STS, 15 de Febrero de 2007

La Confederación Sindical ELA/STV interpuso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el recurso contencioso- administrativo número 3191/2002 contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición deducido contra el Decreto 138/2002, de 11 de junio, del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del País vasco, por el que se designaron los vocales de los Consejos de Administración de las Autoridades Portuarias de Bilbao y Pasajes.

En su escrito de demanda, de 3 de marzo de 2003, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que se declare: 1.- No ajustado a derecho por nulo, o subsidiariamente anulable, el Decreto recurrido; 2.- y, en consecuencia, se reconozca el derecho de ELA/STV a que se designe un vocal en su representación en el Consejo de Administración del puerto de Bilbao según lo dispuesto en el art. 5.1.d) del Decreto 82/1998, con todas las consecuencias inherentes a dicho nombramiento; 3.- así como se reconozca su derecho a ser indemnizado en concepto de cantidades dejadas de percibir y se condene a la demandada al abono de 3.047,12 euros por el año 2002, y a la cantidad que corresponda por los años 2003 y sucesivos hasta que recaiga sentencia, cantidad que se concretará en ejecución de sentencia, y que ascenderá, salvo error u omisión, a 761,78 euros netos por sesión celebrada". Por otrosí solicitó el recibimiento a prueba.

El Letrado de los Servicios Jurídicos de la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco contestó a la demanda por escrito de 30 de abril de 2003, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "desestimando el recurso interpuesto en todos sus pedimentos, declarando la conformidad a derecho del Decreto impugnado".

La Federación de Transportes, Comunicaciones y Mar de la Unión General de Trabajadores de Euskadi contestó a la demanda con fecha 23 de mayo de 2003 y suplicó sentencia que "desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto, confirmando en todas sus partes el Decreto 138/2002 impugnado, con imposición de costas a la parte recurrente".

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 2 de junio de 2003 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia con fecha 16 de enero de 2004, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que debemos desestimar, como así desestimamos, el presente recurso contencioso-administrativo nº 3101 de 2002, interpuesto por la procuradora de los tribunales Dña. Marta Ezcurra Fontán, en representación de la Confederación Sindical ELA/STV, contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición, promovido frente al Decreto 138/2002, de 11 de junio, del Departamento de Transportes y Obras Públicas del Gobierno Vasco, por el que se designa a los vocales de los Consejos de Administración de las Autoridades Portuarias de Bilbao y Pasajes. Sin especial pronunciamiento sobre el pago de las costas procesales devengadas en la instancia".

Con fecha 28 de abril de 2004 la Confederación Sindical Euzko Langilleen Alkartasuna/ Solidaridad de Trabajadores Vascos "ELA/STV" interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 4451/2004 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

al amparo del artículo 88.1.4º de la Ley Jurisdiccional, "se denuncia infracción del artículo

54.1.a de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común [...] en relación con el art. 9.3 de la Constitución ".

al amparo del artículo 88.1.4º de la Ley Jurisdiccional, "se denuncia la violación del derecho de libertad sindical que incluye el derecho a la participación institucional, del art. 7.1, párrafo último, de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, en relación con el art. 28.1 de la Constitución ".

El Gobierno Vasco presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de las costas a la parte contraria.

Por providencia de 23 de noviembre de 2006 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado

D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 7 de febrero de 2007, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco con fecha 16 de enero de 2004, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Confederación Sindical Euzko Langilleen Alkartasuna/ Solidaridad de Trabajadores Vascos "ELA/STV" contra el Decreto 138/2002, de 11 de junio, del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco, por el que se designaron los vocales de los Consejos de Administración de las Autoridades Portuarias de Bilbao y Pasajes.

Mediante el recurso de reposición en su día presentado, que se entendió desestimado por silencio administrativo, se impugnaba dicho Decreto 138/2002 en cuanto a la designación del vocal del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Bilbao correspondiente a la organización sindical más representativa en el ámbito portuario.

La Sala de instancia desestimó el recurso basándose en los siguientes fundamentos jurídicos:

"[...] Funda su impugnación la parte actora en la disconformidad a Derecho de las citadas resoluciones administrativas, por falta de motivación y lesión del derecho de defensa, así como vulneración del artículo

5.1. d), del Decreto 82/1998, de 5 de mayo, que determina el procedimiento para designar a los vocales del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Bilbao, y afección del derecho a la libertad sindical;

[...] Respecto del motivo que alude a la falta de motivación en el Decreto que es objeto de enjuiciamiento, debe señalarse que la Administración no debe actuar con criterios arbitrarios y habrá de justificar las razones que le inducen a adoptar la decisión de que se trate. Este deber de motivación surge de la propia Constitución que proscribe la interdicción de la arbitrariedad (art. 9 ), motivación que será más exigible en aquellos supuestos en que estén implicados intereses legítimos de personas, cuando resulten afectados por el acto, y resulta ineludible, al menos, en la resolución de los recursos administrativos (TS 3ª sec. 3ª, S 11-03-2002 ).

