la Administración para el mismo período.
Y por último, por lo que respecta al Fondo de Compensación Interterritorial, en el apartado cuatro del mismo artículo 64, se regula adonde han de transferirse los créditos que corresponda gestionar a las Comunidades Autónomas correspondientes a proyectos que hayan obtenido ayuda financiera del Fondo de Desarrollo Regional.22
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En el artículo 65 de la Ley que es objeto de comentario se establecen las normas para el pago y el control de la gestión de las subvenciones.
El apartado uno establece que las Comunidades Autónomas gestionarán los fondos procedentes de las subvenciones que no formen parte del coste efectivo conforme a la normativa general del Estado que regule cada tipo de subvención de acuerdo con su destino finalista y a la normativa dictada por las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias.
En el apartado número dos se establecen los criterios conforme a los cuales ha de procederse a la distribución, entre las Comunidades Autónomas, de las subvenciones que como consecuencia del traspaso de servicios hayan de ser gestionadas por aquéllas; de además, estas subvenciones se realizarán antes del día i de Marzo de 1987.23 Al final del período presupuestario, si resultase que existen remanentes de fondos procedentes de las subvenciones en poder de las Comunidades Autónomas, ese dinero seguirá manteniendo el destino específico para el que fue transferido y se utilizará en los siguientes ejercicios como situación de Tesorería en el origen para concesión de las nuevas subvenciones que corresponda distribuir con arreglo a las normas presupuestarias que al efecto se dicten en cada ejercicio. En el supuesto de que se suprimiera alguna subvención en el siguiente Presupuesto y si se diera el caso de que existiese remanente, éste tendrá que reintegrarse al Estado, el cual queda autorizado a realizar las compensaciones que considere pertinentes.
Por último, en el artículo 66, se autoriza al Tesoro para efectuar anticipos a las Comunidades Autónomas a cuenta de los recursos que hayan de percibir de los Presupuestos Generales del Estado correspondientes a la cobertura financiera de los servicios transferidos, como consecuencia de las diferencias de vencimiento de los pagos e ingresos derivados de la ejecución del Presupuesto. Estas cantidades, en concepto de anticipos, han de quedar reembolsadas antes de finalizar el ejercicio económico de 1987.
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[1] Al igual que los Presupuestos Generales del Estado para 1986, la actual Ley reguladora de los Presupuestas para 1987, por lo que se refiere a su estructura, recoge las interacciones derivadas de la plena incorporación de España a la Comunidad Económica Europea.
[2] Normas recogidas en el Título VI, capítulo 11 de «Comunidades Autónomas", artículos 62, 63, 64, 65 y 66 Je la Ley 21/19H6, de 23 de Diciembre, reguladora de los Presupuestos Generales del Estado para 1987.
[3] Existen dos tipos de sistemas de financiación de las Comunidades Autónomas (según se prevee en la Constiru-ción española): el régimen especial aplicable a Euskadi y a Navarra y el régimen general, el cual se aplica al resto de las Comunidades Autónomas.
[4] El calificativo «definitivo» es muy mi generis, ya que la aplicación del método que se propone es pira apiicar en un plazo de tiempo determinado previamente, a saber, el quinquenio que comprende desde 1987 a 1991. De todas formas, pretender construir un sistema de financiación de las Comunidades Autónomas que sea definitivo es en nuescra opinión una «utopía», y ello en base a la siguiente argumentación: a diferencia de los problemas matemáticos, que generalmente tienen una solución, los problemas sociales son susceptibles de muchas soluciones, que una vez alcanzadas son siempre provisionales, ya que estos problemas raramente tienen una solución que satisfaga a todas las partes implicadas y que una vez conseguida pueda considerarse como definitiva.
[5] Explicación que se efectuará en base i la propuesta de método para la aplicación del sistema de financiación para las Comunidades Autónomas para el período 1987-1991, texto del Acuerdo facilitado por el Departament de Finalices de la Generalitat de Catalunya, concretamente el personal adscrito a ta Comisión Mixta de Valoraciones.
[6] Premisas aludidas en la conferencia ofrecida por el Sr. Cullell, Conseller del Departament de l'inances de la Generalitat de Catalunya, pronunciada el 2 de Diciembre en el Cotegiü de Economistas de Barcelona.
