Las políticas de empleo en la Constitución Europea

1. LA GÉNESIS DEL TRATADO POR EL QUE SE ESTABLECE UNA CONSTITUCIÓN PARA EUROPA

El espaldarazo político que los Jefes de Estado o de Gobierno dieron el pasado 18 de junio de 2004 en el Consejo Europeo de Bruselas al denominado «proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa», y su posterior firma en Roma el 29 de octubre de 2004 representan un salto cualitativo en el proceso de la construcción europea. Por de pronto, han supuesto la constatación formal de la voluntad firme de los Estados miembros de construir un futuro común para Europa.

De hecho, el asunto central de la Convención Europea que elaboró el proyecto de Tratado constitucional era el desarrollo futuro de la Unión Europea. Los trabajos de la Convención (que se iniciaron el 28 de febrero de 2002 y concluyeron el 18 de julio de 2003, presidida por Valéry Giscard D´Estaing)¹ cuentan con importantes antecedentes. Incluso después del Tratado de Ámsterdam, los informes preparatorios de la Conferencia Intergubernamental del 2000 ya apuntaban la necesidad de una nueva reforma. En efecto, esta preocupación por el futuro de la Unión se remonta, concretamente, a dos foros europeos anteriores. En primer lugar, a la Declaración adoptada por el Consejo Europeo de Niza en diciembre de 2000². Esta Declaración ponía de manifiesto textualmente «la necesidad de mejorar y supervisar permanentemente la legitimidad democrática y la transparencia de la Unión y de sus instituciones, con el fin de aproximar éstas a los ciudadanos de los Estados miembros». De manera más detallada, en esta Declaración se planteaba la necesidad de abordar urgentemente aspectos nucleares de la Unión como la propia simplificación de los Tratados constitutivos, la función de los parlamentos nacionales dentro de la Unión, la necesidad de efectuar una delimitación más precisa del reparto de competencias entre los Estados miembros y la Unión y el estatuto de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea.

En segundo lugar, en diciembre de 2001 el Consejo Europeo de Laeken recogió el testigo de la cumbre de Niza y adoptó una nueva Declaración sobre el futuro de la Unión Europea. De hecho, fue este Consejo el que convocó la «Convención Europea sobre el futuro de Europa» encargada de la redacción del proyecto de Tratado Constitucional y la que designó al presidente de dicha Convención. En palabras del propio texto de la Declaración «para garantizar una preparación lo más amplia y transparente posible de la próxima Conferencia Intergubernamental, el Consejo Europeo ha decidido convocar una Convención que reúna a los principales participantes en el debate sobre el futuro de la Unión» con el fin de «examinar las cuestiones esenciales que plantea el futuro desarrollo de la Unión e investigar las distintas respuestas posibles».

Después de la presentación por la Convención Europea del proyecto de Tratado Constitucional, y con carácter previo a su aprobación por el Consejo Europeo de Bruselas de junio de 2004, el texto tuvo que atravesar el escollo de una Conferencia Intergubernamental (iniciada el 4 de octubre de 2003) en la que se introdujeron numerosas modificaciones. Esta circunstancia explica que el texto original (el remitido al Consejo Europeo de Roma el 18 de julio de 2003) difiera en muchos aspectos del firmado al año siguiente en la misma ciudad por los Jefes de Estado y de Gobierno, aunque hay que señalar que la mayor parte de las modificaciones, por no decir su totalidad, son de tipo formal: modificación de rúbricas, reubicación de distintos preceptos a lo largo de todo el texto³, conversión de artículos en apartados de otros artículos, desaparición de secciones o subsecciones e implantación de la numeración arábiga de los artículos de forma continua a lo largo de todas las partes del Tratado en lugar de la numeración independiente en cada una de ellas. A resultas de dichas modificaciones el Tratado pasa a ver reducido ostensiblemente su articulado (de 505 preceptos se queda en 448).

Ante todo, el texto constitucional representa un paso cualitativo fundamental porque entraña una voluntad refundadora de la propia Unión Europea dirigida a la simplificación de las instituciones y de las bases jurídicas sobre las que se ha venido asentando. Son elocuentes y decisivos, en este sentido, tanto el art. I-1.1 del Tratado, que reconoce que la Constitución «crea la Unión Europea», como el art. IV-438.1, que pone, asimismo, de manifiesto que «la Unión Europea creada por el presente Tratado sucede a la Unión Europea constituida por el Tratado de la Unión Europea y a la Comunidad Europea» (constituida, a su vez, por su correspondiente Tratado ex art. 1 Tratado de Roma). Así, la Constitución deroga y refunde el Tratado de la Unión Europea, el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea y los Tratados de adhesión de los distintos Estados miembros. Por tanto, desde un plano formal, la Constitución hace desaparecer la clásica estructura de pilares de la Unión a la que ha dado lugar, desde el Tratado CECA de 1951, la aprobación sucesiva de diversos Tratados que se han ido superponiendo funcionalmente. El efecto simplificador es innegable, pues de la existencia de una Comunidad Europea, una Unión Europea y dos Tratados constitutivos se pasa a la Unión Europea creada por su correspondiente Tratado Constitucional.

2. LAS POLÍTICAS DE EMPLEO EN LA CONSTITUCIÓN EUROPEA

De las cuatro partes en que se estructura el Tratado Constitucional, la parte III se dedica a las bases jurídicas de las políticas comunes y al desarrollo de las disposiciones de la parte I, relativas al funcionamiento de la Unión. El Capítulo III, «Políticas en otros ámbitos», dedica su sección primera a las políticas de empleo en la Unión.

La presencia de esta sección en el mencionado capítulo y de la dedicada a la política social tiene su origen en el mandato recibido por el grupo de trabajo de la Convención Europea encargado del tema «La Europa Social». A pesar de que la sección relativa al empleo supone la transposición casi exacta del nuevo título VIII que introdujo el Tratado de Ámsterdam en el Tratado de la Comunidad Europea, la Constitución brinda algunos elementos que permiten sostener que en los constituyentes ha subyacido una clara preocupación por los aspectos sociales y de empleo.

En efecto, como se ha puesto de manifiesto, la Comunidad Europea ha estado caracterizada desde su creación hasta hace bien poco por un influjo marcadamente economicista o mercantilista⁴ que ha conducido, si no a descuidar los aspectos relacionados con las políticas sociales y de empleo, a colocarlos en un segundo plano respecto de las políticas económicas. Sin embargo, el texto constitucional permite constatar un significativo repunte en la preocupación por estos temas, traducido en la plasmación del propósito de los constituyentes de situar los objetivos sociales dentro de los objetivos generales de la Unión, esto es, en el mismo plano formal que los objetivos económicos y no subordinados a ellos. Y no podía ser de otra forma, pues existen importantes precedentes en los que ya se muestra acusada esta tendencia: por poner un ejemplo reciente, ya en el año 2000, en el marco de la llamada «Estrategia de Lisboa» el Consejo Europeo establece como objetivo estratégico el crecimiento económico en la Unión «con más y mejores empleos y con mayor cohesión social».