Es cierto que, como regla general, la motivación exigible a los actos administrativos, aunque sucinta, puede considerarse bastante con tal que permita conocer las razones que llevan a la Administración a actuar de una determinada manera, y de esta forma el interesado pueda, en su caso, combatirlas. Y es cierto también que no cabe confundir brevedad de los términos de un acuerdo administrativo con la falta de motivación (TS 3ª sec. 6ª, S 12-03-2002 ).

La decisión, en el supuesto que se examina no se toma arbitraria ni inmotivadamente, como indica el actor, sino fundada en diversos preceptos legales: el punto 14 del artículo único de la Ley 62/1997, de 26 de diciembre ; los artículo 2, 3, 4, 5 y 6 del Decreto 82/1998, de 5 de mayo, que se incluyen en el Preámbulo del Decreto 138/2002, de 11 de junio, del Departamento de Transportes y Obras Públicas del Gobierno Vasco, es decir, con sumisión a la ley y al Derecho, en los términos previstos en el art. 103 de la Constitución ; sin que, de otro lado, pueda inferirse que de dicho Decreto haya podido seguirse indefensión para la parte recurrente, que ha visto atendida su aspiración a una tutela judicial efectiva, al ser admitido su recurso en sede jurisdiccional y examinadas reflexivamente sus alegaciones.

[...] Respecto de la invocada vulneración del artículo 5.1. d), del Decreto 82/1998, de 5 de mayo, que determina el procedimiento para designar a los vocales del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Bilbao, y afección del derecho a la libertad sindical, debe seguirse la misma conclusión desestimatoria.

En efecto, dispone el artículo 5.1.d), del Decreto 82/1998, de 5 de mayo, que las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación y las organizaciones empresariales y sindicales estarán representados en el Consejo de Administración de la respectiva Autoridad Portuaria por seis Vocales, que se distribuirán de conformidad con los siguientes criterios: d) Organización sindical con más representatividad en el ámbito portuario: un Vocal. A estos efectos se considera ámbito portuario al conjunto de la Autoridad Portuaria y de la Sociedad Pública de Estiba y Desestiba que opere en el puerto.

Del examen del expediente administrativo (folios 11 y 12) y de las alegaciones formuladas por las partes resulta que la organización sindical ELA/STV, en la empresa Autoridad Portuaria de Bilbao, tiene 6 delegados, con un número total de votos de 122, y que en la Sociedad de Estiba y Desestiba tiene 1 delegado, con un número de 16 votos, es decir, un total en ambas empresas de 7 delegados y 138 votos; mientras que la organización sindical UGT tiene en la empresa Autoridad Portuaria de Bilbao, tiene 4 delegados, con un número total de votos de 75, y que en la Sociedad de Estiba y Desestiba tiene 3 delegados, con un número de 60 votos, es decir, un total en ambas empresas de 7 delegados y 135 votos.

El derecho a la libertad sindical proclamado en el art. 28,1 de la Constitución como derecho fundamental de configuración legal, integra el derecho de acción sindical que, a su vez, recoge también la capacidad representativa para ostentar representación institucional ante las Administraciones Públicas y otras entidades y organismos de carácter estatal o de Comunidad Autónoma que la tenga prevista, o cualquier otra función representativa que se establezca (art. 2, 1, d y art. 6, 3, a) y g) de la Ley 11/85, de 2 de agosto de Libertad Sindical .

La Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, en su artículo 6.2, dispone que tendrán la consideración de sindicatos más representativos a nivel estatal los que acrediten una especial audiencia, expresada en la obtención, en dicho ámbito del 10 por 100 o más del total de delegados de personal de los miembros de los comités de empresa y de los correspondientes órganos de las Administraciones públicas

(a); y el artículo 7 de la misma Ley, en referencia al nivel de Comunidad Autónoma, los sindicatos de dicho ámbito que acrediten en el mismo una especial audiencia expresada en la obtención de, al menos, el 15 por 100 de los delegados de personal y de los representantes de los trabajadores en los comités de empresa, y en los órganos correspondientes de las Administraciones públicas, siempre que cuenten con un mínimo de

1.500 representantes y no estén federados o confederados con organizaciones sindicales de ámbito estatal

(a). De manera que la Ley pone el punto de mira para determinar la mayor representatividad en los ámbitos a que se refiere no en el número de votos obtenidos, sino en el número de delegados de personal.

