Pobreza, mayores y Seguridad Social: una perspectiva económica

Entre los rasgos que han contribuido a conformar la realidad social española en el período reciente uno de los dominantes ha sido, sin duda, el mantenimiento de tasas de crecimiento económico relativamente elevadas. Desde mediados de los años noventa hasta el momento presente, la economía española registró sistemáticamente tasas anuales de crecimiento superiores a las de la Unión Europea. A diferencia de lo sucedido en etapas anteriores, la recuperación de la actividad económica ha estado apoyada en una muy notable creación de empleo. La elasticidad de la ocupación a las variaciones de la producción ha superado la unidad en varios años, habiéndose invertido la tendencia vigente durante varias décadas. Este doble impulso ha dado lugar a una progresiva reducción de las divergencias con la Unión Europea tanto en renta per capita como en tasas de desempleo.

La mejora de las condiciones agregadas de la economía española no parece haber tenido, sin embargo, un reflejo tan claro en los indicadores que a menudo se utilizan para interpretar los avances o retrocesos en las condiciones de vida de la población. Las estimaciones que cubren el período enunciado revelan que la extensión de la desigualdad y la pobreza relativa apenas se modificó¹. A diferencia de lo sucedido en los años setenta y ochenta, cuando a los ciclos económicos expansivos les acompañó una reducción sistemática de ambas situaciones, la información disponible -muy segmentada- para la etapa iniciada en el ecuador de la pasada década parece revelar un truncamiento del proceso continuado de reducción de las diferencias de renta entre los hogares españoles. Este cambio de tendencia no significa, en cualquier caso, que la incidencia de la pobreza relativa y la extensión de la desigualdad hayan aumentado en el tiempo, sino que ambas situaciones han dejado de reducirse.

La aparente estabilidad de los indicadores de pobreza y desigualdad no debe ocultar algunos cambios relevantes en el riesgo de inseguridad económica de los diferentes grupos de población. Los cambios en la estructura de edades y en la tipología de hogares, la permanencia de algunos de los rasgos delPage 208 mercado de trabajo más asociados al riesgo de vulnerabilidad social y las dificultades para aumentar la intensidad protectora de la intervención pública han ocasionado que, a pesar de la mejora media, determinadas categorías de la población han resultado menos beneficiadas del crecimiento económico que otras. Tal es el caso, entre otros, de los hogares monoparentales, con un incremento continuado de su riesgo de pobreza paralelo a un creciente peso demográfico, o de los traba-jadores de bajos salarios, cada vez más expuestos a situaciones de insuficiencia de ingresos. A ello se unen otras nuevas realidades, difícilmente cuantificables a partir de las encuestas disponibles, como el notabilísimo flujo de población inmigrante y su mayor riesgo de pobreza respecto a la población española.

La emergencia de nuevos grupos de riesgo ha sido compatible con la permanencia de algunos rasgos tradicionales en la estructura de la desigualdad y en el patrón de la pobreza en España. La probabilidad de disponer de un nivel insuficiente de ingresos sigue siendo considerablemente mayor en los hogares con mayor número de miembros, si bien existe un riesgo creciente entre los hogares unipersonales, categoría que comprende realidades muy heterogéneas. Persiste también una elevada concentración territorial de la pobreza, con tasas muy superiores a la media en las Comunidades Autónomas del Suroeste.

Uno de los grupos de población sobre el que tenemos un conocimiento menos detallado sobre lo sucedido en el período reciente es el de las personas mayores. Mientras que existe una notable evidencia empírica sobre los cambios en la situación económica de este colectivo en etapas anteriores, el cuadro para los últimos años es menos preciso. Los estudios que analizaron la evolución del patrón socioeconómico de la pobreza en España durante los años setenta y ochenta coincidieron en señalar la mejora progresiva de la situación económica de las personas mayores durante dicho período. La extensión tanto del sistema de pensiones de la Seguridad Social como de la protección no contributiva sirvió para alterar la equivalencia tradicional entre pertenecer al estrato de mayor edad y tener un mayor riesgo de pobreza. Las estimaciones realizadas con las primeras olas del Panel de Hogares de la Unión Europea (PHOGUE) a mediados de los años noventa revelaron, de hecho, que por primera vez en varias décadas las tasas de pobreza de las personas mayores pasaban a situarse por debajo de las del resto de la población.