De aquí que se deba destacar con mayúsculas el novedoso acogimiento por el texto constitucional del concepto de «economía social de mercado» que figura como uno de los objetivos declarados de la Unión dirigido al pleno empleo y al progreso social (art. I-3.3).

Ese efecto formal permite aseverar que el texto constitucional, una vez entre en vigor, va a constituir el principal instrumento normativo sobre el que se asiente la efectiva consolidación en los Estados miembros de la denominada «Estrategia Europea para el Empleo». Si bien se mira con algo de tino histórico, la plasmación formal en la Constitución del mencionado objetivo representa un avance nada desdeñable en la coordinación por los Estados miembros de las políticas de empleo de cara a la consecución en la Unión de un sistema mucho más integrado. Y es que ello tiene su relevancia si se aprecia con perspectiva histórica, pues lo cierto es que durante todo el proceso de construcción europea ha representado un paso considerablemente difícil y cualitativamente relevante para los Estados el pasar de una larga tradición de políticas de empleo marcadamente nacionales a un sistema caracterizado por la coordinación de políticas y el trabajo en común llevado a cabo a partir de estructuras diferentes.

Por otra parte, el claro respaldo constitucional a la dimensión social de la Unión Europea también cobra una extraordinaria relevancia desde el punto de vista de lo que constituye el futuro próximo o inmediato de la Unión. La Constitución Europea se firmó poco después de la adhesión de diez nuevos miembros⁵, contando ahora con 25 Estados y más de 450 millones de habitantes. Esa reciente ampliación de la Unión y la que se avecina⁶ va a aumentar inexorablemente la población europea, que es, a la postre, la destinataria de unas políticas dirigidas a la consecución del objetivo del pleno empleo y de unas políticas sociales orientadas a la disminución de las desigualdades entre los individuos, la erradicación de la pobreza y la protección ante las situaciones de necesidad y de exclusión social. Ello pone de manifiesto que la ampliación planteará nuevos desafíos para las políticas sociales y de empleo que justificarán con creces la constitucionalización de la Europa social.

2.1. Antecedentes en los Tratados constitutivos y en el acervo comunitario

Los preceptos que conforman la sección del Tratado constituyente dedicada al empleo son tributarios del capítulo VIII del Tratado CE, introducido como novedad en 1997 por el Tratado de Ámsterdam. De hecho, se puede afirmar que, como ocurre con muchos pasajes del texto constitucional, dicho capítulo ha sido extrapolado sin variaciones significativas del Tratado constitutivo al Tratado Constitucional.

Con la introducción de ese capítulo específico por el Tratado de Ámsterdam, se dio un paso muy importante, singularmente, en torno a dos aspectos que han trascendido de manera evidente al texto constitucional. Por un lado, en la definitiva instauración formal en un Tratado constitutivo de las bases sobre las que se asienta la política de empleo a nivel comunitario. Por otro, se contribuye decisivamente a situar estas políticas en un plano diferente y autónomo al de las políticas sociales y, lo que es más importante, se refuerza el abandono de la perspectiva liberal o economicista, desde la que los primeros Tratados fundacionales han abordado todo lo relativo al empleo en Europa, para abrir paso ahora a la adopción de una estrategia integrada económica y socialmente⁷.

Así pues, con anterioridad a Ámsterdam, no existía un marco jurídico de alcance general dedicado específicamente al empleo, lo que denota claramente, si no una ausencia absoluta de sensibilización frente a estas cuestiones, cuando menos, una preocupación menor y menos directa. Se ha afirmado, en este sentido, que el interés de la Comunidad por este tipo de cuestiones es bien remoto, si bien con un talante bastante diferente al predominante durante los últimos tiempos⁸.

En efecto, sí se pueden encontrar referencias explícitas a cuestiones vinculadas al empleo en los primeros Tratados constitutivos y en el acervo comunitario (sobre todo, Resoluciones y Decisiones del Consejo) posterior al Tratado de Roma. En la medida en que todo ese acervo comunitario no sólo inspira la actual regulación constitucional sino que, además, continuará en vigor tras la irrupción del Tratado constitucional (art. IV-438.3), se reseñará aquí lo más representativo del mismo.

En el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) de 1951, se establecían en torno a la política social y a otros ámbitos como la formación profesional, distintas medidas relacionadas con el empleo⁹. Por su parte, el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (TCEE) seguía esta línea trazada por el Tratado CECA, incluso reforzándola con nuevas medidas adicionales relativas a los temas de empleo¹⁰.

Durante los años setenta, la preocupante elevación de la tasa de desempleo en la Unión puso en evidencia la insuficiencia y, en consecuencia, ineficacia de las medidas previstas en el Tratado fundacional. A eso se le unió una ostensible actitud de recelo por parte de los Estados miembros, que asumían la política de empleo como una cuestión exclusivamente interna y rechazaban la injerencia de iniciativas comunitarias de carácter general y vinculante. Se trataba, además, de un periodo caracterizado por la irrupción en el panorama europeo de determinados colectivos con riesgo de exclusión social por sus dificultades de acceso al mercado de trabajo (principalmente, minusválidos, parados de larga duración, jóvenes, mayores de 45 años y mujeres). Esta situación es afrontada desde la Comunidad a través de dos iniciativas. Por un lado, la creación por Decisión 70/532, de 14 de diciembre de 1970, de un Comité Permanente de Empleo de las Comunidades Europeas con el fin de coordinar las políticas de Empleo de los Estados miembros y de dirigir las acciones del Fondo Social Europeo. Por otro, la Resolución del Consejo de 21 de enero de 1974, nacida de la Cumbre de Jefes de Estado o de Gobierno celebrada en París, instauraba un «Programa Global de Acción Social» que se sustentaba en la consecución de tres objetivos: el pleno empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo y la participación de los interlocutores sociales en las decisiones comunitarias y de los propios trabajadores en la empresa.

Hasta la celebración del Tratado de la UE, en la ciudad holandesa de Maastricht, son abundantes las Resoluciones del Consejo fundamentadas en una patente preocupación por el alto nivel de desempleo existente y que constituyen el verdadero acervo embrionario de la actual política comunitaria por el empleo. Es el caso de la Resolución del Consejo de 27 de julio de 1980 por la que se establecen unas orientaciones para una política comunitaria del mercado de trabajo. Dicha Resolución fija objetivos tales como minorar los desequilibrios entre la oferta y la demanda de empleo, orientar los servicios públicos de empleo y los centros de formación profesional a la reducción de dichos desequilibrios y el fomento de la participación de los interlocutores sociales en la creación de empleo. En la misma línea se sitúan Resoluciones posteriores como la Resolución del Consejo de 12 de julio de 1982, sobre una acción comunitaria para combatir el desempleo, la de 19 de diciembre de 1984, sobre la lucha contra el paro de larga duración, o la de 22 de diciembre de 1986, relativa a un programa de acción para el incremento del empleo.