En el supuesto que se examina, tanto el sindicato recurrente como la organización sindical UGT obtuvieron el mismo número de delegados en el ámbito del Puerto de Bilbao, es decir 7 delegados; produciéndose una situación de empate cuya solución no contemplan las normas de aplicación al caso. La Administración demandada, en cumplimiento del deber que la Ley le impone de resolver (art. 89.4 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) y en ningún caso abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, decidió, siguiendo un criterio que debe calificarse de razonable y respetuoso con el principio de pluralismo sindical, como elemento esencial en la formación del derecho fundamental a la libertad sindical (STC 94/95 ), atribuir un vocal al sindicato UGT, a la vista de que la organización sindical ELA/STV ya contaba con un vocal en el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria de Bilbao por su condición de sindicato más representativo en el Territorio Histórico de Vizcaya. Solución que no conculca los derechos que invoca la parte recurrente ni es acreedora de los reproches que la misma le dedica que, por tanto, han de ser rechazados.

La disconformidad de la Confederación sindical recurrente con la sentencia se plasma en dos motivos de casación, ambos deducidos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional . En el primero de ellos se denuncia la infracción del artículo 54.1.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pues, a juicio de la recurrente, el Decreto impugnado carece de motivación y tal carencia no puede ser suplida por justificaciones posteriores como las aducidas por el otro sindicato que intervino en el trámite de reposición o por la defensa jurídica de la Administración cuando contestó a la demanda.

Sin negar que, en efecto, el Decreto impugnado no contiene una explicación pormenorizada de las razones que llevaron al Consejo de Gobierno a atribuir precisamente el vocal objeto de debate a un sindicato o a otro, es lo cierto que tal explicación no era exigible en un Decreto que incluye no menos de treinta designaciones singulares de otros tantos vocales de los dos Consejos de Administración de las Autoridades Portuarias de Bilbao y Pasajes.

La "motivación" del Decreto se integra en este caso, a la vista de su contenido y como bien razona el tribunal de instancia, por las referencias de su preámbulo a las leyes y reglamentos que mediante él se ponen en práctica, de modo singular al Decreto 82/1998, de 5 de mayo, por el que se determina el procedimiento y el órgano competente de la Comunidad Autónoma del País Vasco para designar y separar a los presidentes de las Autoridades Portuarias de Bilbao y Pasajes y a los vocales de sus respectivos Consejos de Administración. Tras dicha exposición continua afirmando el preámbulo del Decreto impugnado que "en cumplimiento de las citadas disposiciones, el Departamento de Transportes y Obras Públicas ha requerido a las citadas Administraciones Públicas, entidades y organismos la notificación de la propuesta de sus representantes en los Consejos de Administración de las Autoridades Portuarias de Bilbao y Pasajes" y que, una vez cumplimentado este requerimiento, el Consejo del Gobierno procede a la designación de aquellos Vocales.

Lleva razón también el tribunal de instancia cuando afirma que la Confederación recurrente no ha sufrido indefensión alguna, pues la falta de mención en el texto del Decreto impugnado a las razones concretas que determinaron la atribución a UGT de la vocalía objeto de debate no le ha impedido conocerlas en el curso del litigio y combatirlas con todos los medios procesales a su alcance. De hecho, precisamente el segundo motivo casacional, que seguidamente analizaremos, está dedicado a razonar por qué, a juicio de la recurrente, aquellas razones asumidas por la Sala de instancia no eran válidas en derecho.

En efecto, el sindicato recurrente afirma en su último motivo de casación que el tribunal sentenciador ha infringido el último párrafo del artículo 7.1 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical .

El apartado primero del referido artículo 7 define qué sindicatos tendrán la consideración de "más representativos a nivel de Comunidad Autónoma". Entre ellos se encuentran, en efecto, los sindicatos de dicho ámbito "que acrediten en el mismo una especial audiencia expresada en la obtención de, al menos, el 15 por 100 de los delegados de personal y de los representantes de los trabajadores en los comités de empresa [...]". A estas organizaciones se les reconoce en el párrafo final, cuya vulneración denuncia el recurrente, "capacidad representativa para ejercer en el ámbito específico de la Comunidad Autónoma las funciones y facultades enumeradas en el número 3 del artículo anterior, así como la capacidad para ostentar representación institucional ante las Administraciones públicas u otras entidades u organismos de carácter estatal."