Los datos más recientes parecen dibujar un panorama menos favorable para las personas mayores. Tanto en las últimas olas del PHOGUE como en la más reciente Encuesta de Condiciones de Vida (ECV), el riesgo de las personas mayores es superior a la media. La Encuesta Continua de Presupuestos Familiares (ECPF), que permite un seguimiento más actualizado de los cambios en la distribución del riesgo de pobreza por grupos de población, también revela que es en las personas mayores donde más ha crecido la incidencia relativa de la pobreza.

El empeoramiento de la posición relativa de las personas mayores en el citado contexto de intenso crecimiento económico suscita varios interrogantes. El hecho de que las personas mayores vuelvan a convertirse en grupo de riesgo en un período de mejora generalizada de los niveles de renta obliga a reflexionar tanto sobre las posibles dificultades para una correcta medición de la pobreza y las condiciones de vida de las personas mayores como sobre la limitada adecuación de la protección económica destinada a este colectivo.

En relación al primero de estos ámbitos, es común la crítica a los procedimientos de medición de la pobreza en términos relativos y monetarios. Las medidas más frecuentes tienden a omitir otras dimensiones del bienestar de los hogares, como su equipamiento, las condiciones de la vivienda o el stock de ahorro. En el caso de las personas mayoresPage 209 resulta fácil intuir que, si se consideraran estos aspectos, los resultados podrían modificarse. El porcentaje de vivienda en propiedad suele ser mayor en este grupo que en el promedio de la población, sin las cargas financieras asociadas a la compra de vivienda que soportan otros colectivos.

El segundo punto de reflexión guarda relación con la capacidad de las prestaciones sociales dirigidas a las personas mayores para aliviar sus problemas de insuficiencia de ingresos. La evidencia empírica para el conjunto de países industrializados muestra que, entre todos los instrumentos de actuación del sector público, las pensiones son el principal instrumento redistributivo (Ross y Smeeding, 2001). Sus efectos en la reducción de la pobreza y la desigualdad son notablemente mayores que los de otras prestaciones específicamente dirigidas a la población con menores recursos. Esa misma evidencia se repite en el caso de España, donde los estudios disponibles confirman la mayor capacidad redistributiva de las pensiones sobre el resto de prestaciones, considerando conjuntamente la doble vertiente contributiva y no contributiva (Ayala et al., 2003). Dado el crecimiento en el tiempo del número de pensiones y que sus cuantías se han revalorizado por encima de la inflación, la pérdida de posición relativa de las personas mayores en la escala de rentas debería obedecer o a una reducción progresiva de la intensidad protectora del sistema y/o a una creciente dificultad para que dichas prestaciones para que dichas prestaciones sigan el ritmo de crecimiento de la renta media de la población.

Este trabajo trata de ofrecer una visión general de los cambios de la pobreza en las personas mayores a partir de las diferentes fuentes de información disponibles. Concretamente, se pretende caracterizar la pobreza en las personas mayores, así como evaluar hasta qué punto el sistema de prestaciones sociales está resultando eficaz en la reducción de sus diferentes formas de pobreza. Para ello se revisan, en primer lugar, las principales tendencias de la pobreza de las personas mayores y se comparan sus tasas con las de otros grupos de población. En un segundo apartado, se examinan las principales características socioeconómicas de la pobreza en este grupo de edad. En tercer lugar, se analizan algunos de los elementos, como el ahorro o la vivienda, que pueden complementar las mediciones de la pobreza realizadas con criterios estrictamente monetarios. En cuarto lugar, se examina la capacidad del sistema de prestaciones sociales para reducir la pobreza en las personas mayores. El trabajo se cierra con una breve relación de conclusiones.