Durante la década de los años noventa, la persistencia de una alta tasa de desempleo en la Comunidad constituyó el tema central del Consejo Europeo de Essen, celebrado los días 9 y 10 de diciembre de 1994. Este Consejo se inspira en las conclusiones reflejadas en 1993 por el Libro Blanco de Delors¹¹. Se establecen cinco ámbitos prioritarios sobre los que las políticas de empleo deben actuar en el seno de la Comunidad: fomento de las inversiones en formación profesional, aumento de la intensidad de creación de empleo, reducción de costes salariales accesorios, potenciación de las políticas activas frente a las pasivas y reforzamiento de las medidas dirigidas a los colectivos con especiales dificultades de acceso al mercado de trabajo (jóvenes con escasa cualificación, desempleados de larga duración, mujeres y desempleados de cierta edad).

Por otra parte, el posterior impacto de este Consejo Europeo de Essen en el Tratado de Ámsterdam y en el posterior Proyecto de Tratado Constitucional es evidente en cuanto que en el mismo se solicitó a los Estados miembros la aprobación de programas plurianuales de empleo y la posterior redacción de informes estatales para dar cuenta a la Comisión de la aplicación de dichos programas. Y es que, como se verá más adelante, dicho mecanismo de control por la Comisión, de cara a la coordinación por los Estados miembros de la actual estrategia europea para el empleo, viene previsto en el art. III-206 del Tratado Constitucional¹².

Con carácter previo a la ratificación del Tratado de Ámsterdam, pero con identidad de propósitos, el Consejo Europeo extraordinario de Luxemburgo, celebrado el 20 y 21 de noviembre de 1997, marcó un importante punto de inflexión en la construcción de la política europea para el empleo. Este Consejo (resultado, principalmente, de las presiones del nuevo ejecutivo francés) supuso la celebración de la primera Cumbre Europea sobre el Empleo. Ante todo, constituyó una verdadera puerta de entrada anticipada al título VIII del Tratado de Ámsterdam, relativo al empleo, en cuanto que, en el seno de dicho Consejo se adoptó una medida, cuando menos, insólita: la aplicación anticipada a partir de 1998 de las disposiciones de dicho título VIII. Con lo que se gestó aquí la denominada «Estrategia Coordinada para el Empleo». Por lo demás, en cuanto al fondo, se ha de destacar que en este Consejo Europeo se establecen, por primera vez, las directrices sobre políticas de empleo recogidas en las conclusiones de la presidencia de esta cumbre, basadas en cuatro pilares o prioridades estratégicas: fomento del espíritu empresarial, desarrollo de la empleabilidad de los trabajadores, desarrollo de la adaptabilidad de las empresas a los cambios producidos en el mercado de trabajo y a las nuevas tecnologías y, por último, el reforzamiento de las políticas de igualdad de oportunidades.

Con posterioridad al Tratado de Ámsterdam, el Consejo Europeo de Colonia, de 3 y 4 de junio de 1999, insiste en el reconocimiento del empleo como prioridad en los objetivos de la Comunidad. De hecho, en este Consejo se adopta la iniciativa «Pacto Europeo por el Empleo. Intensificación de la cooperación para promover el empleo y la reforma económica en Europa», dando carta de naturaleza al denominado «proceso de Colonia», cuyo objeto consistía en aglutinar en un plan amplio todas las medidas de la política de empleo de la Unión. Dicho plan se sustentaba en tres tipos de actuaciones: desarrollo y mejor puesta en práctica de la estrategia coordinada para el empleo, coordinación de las políticas económicas mediante el diálogo macroeconómico para generar un crecimiento duradero y no inflacionista y, por último, emprender reformas para la mejora de la capacidad de innovación y la eficacia de los mercados de bienes, servicios y capitales.

Con el Consejo de Lisboa (23 y 24 de marzo 2000) se pretende poner en práctica la comunicación de la Comisión titulada «Estrategias para la creación de empleo en la sociedad de la información». Se fija como objetivo la consecución del pleno empleo para el 2010 y se asignan cifras a dicho objetivo: 70% de ocupación de entre la población en edad de trabajar, tasa de empleo femenino del 60% y tasa de desempleo entre un 3 y un 4%. Dicho objetivo de pleno empleo fue objeto de una valoración intermedia en el posterior Consejo de Estocolmo (23 y 24 de marzo de 2001) que estableció para el 2005 una tasa de ocupación global del 67% y la tasa de empleo femenino en el 57%. También se estableció como nuevo objetivo para el año 2010 el aumento de la tasa media de empleo de las personas mayores de 55 años hasta el 50% y se propuso la adopción de medidas para prolongar la vida laboral de los mayores de dicha edad¹³.

Ya durante el año 2004, en las reuniones del Consejo se han aunado esfuerzos para seguir las pautas marcadas por el Consejo de Lisboa. Así, en el marco de los Consejos Europeos celebrados el pasado año en Bruselas (25 y 26 de marzo, 4 y 5 de noviembre, 6 y 7 de diciembre), la Unión apuesta decididamente por el respaldo a la continuidad, incluso la aceleración del proceso de reformas puesto en marcha con la llamada «estrategia de Lisboa». De ahí que en el Consejo celebrado en noviembre se haya anunciado una revisión intermedia de la misma para la primavera del 2005, con el propósito de impulsar su ejecución y que en el de diciembre se haya diseñado un nuevo programa de política social (Programa «Action») dirigido a la efectiva consecución de las metas y objetivos fijados en Lisboa.

2.2. Aspectos formales de la regulación en el Tratado Constitucional

Como ya se ha adelantado, el Tratado Constitucional, en su parte III, destinada a «Las Políticas y el Funcionamiento de la Unión», dedica a las políticas de empleo una sección específica (sección I), ubicada en el capítulo III, «Políticas en otros ámbitos», del título III, «Políticas y acciones internas».

Integran esta sección seis artículos que, como también se ha tenido ocasión de señalar, son fiel reflejo de los seis preceptos que componen el título VIII del Tratado CE, tras la reforma operada en el mismo por el Tratado de Maastricht¹⁴. Basta una lectura superficial comparativa de ambos Tratados para comprobar que el título VIII del Tratado CE ha sido prácticamente extrapolado al texto constitucional para conformar esta sección primera.

En efecto, a lo largo de los seis preceptos de esta sección no se encuentran variaciones significativas respecto del Tratado CE, sino tan sólo ligeras correcciones de estilo, el necesario reemplazo del término «la Comunidad» por «la Unión»¹⁵ y la supresión de un par de referencias relativas a la adopción por el Consejo de decisiones y recomendaciones por mayoría cualificada¹⁶.

La regulación de las políticas de empleo en la Unión queda, por tanto, condensada en esta sección primera. Sin embargo, no es ocioso poner de relieve que aparecen dispersas las menciones relativas a las políticas de empleo, al empleo en sí como objetivo sustantivo de la Unión, a la coordinación de las políticas de empleo que la Unión debe garantizar, al empleo como derecho o a la posible incidencia de futuras normas europeas sobre la regulación constitucional de las políticas de empleo¹⁷.

Así, resulta sumamente significativo que, dentro de la parte I del texto constitucional, en lo relativo a los objetivos declarados de la Unión, se haga referencia al «desarrollo sostenible de Europa, basado en una economía social de mercado altamente competitiva y tendente al pleno empleo y al progreso social» (art. I-3.3). En esta misma parte, tanto el art. I-12.3 como el art. I-15.2 se refieren a la coordinación por los Estados miembros de sus políticas de empleo y a la competencia de la Unión para definir las orientaciones de dichas políticas¹⁸.