La Sala de instancia ha reconocido al sindicato recurrente la referida "capacidad representativa" que, por lo demás, el Consejo de Gobierno Vasco no había negado en ningún momento. En atención a ella el Decreto impugnado asignó una vocalía (la que correspondía, precisamente, al sindicato más representativo en el Territorio Histórico de Vizcaya) a la Confederación Sindical ELA- STV. Difícilmente puede afirmarse, en consecuencia, que el tribunal haya vulnerado el único precepto legal sobre cuya base se articula el motivo de casación, lo que basta de suyo para desestimarlo. Y en la medida en que la apelación al artículo 28 del texto constitucional se hace tan sólo "en relación" con el artículo 7.1, párrafo final, de la Ley Orgánica 11/1985, debe igualmente ser rechazada,

En realidad, si se atiende más al limitado desarrollo argumental del motivo que a la norma literalmente invocada como infringida, la discrepancia con el fallo de instancia no lo es tanto porque se haya dejado de aplicar el artículo 7 antes citado sino porque, ante la situación de empate en el número de delegados de uno y otro sindicato dentro del específico ámbito portuario, la Confederación recurrente no considera "objetivo y razonable" el criterio adoptado para deshacerlo y propugna acudir, por el contrario, a la diferencia de votos favorable a ELA-STV como factor dirimente de aquél. Aun cuando no lo alega como infringido, la Confederación recurrente se refiere al artículo 71.2 del Estatuto de los Trabajadores para sostener que el "principio democrático" implica acoger una solución cual la prevista en dicho precepto para las elecciones a miembros de los comités de empresas, en cuya virtud rige la regla de representación proporcional (se atribuye a cada lista el número que corresponda de conformidad con el cociente de dividir los votos válidos por los puestos a cubrir) y, si hubiera puestos sobrantes, se atribuyen a las listas que tengan un mayor número de votos.

La adopción de este criterio por la recurrente parte, como premisa, de que el "problema hay que resolverlo como si hubiera de designarse un único vocal". Tal afirmación, sin embargo, no se compadece con la singularidad del caso de autos: en el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria se asignan dos vocales a las organizaciones sindicales y no sólo uno. Precisamente en atención a este hecho, a la circunstancia extraordinaria del empate de delegados entre los dos sindicatos con igual representatividad en el referido ámbito portuario, y a que uno de ellos (ELA- STV) ya tenía atribuida una vocalía del Consejo de Administración por otro concepto, asimismo relacionado con su naturaleza sindical, pudo la Administración, en un principio, y el tribunal de instancia, después, decidir en el sentido en que lo hicieron.

La circunstancia excepcional de que ambos sindicatos tuvieran la misma "representatividad", medida en número de delegados, dentro del sector portuario es el elemento que ha desencadenado la necesidad de acudir a fórmulas no previstas en la norma (autonómica) reguladora de la composición del Consejo de Administración, siempre partiendo de que, en principio, los mismos derechos tenía UGT que ELA-STV a la vacante en liza. El "sacrificio" de cualquiera de ambos era inevitable a no ser que se acudiera a fórmulas que nadie ha propuesto (como, por ejemplo, la rotación de uno y otro sindicato en el desempeño de la vocalía objeto de debate).

Para dirimir aquel empate, descartadas otro tipo de soluciones como la antes sugerida, propone la recurrente acudir al ya citado artículo 71 del Estatuto de los Trabajadores . Pero, por un lado, la atribución de restos a la lista más votada ya había jugado en su favor para contar con los siete delegados que obtuvo. Por otro, y sobre todo, si la regla prevalente ha de ser la del principio democrático, su aplicación bien puede determinar, vistas las circunstancias singulares del caso y garantizada la presencia sindical de ELA-STV en el Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria, que fuera precisamente el sindicato UGT el que obtuviera la vocalía en liza.

Que, a igualdad de delegados, el sindicato ELA-STV tuvo en el ámbito portuario 3 votos más (138) que el sindicato UGT (135) es cierto. Pero también lo es que, una vez garantizada la participación del primero de dichos sindicatos en el Consejo de Administración, el conjunto de trabajadores del referido ámbito estará más representado en dicho Consejo si se adopta el criterio dirimente acogido por la Administración y respaldado por la Sala en vez del propugnado por ELA-STV. Pues, conforme al primero, los dos sindicatos presentes "sumarán" en el referido Consejo 273 votos de un total de 487 trabajadores, mientras que, conforme al segundo, el sindicato que sólo obtuvo 138 votos de esos 487 asumirá la entera representación de éstos, pese a que los delegados de uno y otro sindicato en el ámbito portuario fueron los mismos. La primera solución supone, además, propiciar frente a la segunda el "pluralismo sindical", que es también uno de los valores o principios subyacentes en la Ley Orgánica de Libertad Sindical, como acertadamente subrayó el tribunal de instancia.

Procede, pues, la desestimación del segundo motivo y, con ella, la del recurso de casación en su conjunto. Procede, asimismo, la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español