[7] Las Comunidades Autónomas disponen de plena autonomía con respecto a la utilización de los recursos que constituyen la financiación incondicionada.
[8] Estos recursos se concretan en subvenciones corrientes y subvenciones de capital.
[9] Cuya gestión sería competencia de las Comunidades Autónomas, una vez alcanzados los correspondientes techos competenciales.
[10] A los efectos de homogeneizar entre las distintas Comunidades Autónomas los costes en tos servicios Transferidos, se incluye también en el volumen total de recursos la subvención a la gratuidad de la enseñanza, que deberá de ser posteriormente substraída de la financiación incondicionada que corresponda a cada Comunidad Autónoma con competencias en materia de educación, va que, en el ejercicio de 1987, dicha subvención se Transferirá a las Comunidades Autónomas como financiación condicionada.
[11] Coste efectivo, entendido como costo real en el momento de la Transferencia.
[12] El artículo 13 de la LOFCA establece: «Las Comunidades Autónomas dispondrán de un porcentaje de participación en la recaudación de los impuestos estatales no cedidos, que se negociará de acuerdu con líis siguientes bases: a) Coeficiente de población. b) Coeficiente de esfuerzo fiscal en el IRPF. c) La cantidad equivalente a la aportación proporcional que corresponda a la Comunidad Autónoma por los servicios de cargas generales que el Estado continué asumiendo como propios. d) La relación inversa de la renta real por habitante de la Comunidad Autónoma respecto a la de) resto de España. e) Otros criterios que se estimen procedentes, entre los que se valorarán la relación entre los índices de déficit en servicios sociales e infraestructuras que afecten al territorio de la Comunidad Autónoma y al conjunto del Estado y la relación entre los costos por habitante de los servicios sociales y administrativos transferidos para el territorio de la Comunidad Autonomica y para el conjunto del Estado.
[13] Las ponderaciones de los criterios contenidos en el artículo 13 de la LOFCA efectuadas en el método para la financiación de las Comunidades Autónomas para el período 1987-1991, concretamente en la pág. 15, son las siguientes: Competencias comunes % Población 59,00 Insularidad 0.70 Superficie 16,00 Unidades administrativas 24,30 Riqueza relativa 4,20 Esfuerzo fiscal 5,00 Competencias educacion Población 84,40 Insularidad 3,10 Superficie 15.00 Constante -2,50 Riqueza relativa 0,40 Esfuerzo fiscal 1,70 Financiación total Población 73,75 Insularidad 2,09 Superficie 15,42 Constante - 1,45 Unidades administrativas 10,19 Riqueza relativa 1,99 Esfuerzo fiscal 3,08
[14] De acuerdo con los crirerros y las ponderaciones señalados en la nata precedente se determina ta financiación de cada uno de los dos bloques competenciales, de acuerdo con las siguientes funciones para el bloque de financiación de competencias comunes; FFi = 2.859,57 UA i + 0,0059856 N i + 1,095 11 + O.1179S í + 188.641,39 IR i + 186.029,15 EF i Para eJ bloque correspondiente a Ja financiación de Jas competencias específicas de educación y trabajo: FFFi = -2.4H7,5y5 + 0, O2O46H55 N i + 8,8333843 I i + 0,4164268 Si + 24.364,001 IR i + 161.052. 3079 EF i Donde: FFF = financiación incondicionada o «financiación fuera Fondo», que reciben las Comunidades Autónomas adicional mente a su participación de los recursos del FCI. La financiación incondicionada viene dada por Ja fórmula primera y la financiación total "fuera Fondo" de las Comunidades Autónomas del artículo 15 1 se obtiene por la suma de las dos fórmulas.
[15] Conocidas en 1987 las cifras reales de recaudación del Presupuesto de ingresos del Estado y et resultado de la liquidación definitiva de la participación de dichos ingresos para 1986, se procederá a la fijación definitiva de los porcentajes del quinquenio por aplicación de la siguiente fórmula: [ VEA LA FORMULA EN EL PDF ADJUNTO ] Donde: Boi = Financiación inicial de la Comunidad j por participación en ingresos. Pi 1986 = Participación de la Comunidad j en los ingresos del Estado de 1986, según liquidación definitiva. EP' I9S6 = Estimación de la participación de la Comunidad j en los ingresos de! Estado de 1986, efectuada a la fecha de la firma del documento para el método de financiación. iTAE 1986 = Valor de los ITAE en 1986, según cifras definitivas de recaudación. Fijados los porcentajes definitivos del quinquenio, se aprobarán por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1988.