La parte II recoge lo que ya era anteriormente conocido como la «Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea». De entre el amplio catálogo de derechos subjetivos se pueden apreciar multitud de ellos relacionados con el empleo entendido en sentido amplio. Básicamente, se da acogida a disposiciones vinculadas con los beneficios de una política europea orientada al pleno empleo, con las condiciones de acceso y permanencia en el mercado de trabajo o con la protección social. En este contexto se sitúan el reconocimiento del derecho a la formación profesional (art. II-74), el derecho a trabajar, a la libre elección de la profesión, a la búsqueda de empleo y a prestar servicios en cualquier Estado miembro (art. II-75), la igualdad entre hombres y mujeres en el ámbito del empleo, trabajo y retribución y la previsión de medidas en favor del sexo menos representado (art. II-83)¹⁹.

En la parte III también se encuentran referencias explícitas al empleo, al margen de las previsiones específicas de la sección correspondiente. Por un lado, dentro de las disposiciones de carácter general (título I), el texto constitucional exige a la Unión tener en cuenta las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado en la definición y ejecución de sus políticas (art. III-117). Por otro, dentro del capítulo dedicado al mercado interior (capítulo I, título III) existen multitud de previsiones sobre movilidad y libre circulación de trabajadores²⁰.

Además, y como era de esperar, la sección correspondiente a las políticas sociales (sección 2ª, capítulo III, título III) contiene multitud de preceptos relativos al empleo y a las políticas de empleo. Ello era hasta cierto punto previsible en la medida en que, como ya ha sido señalado con anterioridad, las cuestiones relativas al empleo han sido tradicionalmente afrontadas por los Tratados fundacionales y por el Derecho derivado como parte integrante de las políticas sociales.

Por ese motivo, la relevancia del empleo como «cuestión social» ha sido, de nuevo, puesta de relieve en esa sección segunda del Tratado Constitucional. De hecho es sumamente ilustrativo, en este sentido, que el primer precepto de esta sección declare otra vez como objetivo de la Unión y de los Estados miembros «el fomento del empleo» y «el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero»²¹.

En la última parte del Tratado Constitucional, dedicado a las disposiciones generales y finales, si bien no aparecen referencias explícitas a las cuestiones relacionadas con el empleo, sí que existen previsiones específicas que pueden afectar a la regulación constitucional de las políticas de empleo prevista en la parte III. Se trata del procedimiento de revisión simplificado previsto en el art. IV-445, exclusivamente para la modificación de las disposiciones de la parte III relativas a las políticas y acciones internas de la Unión.

A través de este procedimiento, el Consejo Europeo, a iniciativa de un Estado miembro, el Parlamento Europeo o la Comisión, podrá adoptar una decisión europea por unanimidad que modifique cualquiera de las disposiciones del Tratado Constitucional sobre las políticas internas de la Unión, incluidas, claro está, las relativas a las políticas de empleo.

2.3. Aspectos sustantivos de la regulación en el Tratado Constitucional

Como ya se ha adelantado, en la parte III del texto constitucional, la sección dedicada a las políticas de empleo no aporta nada nuevo a las previsiones sobre la materia que actualmente recoge el título VIII del Tratado CE. Por ese motivo, no se va a profundizar demasiado en el análisis de las cuestiones reguladas por las disposiciones de la correspondiente sección primera, salvo las relativas a la distribución de competencias respecto a las que el Tratado Constitucional dedica un título entero en la parte I que no encuentra precedente en los anteriores Tratados fundacionales.

En esta sección se abordan tres cuestiones relacionadas con las políticas de empleo: la instauración de la llamada «estrategia coordinada para el empleo», el esquema básico de distribución de competencias entre los Estados miembros y la Unión para la aplicación de dicha estrategia y, finalmente, el procedimiento ordinario para el diseño de las políticas de empleo y para su supervisión por la Unión.

3. LA ESTRATEGIA COORDINADA PARA EL EMPLEO

En primer lugar, el art. III-203 del Tratado Constitucional²² instaura la llamada «Estrategia coordinada para el empleo» que deberán desarrollar la Unión y los Estados miembros para potenciar una mano de obra cualificada, formada y adaptable y unos mercados laborales capaces de reaccionar rápidamente a la evolución de la economía.

Del tenor literal de esta primera disposición («La Unión y los Estados miembros se esforzarán–») se desprende que se trata de un enunciado de propósitos, de carácter general, que no conlleva la asunción de obligaciones jurídicas ni por los Estados ni por la Unión. A lo sumo, del mismo se deducen obligaciones de comportamiento para la Unión y los Estados miembros. Es, por otra parte, una declaración de propósitos de carácter instrumental en la medida en que la estrategia coordinada se constituye de cara a la consecución del objetivo relativo al desarrollo de una economía social de mercado tendente al pleno empleo y al progreso social (art. I.3.3).

Por lo demás, parece que la disposición (y, en realidad, la sección entera) está pensando más en la políticas activas de empleo que en las políticas pasivas, en línea con las orientaciones predominantes en la Unión sobre todo a partir del libro blanco de Delors y del Consejo Europeo de Essen de 1994. En cualquier caso, la protección dispensada por las políticas pasivas ya se venía haciendo residenciar en el ámbito de la política social, como pone de manifiesto el art. III-210.1 d) que prevé acciones de apoyo y complemento de la Unión para la protección de los trabajadores ante la resolución del contrato laboral.

La estrategia coordinada para el empleo nace y se pone en marcha a partir del Consejo Europeo de Luxemburgo (noviembre de 1997) en la medida en que en el mismo se dispensa la aplicación anticipada del título VIII del Tratado CE según la redacción dada por el Tratado de Ámsterdam. Para la determinación del alcance del concepto de «estrategia coordinada para el empleo» es imprescindible remitirse al art. 3.1 i) del Tratado CE que, con no muy buen rigor técnico, dispone que para la consecución de los fines enunciados, la acción de la Comunidad implicará «el fomento de la coordinación entre las políticas en materia de empleo de los Estados miembros, con vistas a aumentar su eficacia mediante el desarrollo de una estrategia coordinada para el empleo».

La redacción del precepto no resulta muy afortunada en tanto que parece confundir lo que constituyen fines de la Comunidad con los instrumentos arbitrados para su consecución. En cualquier caso, una lectura sistemática del precepto con los arts. III-205 y III-206 del Tratado Constitucional (arts. 127 y 128 Tratado CE) permite concluir que la estrategia coordinada para el empleo implica, por un lado, la coordinación por los Estados de sus actuaciones en este ámbito en el seno del Consejo y, por otro, el fomento por la Unión de dicha labor de coordinación.

La puesta en práctica de la mencionada estrategia atribuye carta de naturaleza al procedimiento ordinario establecido en la Constitución para el diseño de las directrices de las políticas nacionales de empleo y para su supervisión en el seno de la Unión.

Se trata de lo que hasta ahora se ha venido denominando «modelo de acción comunitario», previsto en el art. III-206 del texto constitucional, conforme al cual el Consejo elabora anualmente unas directrices dirigidas a los Estados miembros con el fin de que estos desarrollen y coordinen sus políticas nacionales²³. No obstante, se volverá sobre esta cuestión procedimental más adelante.