Cualquier intento de examinar las tendencias seguidas por las cifras de pobreza en el colectivo mayor de 65 años remite al análisis previo de la evolución del problema para el conjunto de la población. En etapas anteriores, la tendencia mostrada por las tasas específicas de este colectivo fue, en términos generales, similar a la seguida por la incidencia de la pobreza en la sociedad española. Así, en la década de los ochenta, la tasa de pobreza experimentó una notable caída, reduciéndose además las distancias con el promedio europeo. Durante ese mismo período, el riesgo de pobreza de las personas mayores disminuyó sustancialmente, superando incluso la reducción experimentada por el conjunto de la sociedad española².

Son varias las razones habitualmente esgrimidas para explicar esa mejora de la situación económica de las personas mayores, relacionadas mayoritariamente con factores institucionales y, más concretamente, con elPage 210 fuerte impulso cobrado por el sistema de pensiones de la Seguridad Social. El incremento del gasto público dirigido a este colectivo tuvo un doble origen en el crecimiento del número de beneficiarios y de las cuantías medias de las prestaciones. Si bien en el primero de esos componentes tuvo un papel determinante el progresivo envejecimiento de la sociedad española, fueron también relevantes los cambios legislativos, como la inclusión entre los beneficiarios de personas con períodos mínimos de jubilación. Las políticas de revalorización de las pensiones también contribuyeron a incrementar su efecto distributivo. El resultado fue una mejora progresiva de la situación económica de las personas mayores y una reducción del diferencial respecto a la media de la población³. A comienzos de los años noventa entró en vigor la nueva Ley de Pensiones no Contributivas, que extendía el ámbito de protección a personas mayores sin derecho a percibir prestaciones contributivas.

Este proceso homologaba a España con buena parte de las sociedades occidentales, en las que durante varias décadas las personas mayores habían experimentado una mejora sustancial de su posición relativa, pasando de suponer uno de los principales grupos de riesgo a ser mucho menos vulnerables que la media de la población⁴. La mejora de la posición económica de las personas mayores supuso incluso cambios importantes en la producción informal de bienestar. Si hasta entonces la segunda generación había sido tradicionalmente en España la principal institución proveedora de bienestar, contribuyendo al mantenimiento de las rentas de las personas mayores y a su cuidado, a finales de los años ochenta comenzó a invertirse tal proceso. Aumentó la contribución económica de las personas mayores al sostenimiento económico de sus descendientes y las personas mayores comenzaron a jugar un papel mucho más relevante en la prestación de servicios de apoyo familiar.

La evidencia disponible para el período reciente es, como se ha señalado, más limitada, pese a la relevancia social que puede tener el aumento del riesgo de inseguridad económica en las personas mayores, dado el proceso de envejecimiento de la sociedad española. La reducción de la tasa de mortalidad, el alargamiento de la esperanza de vida y el continuado descenso de la natalidad de la población española, han dado forma a una acelerada transición demográfica, cuya manifestación más visible es el aumento notable de la cúspide de la pirámide de población. Las cifras del Panel de Hogares de la Unión Europea, referentes al período 1994-2001 reflejan un proceso de cambio en la distribución por edades, al alza en el caso de los mayores de 64 años y a la baja en los niños. Los últimos datos de la Encuesta de Condiciones de Vida 2005 elaborada por el INE muestran que el colectivo de mayores de 64 años representa cerca del 16,6% de la población, apenas un punto porcentual por debajo de los menores de 18 años, que suponen el 17,6% de la población española. La aparición de nuevas necesidades sociales y las dificultades para el necesario ajuste de las políticas sociales tradicionales, abren numerosos interrogantes. El principal es si la ganancia de peso demográfico de los mayores en el conjunto de la población ha estado acompañada o no de cierta continuidad en la reducción del riesgo de pobreza de este colectivo.