[16] Como se ha indicado, se consideran gastos equivalentes del Estado los correspondientes a los capítulos I, II y VI (incluidas las inversiones conjuntas con la CHE) de los siguientes departamentos ministeriales y organismos autónomos: Departamento Organismos autónomos Economía y Hacienda Obras Públicas Trabajo y Seguridad Social Industria Agricultura ICONA. IRYDA. 1NIA, SEA M.A.P. Transportes (excepto Comunicaciones) Cultura Sanidad AISNA Educación Construcciones escolares
[17] Las reglas para determinar la evolución de la financiación via participación en los ingresos del Estado se aplican a Id largo de los cinco años de la siguiente forma: 1. Para uno de los cinco períodos, se calcularán las tres posibles alternativas de financiación por participación en ingresos para cada Comunidad. 2. Paro cada uno de los cinco años, se determinará cuál de las tres alternativas de financiación anteriores prevalece, mediante la aplicación de las ciradas reglas de una forma determinada (ver «Método de financiación de las Comunidades Autónomas para 1987-1991», píg. 26).
[18] Esrablece el apartado número 3 del artículo 13 de la LOICA que: «el porcentaje de participación de cada Comunidad Autónoma únicamente podrá ser objeto de revisión en los siguientes casos: a) Cuando se amplíen o reduzcan las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma y que anteriormente realizase el Estado. b) Cuando se produzca la cesión de nuevos tributos. c) Cuando se lleven a cabo reformas sustanciales en el sistema tributario del Estado. d) Cuando transcurridos cinco años, después de su puesta en vigor, sea solicitada su revisión por el Estado o por la Comunidad Autónoma».
[19] Estas partidas son las que constituyen el concepto de ingresos del Estado, o más concretamente ingresos tributarios del Estado ajustados estructuralmente-, denominados ITAE en el -Método para b aplicación del sistema Je financiación de las Comunidades Autónomas para el período 19S7-1991 -.
[20] Se consideran gastos equivalentes del Estado los correspondientes a los capítulos I, II y VI (incluidas las inversiones conjuntas con la CEE) de una serie de departamentos y organismos aut6nomost señalados en la nota número 16 de este trabajo.
[21] «Con la finalidad de aislar la participación en los ingresos del Estado del efecto de decisiones coyunturalts de política tributaria adaptadas por el Estado y simultáneamente garantizar e! automatismo del sistema y ¡a autonomía financiera de las Comunidades Autónomas», extraído del Acuerdo sobre el «Método de la financiación de las Comunidades ....
[22] Artículo 64, apartado cuatro, en donde se establece: « Los créditos que corresponda gestionar a las Comunidades Autónomas correspondientes a proyectos que hayan obtenido ayuda financiera del HEDER se transferirán desde la Sección 63, «Fondo de Compensación Interterrirorial-Fondo Europeo de Desarrollo Regional», programa 911-C, «Otras transferencias a Comunidades Autónomas», «Servicios. Dirección General de Coord i nación con las Haciendas Terri tonales». correspondientes a las d isrintas Comunidades Autónomas. Simultáneamente, se procederá a situar en dicha Sección el crédito que con cargo al Fondo de Compensación Incerterritorial debe de «financiar los proyectos, u cuyo efecto se tramitará el oportuno expediente de modificación presupuestaria con baja en la Sección 33, « Fondo de Compensación Interterritorial», Programa 911-C, «Otras transferencias a las Comunidades Autónomas», servicio que corresponda.
[23] Los criterios para proceder a la distribución cutre las Comunidades Autónomas de las subvenciones que Como consecuencia de traspasos de servicios hayan de ser gestionadas por aquéllas son, según el artículo número 65, apañado dos, los siguientes: a) El Gobierno determinará los criterios objetivos que servirán de base a la distribución Territorial de las subvenciones, oídas las Comunidades Autónomas, por el correspondiente Departamento Ministerial. b) En cualquier caso se podrán establecer reservas generales de créditos presupuestarios no distribuidos en el origen, con el fin de cubrir nuevas demandas imprevistas a lo largo de la ejecución del Presupuesto.