4. EL ESQUEMA CONSTITUCIONAL DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS

En segundo lugar, los arts. III-204 y III-205 se ocupan de trazar el esquema de distribución de competencias entre los Estados miembros y la Unión para la puesta en práctica de la estrategia coordinada para el empleo. Fue en el Consejo Europeo de Niza (diciembre, 2000) donde se planteó la necesidad de estudiar la manera de instaurar una delimitación más precisa de las competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros.

Con ese propósito de clarificación, la parte I dedica su título III a las competencias de la Unión (arts. I-11 a I-18). En el sistema de distribución de competencias establecido en dicho título sobresalen los rasgos característicos de un sistema federal. El propósito clarificador es, en principio, sólo eso pues se sigue estando ante un sistema anclado en los principios clásicos del ordenamiento comunitario, es decir, delimitación de las competencias de la Unión regido por el principio de atribución y ejercicio de las competencias de la Unión regido por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

Ello recuerda una idea básica y con creces asumida por los iuscomunitaristas y es que la Unión, como organización internacional que es, carece de poderes generales de carácter originario. Sus potestades son de origen atribuido y de tipo instrumental, es decir, atribuidas por los Estados miembros para la consecución de determinados objetivos. El texto constitucional confirma esa premisa, lo que confirma su carácter más de Tratado internacional que de verdadera Constitución²⁴.

Sin embargo, sí hay que resaltar un aspecto formal a destacar por su novedad y por la conveniencia de su introducción en el texto constitucional. Se trata de la especificación de las categorías de competencias de la Unión (art. I-12). Pese a que se puede afirmar que la novedad es relativa, pues las categorías de competencias señaladas responden a conceptos que, con similares o distintos nomen iuris, ya se venían manejando por el TJCE y por la doctrina, el propósito clarificador y sistematizador es evidente y parece haberse conseguido.

De acuerdo con el catálogo constitucional del art. I-12, existen cinco ámbitos distintos de competencia: ámbitos en los que la Unión ostenta una competencia exclusiva, ámbitos en los que la Unión ostenta una competencia compartida con los Estados miembros, ámbitos en los que la Unión define la necesaria coordinación interestatal de determinadas políticas, aquellos en los que la Unión dispone de competencia para definir y aplicar una determinada política y aquellos otros en los que la Unión puede ejercer acciones de apoyo, coordinación o complemento²⁵.

Como se comprobará a continuación, las políticas de empleo en el seno de la Unión encajan formalmente en los ámbitos en los que la Unión define la coordinación por los Estados miembros de estas políticas (al igual que las políticas económicas) y también en aquellos en los que se prevé acciones de apoyo, coordinación o complemento.

Los Estados miembros, como ha sido tradicional en el ordenamiento comunitario, mantienen también ex constitutione su competencia exclusiva y soberana para la elaboración y puesta en práctica de las políticas nacionales de empleo. El Tratado Constitucional respalda esta afirmación en el art. III-204.1 que asigna a los Estados miembros el papel de contribuir mediante sus políticas de empleo al logro de los objetivos de la Unión y en el art. III-205.1 que conmina a la Unión en su actuación a respetar plenamente las competencias de los Estados miembros.

Y es que concurren elementos que permiten pensar que eso va a continuar así. Pesa sobre el texto constitucional una larga tradición de obstaculización por parte de los Estados miembros de cualquier avance en la «comunitarización» de sus políticas de empleo, justificada por el riesgo de una elevación del nivel de sus obligaciones en este ámbito o por el simple deseo de no ceder soberanía en el ejercicio de una política doméstica. Esa tendencia se ha puesto de relieve tanto por las frecuentes discrepancias entre el Consejo y la Comisión en este ámbito, como en la debilidad de los instrumentos jurídicos utilizados, propios del Soft Law comunitario (Resoluciones, Decisiones, Recomendaciones), circunstancias que han permitido relativizar la europeización de la política de empleo²⁶.

Por esos motivos, dentro del terreno de la distribución de competencias entre los Estados y la Unión Europea, se han distinguido dos tipos de europeización: la denominada «sustitución», que supone que las normas estatales han cedido terreno a las de origen comunitario (es el caso de la política de mercado y la de medio ambiente) y la denominada «complementariedad», que es en la que se sitúan las políticas de empleo, pues refiere el mantenimiento de la autonomía estatal en la elaboración y ejecución de determinadas políticas²⁷.

Ahora bien, tratándose la política de empleo de una materia propia del ámbito intergubernamental, es importante poner de manifiesto que, no por ello, la actuación estatal no se encuentra sujeta por el texto constitucional a límites o condicionantes, justificados tanto por la propia pertenencia a la Unión como por la apuesta por la consecución de los objetivos del art. I-3 entre los que se encuentra el del pleno empleo.

Uno de esos condicionantes consiste en la necesaria compatibilidad de esas políticas domésticas con las orientaciones generales de las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión (art. III-204.1). El otro, habida cuenta de que el texto constitucional conmina a considerar el fomento del empleo como un asunto de interés común, consiste en la obligación de los Estados miembros de coordinar sus políticas de empleo en el seno del Consejo de Ministros de la Unión (art. III-204.2).

Precisamente este segundo condicionante es el que permite hablar del progresivo establecimiento de una política de empleo común en la Unión. Lo cierto es que, pese a que las políticas de empleo siguen en manos de los Estados, la creciente integración económica ha conducido a la necesidad de implantar políticas de empleo más coordinadas. Esta convergencia de políticas tiene lugar en la medida en que las políticas desarrolladas a nivel nacional pueden ser reproducidas por el resto de Estados que participan en el proceso de integración, lo que conduce, de manera indirecta, a un «fomento de la convergencia por la vía de los hechos»²⁸. Ello acontece, además, en el marco jurídico y político de la Unión, un marco desde el que se ofrece respaldo institucional a las políticas nacionales diseñadas y, lo que es más importante, se dota al Consejo de Ministros de la Unión de instrumentos jurídicos (Decisiones y Recomendaciones) que contribuyen notablemente a fortalecer la dimensión comunitaria de dichas políticas.

Así pues, tras el texto constitucional, la Unión, como organización internacional, continúa sin disponer de competencias originarias en materia de empleo sino solamente atribuidas y limitadas. En este sentido, es elocuente el art. III-205.1 del Tratado Constitucional que dispone que «la Unión contribuirá a la consecución de un nivel de empleo elevado» y «al hacerlo, respetará plenamente las competencias de los Estados miembros».

Este precepto, en concordancia con otras disposiciones de la parte I, contribuye a precisar cuáles son las competencias que puede ejercitar la Unión en este ámbito. Se trata de unas competencias de escaso perfil jurídico pero que, en cualquier caso, vienen constituidas, básicamente, por dos tipos de actuaciones.