Los primeros datos de la nueva Encuesta de Condiciones de Vida parecen dibujar, después de los intensos cambios económicos yPage 211 sociales registrados durante los años noventa, un cuadro muy diferente del anterior⁵. Las tasas de pobreza para las personas mayores que pueden extraerse de dicha fuente son sistemáticamente superiores a las del resto de la población (Gráfico 1 y Cuadro 1). La pobreza afectaría a casi un tercio de los mayores de 65 años, porcentaje que duplica la tasa de pobreza de los adultos con edades inferiores a ese límite. Las diferencias se acrecientan ligeramente cuando centramos la atención en los hogares sustentados por una persona mayor de 65 años. En este caso la pobreza afecta a algo más de un tercio de los mismos mientras que la tasa de pobreza en los otros estratos de edad, como el colectivo de edades intermedias o el estrato anterior a la edad de jubilación, se sitúa en torno al 15%. Se trataría, por tanto, del grupo con mayor riesgo, lo que recuperaría una forma tradicional de pobreza en la sociedad española, que había ido limitando su incidencia progresivamente⁶.

La información más reciente pone de manifiesto, por tanto, que cuando se aplican los procedimientos habituales de medición de la pobreza, con criterios relativos, el problema es mayor para las personas con edades superiores a los 65 años. Es posible reconstruir también las tendencias y observar si las cifras han evolucionado al alza. Los datos del Panel de Hogares de la Unión Europea revelan que la incidencia de la pobreza no sólo es más visible en el caso de las personas mayores, sino que en éstas el riesgo ha crecido más que la media (Gráficos 2 y 3)⁷. El crecimiento de la pobreza relativa ha mostrado una tendencia común en los varones y las mujeres mayores de 65 años. El Cuadro 1 recoge de manera sintética la incidencia o riesgo relativo de pobreza según el sexo y edad del sustentador principal, mostrando los resultados que los hogares encabezados por mujeres siguen presentando tasas de pobreza notablemente superiores a las de los varones en el mismo segmento de edad. En esta evolución influyó el alejamiento progresivo de las cuantías de las pensiones de viudedad de la renta media de la población -tendencia que se ha tratado de corregir en el período posterior al que cubren los datos utilizados-, dada la persistente dependencia de este colectivo de dicha fuente de renta. La amplia brecha entre las rentas de varones y mujeres mayores de 65 años también guarda relación con la mayor presencia de historiales laborales incompletos entre las mujeres y unas bases de cotización históricamente más bajas.

Gráfico 1. Tasas de pobreza según la edad del individuo con diversos umbrales de pobreza

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Cuadro 1. Tasas de pobreza (tp) e incidencia de la pobreza (ir) por grupos de sexo y edad del sustentador principal con diversos umbrales

IR: Tasa pobreza grupo/Tasa de pobreza total

U60: Umbral pobreza 60% renta mediana equivalente.

U25: Umbral pobreza 25% renta mediana equivalente.

Fuente: Elaboración propia a partir de la Encuesta de Condiciones de Vida 2005.

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Gráfico 2. Tasas de pobreza de las personas mayores (varones)

(Umbral: 60% renta mediana disponible)

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Gráfico 3. Tasas de pobreza de las personas mayores (mujeres)

(Umbral: 60% renta mediana disponible)

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Especialmente importantes son las diferencias entre las tasas de pobreza de las personas mayores y las correspondientes al estrato inmediatamente anterior de edad. Las tasas de pobreza de los mayores de 65 años más que duplican las del grupo entre 50 y 64 años. Siendo varias las razones de la evolución mucho más positiva del segundo grupo, cabe destacar la mayor dependencia de éstos del ciclo económico. La mejoría en los niveles de empleo y en las rentas del trabajo y la propiedad tienen un peso determinante en la explicación del aumento de la brecha entre los dos grupos.

Un último ingrediente para completar el cuadro general de la pobreza de las personas mayores en España procede del análisis comparado con otros países europeos. El carácter homogéneo de la información ofrecida por el Panel de Hogares de la Unión Europea permite trazar un cuadro ajustado de las diferencias en la incidencia de la pobreza en las personas mayores en la UE-15 (Gráfico 4). Un rasgo más positivo que los enunciados anteriormente es la posición media de España en lo que a tasas de pobreza de los mayores se refiere en el marco de los países considerados, a diferencia de lo que sucede con la tasa de pobreza para el conjunto de la población, que se sitúa muy por encima del promedio europeo. Destaca, en general, que el mayor riesgo de pobreza de los mayores es un hecho casi universal, al superar las tasas específicas del colectivo la media de la población en casi todos los países considerados.

Gráfico 4. Tasas de pobreza en la unión europea

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Existen, en cualquier caso abundantes singularidades en los países para los que se dispone de información que contribuyen a dibujar un variado mosaico de experiencias. No existe, por ejemplo, una relación lineal entre el nivel medio de renta del país y la tasa de pobreza registrada, aunque, en general, los países con menor renta media suelen presentar elevadas tasas de pobreza de los mayores. Tampoco parece existir un vínculo muy estrecho entre las características de la protecciónPage 215 social y la incidencia de la pobreza. Los países que cuentan con sistemas de pensiones con cuantías fijas, complementados generalmente con planes ocupaciones obligatorios, representan los extremos del rango de variación de las tasas. Así, Holanda presenta la tasa más baja entre todos los países considerados, mientras que Dinamarca e Irlanda se sitúan en el extremo opuesto. El caso de este último país es ciertamente ilustrativo, al tratarse, como es conocido, del lugar donde más intenso ha sido el crecimiento económico en la última década. No obstante, la tasa de sustitución de las pensiones en Irlanda es una de las más bajas de la Unión Europea, sin que dichas prestaciones sean complementadas por otras fuentes de renta procedentes del sector público.

Gráfico 5. Tasas de pobreza en la unión europea por grupos de edad

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Cada país ha escogido, en términos generales, una fórmula diferente de reparto del riesgo de pobreza entre los distintos grupos de población. La dificultad para aumentar los niveles de gasto social ha reforzado procesos de una mayor focalización del gasto en determinadas categorías. En países como Dinamarca, la incidencia de la pobreza es mucho menor en los niños que en las personas mayores (Gráfico 5). Lo contrario sucede en Holanda, donde el riesgo de pobreza es decreciente con la edad. Suecia y España se alejan de ambas experiencias, pero con patrones de riesgo muy diferentes. Así, mientras que en España la pobreza afecta más a los niños y a las personas mayores que al resto de adultos, en Suecia existe una notable uniformidad en el riesgo de pobreza, generalmente bajo en todos los estratos de población.

El resultado constatado de una mayor tasa de pobreza de las personas mayores puede esconder algunas diferencias relevantes en las situaciones de inseguridad económica dentro de este segmento de población.

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Son varias las fuentes de heterogeneidad que propician que el riesgo de pobreza varíe entre las personas mayores. Una de las cuestiones más relevantes en la construcción del patrón de pobreza en las personas mayores es la existencia o no de diferencias significativas en las tasas de pobreza según el grado de envejecimiento. Dentro del proceso de crecimiento continuo del porcentaje de personas mayores de 65 años puede hablarse incluso de «envejecimiento» dentro del colectivo, al haberse registrado un incremento notable del peso relativo del estrato con edad más elevada. Los datos de la Encuesta de Condiciones de Vida parecen revelar que este crecimiento ha sido paralelo al aumento de la incidencia de la pobreza en las personas de mayor edad (Gráfico 6). A partir del estrato de entre 50 y 59 años, las tasas tienden sistemáticamente al alza, llegando a afectar a más de una de cada tres personas mayores de 75 años.

Destaca, sin embargo, la asimetría entre los perfiles de la pobreza por edades según se considere un criterio de medición más (25% de la renta mediana) o menos restrictivo (60% de la renta mediana). Si la atención se fija en conceptos más severos de pobreza, siempre en términos monetarios, la linealidad se invierte, pasando las personas mayores a ocupar una posición más favorable que el resto de grupos. En este hecho influye, sin duda, la importancia del sistema de prestaciones sociales en el sostenimiento de las rentas de las personas mayores. Si bien el aumento en las cuantías de las prestaciones y la extensión de la cobertura de la protección no ha resultado suficiente para acercar las rentas de las personas mayores a la media de la población, ha contribuido a reducir sustancialmente las situaciones de pobreza más severa en las personas mayores, habiéndose casi eliminado por completo en los tramos de mayor edad.