En primer lugar, la Unión define las directrices de las políticas nacionales de empleo con el fin de garantizar la coordinación entre las mismas (arts. I-1.1, I-12.3 y I-15.2)²⁹. Esa labor de definición se traduce en las llamadas «orientaciones para el empleo» que aprueba el Consejo por mayoría cualificada, basándose en el examen anual que efectúa el Consejo Europeo de la situación de empleo en la Unión, y a las que se refieren los arts. I-15.2 y III-206.2 del texto constitucional. La labor de definición también se manifiesta en las recomendaciones que el Consejo podrá dirigir a los Estados miembros tras el estudio anual de sus políticas de empleo (art. III-206.4).

En segundo lugar, en relación con la acción de los Estados, la Unión puede llevar a cabo acciones de diversa naturaleza, sean de fomento, apoyo, o complemento (art. III-205.1).

La actividad de fomento se dirige a alentar la cooperación interestatal. El propio texto constitucional arbitra dos mecanismos para llevar a efecto esa actividad de fomento. Por un lado, se prevé que, a través de ley o ley marco, se puedan desarrollar iniciativas dirigidas al intercambio entre los Estados miembros de información y buenas prácticas (art. III-207)³⁰. El único condicionante establecido por el Tratado Constitucional es que dicho instrumento legislativo no debe suponer armonización alguna de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros, condicionante que, por un lado, representa una cláusula de garantía de la competencia nacional y un límite expreso de la comunitaria³¹, pero, por otro, puede resultar contraproducente en la medida en que con tal exigencia puede ser dudoso que las leyes o leyes marco que se aprobasen pudieran tener una verdadera efectividad jurídica.

Por otro lado, se prevé que el Consejo, a través de una decisión aprobada por mayoría simple, pueda crear un Comité de Empleo precisamente dirigido a fomentar la coordinación entre los Estados miembros de las políticas de empleo y de mercado laboral (art. III-208)³².

Las actuaciones de apoyo, previstas en el art. III-205.1, parecen ir referidas tanto al apoyo institucional que dispensa la Unión ofreciendo un marco jurídico y político bajo el que llevar a cabo la coordinación de las políticas nacionales, como al apoyo financiero que se viene prestando en este ámbito, principalmente, por el Fondo Social Europeo, cuyo cometido es mejorar las posibilidades de empleo de los trabajadores en el mercado interior, fomentar la movilidad geográfica y profesional de los mismos dentro de la Unión y facilitar su adaptación a las transformaciones industriales y a la evolución de los sistemas de producción (art. III-219). En coherencia con ello, el Consejo Europeo viene alentando a los Estados para aprovechar al máximo las contribuciones de los Fondos Estructurales, especialmente del Fondo Social Europeo, para apoyar la ejecución de las políticas y consolidar la capacidad institucional en el ámbito del empleo³³.

Por último, las acciones de complemento parecen conectar claramente con la cláusula de flexibilidad prevista en el art. I-18, a través de la cual, el Consejo, por unanimidad y previa aprobación del Parlamento Europeo, puede adoptar medidas de actuación cuando se considerase precisa una acción de la Unión para alcanzar alguno de los objetivos fijados por la Constitución y no se hubiesen previsto los poderes de actuación necesarios a tal efecto.

La cláusula de flexibilidad no resulta novedosa en sí misma. Responde a las, tradicionalmente denominadas por la doctrina, competencias suplementarias o subsidiarias³⁴. En cualquier caso, este tipo de actuaciones del Consejo permitirá al Consejo y a la

Comisión emprender medidas destinadas a dar solución a los nuevos problemas que plantee la evolución del empleo dentro de la Unión con la garantía, además, de un mayor control democrático ejercido por el parlamento europeo y por los parlamentos nacionales³⁵. El problema, sin embargo, puede venir de la exigencia de la unanimidad impuesta al Consejo para llevar a efecto su medida, exigencia que puede dificultar con creces las actuaciones de complemento que se fundamenten en esta disposición normativa del texto constitucional.

Una cuestión adicional, de carácter formal, debe ser puesta de relieve en relación con el marco normativo constitucional de distribución de competencias. Se trata de que, aunque el empleo no es uno de los aspectos listado por el art. I-17 a la hora de hacer referencia a los ámbitos en los que caben acciones de apoyo, coordinación o complemento, no hubiese estado de más que el constituyente hubiese procedido a la inclusión del mismo en el mencionado precepto pues, como se ha visto, en materia de empleo sí que se pueden llevar a cabo este tipo de actuaciones, ex art. III-205³⁶.

5. EL PROCEDIMIENTO PARA EL DISEÑO DE LAS POLÍTICAS DE EMPLEO Y SU SUPERVISIÓN POR LA UNIÓN

El último aspecto de regulación sustantiva en el Tratado Constitucional viene constituido por el procedimiento para el diseño en sede europea de las políticas de empleo y su supervisión por la Unión.

El art. III-206 condensa el hasta ahora llamado modelo de acción comunitario. Como es conocido, el Consejo Europeo anualmente analiza la situación de empleo en la Unión y lo refleja en unas conclusiones (basadas en un informe conjunto, también anual, del Consejo y la Comisión). A partir de estas conclusiones el Consejo elabora anualmente las orientaciones para los Estados miembros en las políticas de empleo, es decir, las llamadas «directrices para el empleo». Si bien dichas directrices se dirigen directamente a los Estados miembros, viene siendo habitual hacer un llamamiento a los interlocutores sociales a escala europea y nacional para que contribuyan a la efectiva puesta en práctica de las mismas y, asimismo, informen anualmente sobre sus contribuciones más significativas en todos los ámbitos de su responsabilidad³⁷.

En una segunda fase de control, anualmente cada Estado entrega al Consejo y a la Comisión un informe sobre las principales disposiciones de la política de empleo aplicadas a la luz de las orientaciones anuales recibidas. Se trata, a la postre, de que todos los Estados evalúen lo que ha llevado a cabo cada uno en materia de empleo y el grado de cumplimiento de las directrices dictadas por el Consejo. En los Estados dichos informes adoptan la forma de «Planes Nacionales de Acción para el Empleo» en los que se establecen una serie de objetivos (en gran medida, cuantificables) acompañados de una serie de medidas dirigidas a su consecución. El Consejo ejerce este control analizando los planes remitidos por los Estados, a partir de los cuales podrá elaborar un nuevo informe anual sobre la situación de empleo en la Unión, además de adoptar Recomendaciones dirigidas a los Estados miembros.

Por lo tanto, después de la entrada en vigor del Tratado Constitucional, la estrategia coordinada para el empleo continuará una senda análoga a la emprendida en el seno de la Unión para desarrollar el proceso de convergencia económica, y ligada formalmente a la puesta en práctica por los Estados miembros de un paquete anual de medidas conformado, a su vez, por tres instrumentos nacidos de la Unión: el informe conjunto del Consejo y la Comisión, las directrices para el empleo y las eventuales Recomendaciones a los Estados miembros. Por otra parte, es presumible que ello acontecerá en el marco de una estrecha conflictividad entre quienes abogan por una creciente europeización de estas políticas y quienes se mantienen en posiciones más euroescépticas, recelosas de la participación activa en este ámbito de las instituciones europeas, aunque, si bien se mira, esto es harina de otro costal.

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¹ La Convención desarrolló este cometido organizada en once grupos de trabajo encargados cada uno del desarrollo de los distintos temas que habrían de ser regulados por el texto constitucional: Europa social, política exterior, defensa, justicia e interior, derechos fundamentales, principio de subsidiariedad, procedimientos legislativos, competencias complementarias, coordinación de políticas económicas, parlamentos nacionales e instituciones y personalidad jurídica de la Unión.

² Aneja al Acta Final del Tratado de Niza, como Declaración nº 23.

³ Por ejemplo, los relativos a los símbolos de la Unión que han pasado de la parte IV a la I y secciones completas que han pasado de la parte III a la parte I, tales como las relativas a las instituciones de la Unión, a los órganos consultivos, a las disposiciones financieras y a las cooperaciones reforzadas.

⁴ CRUZ VILLALÓN, J. «La Dimensión Social de la Unión Europea: Surgimiento y Evolución», en AAVV. Una aproximación al Derecho Social Comunitario, Madrid (Tecnos), 2000, pág. 13. OJEDA AVILÉS, A. «Promoción del empleo y diálogo social en el ordenamiento comunitario», RMTAS, nº 52, 2004, pág. 34. MARTÍN VALVERDE, A. «Los derechos de los trabajadores en el ordenamiento comunitario: del Tratado de Roma a la Constitución Europea», AL, nº 19, 2004, pág. 2287.

⁵ Concretamente, en mayo de 2004. De los diez, ocho proceden de la Europa Central y Oriental con medio siglo de historia en la órbita soviética (República Checa, Hungría, Polonia, Lituania, Letonia, Eslovenia, Eslovaquia y Estonia) y dos son mediterráneos (Chipre y Malta).

⁶ Está prevista, como es conocido, la incorporación de Rumanía y Bulgaria en el 2007 y abiertas las negociaciones para la adhesión de Turquía. Por otra parte, nada impide que en lo sucesivo se incorporen otros Estados como Suiza, Noruega, Islandia y San Marino.

⁷ Como se ha señalado, con el Tratado de Ámsterdam «aparecen entremezclados, y por ello en igualdad de condiciones, objetivos económicos y sociales que se corresponden con las distintas políticas tradicionales de la Comunidad», Cfr. RODRÍGUEZ-PIÑERO ROYO, M.C. «Los aspectos sociales del Tratado de Ámsterdam», en AAVV. Euro y Empleo, Madrid (CES), 1998, pág. 72.

⁸ MOLINA DEL POZO, C.F. «Las Políticas Sectoriales», en Manual de Derecho de la Comunidad Europea, Madrid (Dijusa), 2002, pág. 1165.

⁹ Cfr. Tratado CECA, de 18 de abril, de 1951, en sus arts 46 y ss. (preveía facilitar el reempleo de la mano de obra disponible como consecuencia de las transformaciones técnicas o de la evolución del mercado de trabajo y la mejora de las condiciones de vida y trabajo de los trabajadores), art. 56 (relativo a la financiación de programas para crear nuevas actividades y la concesión de ayudas para la reeducación y la reinstalación de los trabajadores), art 69 (libre circulación de trabajadores), etc.

¹⁰ Cfr. Tratado CEE, de 25 de marzo de 1957, en sus arts. 48 y ss (establecimiento progresivo de la libre circulación de trabajadores), arts. 117 y 118 (promoción de la cooperación entre los Estados miembros para favorecer la mejora de las condiciones de vida y de trabajo), art. 119 (igualdad retributiva para hombres y mujeres por el mismo trabajo), arts. 123 a 125 (creación del Fondo Social Europeo para promover el empleo y la movilidad de los trabajadores), arts. 126 y 127 (establecimiento de una política común de formación profesional).

¹¹ Libro Blanco de la Comisión sobre «Crecimiento, Competitividad y Empleo. Retos y pistas para entrar en el siglo XXI».

¹² Anterior art. III-100 en el texto constituyente antes de la Conferencia Intergubernamental de 2003 y art. 128 en el Tratado CE.

¹³ Los objetivos numéricos de Lisboa y Estocolmo fueron refrendados posteriormente en la Decisión 2003/578/CE del Consejo, de 22 de julio, relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros (Diario Oficial nº L197 de 05/08/2003) y, a su vez, por la Decisión 2004/740/CE, de 4 de octubre (Diario Oficial nº L326 de 29/10/2004) que mantuvo las directrices del 2003.

¹⁴ En el Tratado CE los preceptos correspondientes se comprendían del art. 125 al 130. Por su parte, en el Proyecto de Tratado Constitucional anterior a la reforma introducida por la Conferencia Intergubernamental los preceptos estaban numerados del art. III-97 al III-102 y ubicados en la misma sección, capítulo, título y parte que en el texto actual.

¹⁵ Dada la intención refundadora del Tratado Constitucional, plasmada en el tenor del art. I-1 que establece que la presente Constitución «crea la Unión Europea» y en el del art. IV-438.1 que dispone que «la Unión Europea sucede– a la Comunidad Europea».

¹⁶ Cfr. Art. 128.2 y 128.4 Tratado CE frente a los arts. III-206.2 y III-206.4 del Tratado Constitucional.

¹⁷ Un repaso global del contenido social del texto constitucional en MARTÍNEZ GIRÓN, J. «El contenido social del Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa», AL, nº 18, 2004, págs. 3 y ss.

¹⁸ Otros preceptos de esta parte I inciden de manera directa en el ámbito de las políticas de la parte III y, consecuentemente, en las políticas de empleo. Cfr. Art. I-18 (prevé la llamada «cláusula de flexibilidad» en relación con las políticas de la parte III), art. I-32 (atribuye al al Comité de las Regiones y al Comité Económico y Social el ejercicio de funciones consultivas respecto de las actuaciones del Consejo y de la Comisión, lo que significa, como ya se hace en la práctica, que el Consejo deba consultar a estos organismos a la hora de definir las orientaciones de las políticas de empleo), art. I-42 (en su apartado 1 a) se refiere a la constitución de un espacio de libertad, seguridad y justicia mediante la adopción de normas comunitarias destinadas a aproximar las regulaciones estatales en los ámbitos de la parte III) y el art. I-48 (en su segundo párrafo se refiere a la contribución al diálogo social de la cumbre social tripartita para el crecimiento y el empleo).

¹⁹ Lo cierto es que la relevancia de estas cuestiones dentro del texto constitucional queda, asimismo, puesta de manifiesto por el predominio en la Carta de los derechos relacionados con el empleo o la protección social. Cfr., además de los citados, los siguientes: art. II.65.2 (prohibición del trabajo forzado u obligatorio), art. II-86 (derecho de las personas discapacitadas a beneficiarse de medidas que garanticen su integración social y profesional), art. II-87 (derecho de información y consulta de los trabajadores en la empresa), art. II-88 (derecho a la negociación colectiva), art. II-89 (derecho a un servicio gratuito de colocación), art. II-90 (derecho a la protección en caso de despido injustificado), art. II-91 (derecho a trabajar en condiciones de salud, seguridad, y dignidad y derecho a la limitación de la jornada, al descanso y a las vacaciones), art. II-92 (prohibición del trabajo infantil y protección de los jóvenes en el trabajo), art. II-93.2 (derecho a la protección frente al despido por causa de maternidad y derecho al permiso pagado de maternidad y al permiso parental con el fin de conciliar la vida familiar y profesional) y art. II-94 (derecho de acceso a las prestaciones de Seguridad Social, a la protección en caso de pérdida de empleo y al acceso a las prestaciones de Seguridad Social para las personas que se desplacen dentro de la Unión).

²⁰ Es el caso del apartado 2º del art. III-133 que prohíbe toda discriminación por razón de nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros con respecto al empleo y el de su apartado 3º que reconoce el derecho de los trabajadores a responder a ofertas efectivas de trabajo en cualquier Estado miembro, a residir en el mismo con el objeto de ejercer un empleo y a permanecer en su territorio después de haber ejercido en el mismo un empleo. Cfr., también en la misma línea, el art. III-134 (prevé una futura ley o ley marco europea dirigida a hacer efectiva la libre circulación de trabajadores con distintas finalidades relacionadas con el empleo), el art. III-135 (relativo al intercambio de trabajadores jóvenes por los Estados miembros en el marco de un programa común), los arts. III-137 a III-143 (referidos a la libertad de establecimiento) y el art. III-167.3

1. (reconoce compatible con el mercado interior las ayudas de los Estados miembros dirigidas a favorecer el desarrollo económico de regiones en la que exista una grave situación de subempleo).

²¹ Por su parte, el art. III-213 apunta que para alcanzar dicho objetivo, la Comisión fomentará la cooperación entre los Estados miembros y facilitará la coordinación de sus acciones en materias relacionadas con el empleo, el Derecho del trabajo y las condiciones de trabajo, y la formación y perfeccionamiento profesionales, entre otras citadas por la norma. Cfr., también, dentro de esta sección segunda, el art. III-210 d) (prevé acciones de apoyo y complemento de la Unión hacia los Estados miembros en el ámbito de la protección de los trabajadores ante la resolución del contrato laboral), el art. III-214 (reconoce la igualdad de retribución para los trabajadores de distinto sexo) y el art. III-219 (constitución del Fondo Social Europeo para fomentar las oportunidades de empleo dentro de la Unión, la movilidad geográfica y profesional, y facilitar la adaptación de los trabajadores a las transformaciones industriales y a la evolución de los sistemas de producción).

²² Anterior art. III-97 en el proyecto de Tratado Constitucional anterior a la conferencia intergubernamental y art. 12 en el Tratado CE.

²³ Las directrices para el empleo se generalizan como práctica a partir de la Cumbre Europea de Luxemburgo, inicialmente con forma jurídica de Resoluciones (Ej. Resolución del Consejo de 22 de febrero de 1999, sobre las Directrices para el empleo en 1999, Diario Oficial nº C069 de 12/03/1999, p. 0002-0008) y, a partir del año 2000, instrumentadas jurídicamente a través de Decisiones (Por citar las más recientes, vid., p.ej., Decisión 2003/578/CE del Consejo, de 22 de julio de 2003, relativa a las Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros, Diario Oficial nº L 197 de 05/08/2003, p. 0013-0021 y Decisión 2004/740/CE del Consejo, de 4 de octubre de 2004, relativa a las Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros, Diario Oficial nº L 326 de 29/10/2004, p. 0045-0046.

²⁴ Amén de consideraciones de más peso en este sentido como el hecho de que la Unión Europea, como comunidad política de carácter supranacional, ya venía constituida desde antes del texto constitucional, la inexistencia de un poder constituyente europeo y la ausencia de ruptura respecto al ordenamiento jurídico anterior.

²⁵ Una crítica a la clasificación constitucional, con una propuesta alternativa, en DÍEZ-HOCHLEITNER, J. «El sistema competencial de la Unión Europea en el proyecto de Constitución elaborado por la Convención Europea», en AAVV. El proyecto de nueva Constitución Europea, Valencia (Tirant lo Blanch), 2004, págs. 223 y ss.

²⁶ AGUILERA AGUILERA, R. «La relativa europeización de la política de empleo», en AAVV. La europeización del sistema político español, Madrid (Istmo), 2001, págs. 351, 353 y 354.

²⁷ A ambas tendencias se refiere CLOSA, C. «Conclusión: La europeización del sistema político español», en AAVV. La europeización–, op. cit., pág. 515.

²⁸ CRUZ VILLALÓN, J. «La dimensión social–», op. cit., pág. 28.

²⁹ El art. I-1 atribuye a la Unión la propia labor de coordinación mientras que los arts. I-12.3 y I-15.2 refieren la coordinación a los Estados miembros. Aparece aquí en el plano normativo un dilema ya característico en la Unión, cual es el de unas políticas en manos de los Estados pero que necesariamente deben aproximarse. A fin de cuentas, lo que de los preceptos mencionados se desprende es que los Estados llevan a cabo esa coordinación de sus políticas pero siguiendo fielmente las pautas que para ello ofrecen las instituciones europeas.

³⁰ Ese tipo de prácticas nacen en el Consejo Europeo de Essen, en el que se pretende reforzar la cooperación de los Estados miembros a través de la transferencia de buenas prácticas en el ámbito del empleo en aras de la constitución de un soporte técnico y metodológico que sirva a la búsqueda de nuevas soluciones a los problemas relacionados con el empleo en la Unión.

³¹ RODRÍGUEZ-PIÑERO ROYO, M.C. «Los aspectos sociales–», op. cit., pág. 86.

³² Inicialmente instaurado con el nombre de «Comité del Empleo y del Mercado de Trabajo» (Decisión 97/16/CE, de 20 de diciembre) y rebautizado como «Comité de Empleo» por la Decisión 2000/98/CE, de 24 de enero (Diario Oficial nº L029 de 04/02/2000). Por otra parte, en el precedente art. 130 del Tratado CE no existía referencia a esa mayoría simple que aparece en el texto constitucional, habida cuenta de que en este último Tratado, la regla general para la adopción de decisiones por el Consejo es la mayoría cualificada, que se ha venido abriendo paso frente a la regla de la unanimidad a partir del Tratado de Niza hasta el Tratado Constitucional.

³³ Cfr. la ya citada Decisión del Consejo 2003/578/CE, de 22 de julio.

³⁴ El precepto constitucional tiene sus precedentes en el antiguo art. 235 del Tratado de Roma y posterior art. 308, tras el Tratado de Ámsterdam.

³⁵ En la medida en que el art. I-18.2 del Tratado Constitucional obliga a la Comisión Europea a informar a los parlamentos nacionales de las medidas que hayan sido propuestas.

³⁶ Por otra parte, llama la atención que, a la hora de especificar los ámbitos donde proceden acciones de apoyo, coordinación o complemento, no se haga referencia al empleo pero sí a la formación profesional, ámbito estrechamente ligado al primero y que puede perfectamente considerarse integrado en el mismo.

³⁷ Cfr., por ejemplo, Decisión 2003/578/CE del Consejo, de 22 de julio, in fine. Sobre el particular, vid. más in extenso, OJEDA AVILÉS, A. «Promoción del empleo–», op. cit., págs. 42 y ss.