Gráfico 6. Tasa de pobreza por grupos de edad y distintos umbrales

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Un segundo ámbito desde el que se pueden extraer algunos de los rasgos más determinantes de la pobreza en las personas mayores es el referido a las tipologías de hogares. La mayoría de los mayores de 65 años conviven con su pareja o viven solas. Se trata éste, sin duda, de uno de los datos más relevantes de cara a la posible articulación de políticas de servicios y prestaciones sociales específicamente destinadas a aliviar la pobreza de lasPage 217 personas mayores. La incidencia de los programas de transferencia de rentas en las personas solas está limitada por la necesidad de acompañar, en muchos casos, las prestaciones monetarias con diferentes tipos de servicios sociales específicos.

Cuadro 2. Tasas de pobreza (TP) e incidencia de la pobreza (IR) por tipo de hogar para diversos umbrales

IR: Tasa pobreza grupo/Tasa de pobreza total

%P: Porcentaje sobre la población pobre

U60: Umbral pobreza 60% renta mediana equivalente.

U25: Umbral pobreza 25% renta mediana equivalente.

Fuente: Elaboración propia a partir de la Encuesta de Condiciones de Vida 2005.

Los datos disponibles parecen mostrar que dentro del riesgo diferencial que sufren las personas mayores existen diferentes categorías para las que la probabilidad de permanecer en situación de pobreza es mayor. Se trata, sobre todo, de las personas que viven solas, para las que las tasas alcanzan valores superiores a los de las parejas de personas mayores. La mayor vulnerabilidad de las personas solas mayores de 65 años es especialmente acusada en el caso de las mujeres, al revelar los datos de la Encuesta de Condiciones de Vida que una de cada dos tiene rentas inferiores al umbral de pobreza. Se trata de un colectivo, por tanto, para el que las posibilidades de focalización de la intervención pública son muy claras, dada la insuficiencia tradicional de las prestaciones sociales -fundamentalmente, pensiones de viudedad- recibidas. En este sentido parecen apuntar las últimas iniciativas políticas adoptadas, si bien el margen de mejora es todavía muy grande.

Un tercer plano relevante para el análisis desagregado de las situaciones de pobreza en las personas mayores es el que se refiere a su distribución territorial. Desde la perspectiva de la intervención pública, la existencia de necesidades sociales de las personas mayores muy diferentes en las distintas zonas del territorio podría suponer un argumento a favor de diseños de las prestaciones sociales que incorporaran un cierto grado de descentralización. Como es conocido, el sistema español de pensiones de la Seguridad Social, tal como sucede en todos los países con alto grado de descentralización, aplica una normativa única para el conjunto del territorio. Ha sido intenso, sin embargo, el debate sobre las posibilidades y límites de hipotéticas reformas que cedieran un mayor protagonismo a las administraciones territoriales.

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Gráfico 7. Tasas de pobreza por tipos de hogar para diversos umbrales

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Contamos con abundante información sobre el amplio rango de variación de las cuantías medias de las pensiones entre Comunidades Autónomas. Esta dispersión está aumentando, además, en los últimos años. Detrás de este proceso subyace la acusada heterogeneidad en las pautas de especialización productiva en las diferentes zonas del territorio nacional, que ha impuesto en el tiempo bases de cotización y cuantías distintas a lo largo del territorio. Aunque de forma matizada por la existencia de límites correctores mínimos y máximos, en las regiones con mayor crecimiento de la actividad económica, con mayor renta media y salarios más elevados, las pensiones presentan valores superiores a los de otras zonas con menor dinamismo.

La evidencia empírica disponible no parece ser suficiente, sin embargo, para validar completamente la hipótesis de una relación lineal entre las cuantías de las pensiones y la renta media autonómica⁸. Algunas Comunidades Autónomas no presentan en los valores de la pensión media los resultados esperables según su distancia respecto a la media nacional en cuanto a riqueza o renta per cápita. En ello influye la propia complejidad del sistema de pensiones, al estar asociadas las citadas diferencias en la estructura productiva al mantenimiento de regímenes especiales que acompañan al régimen general. En las Comunidades con mayor nivel de renta (Madrid, País Vasco, Cataluña y Navarra) tiene más peso el régimen general, mientras que la incidencia del régimen especial agrario es mayor en determinadas regiones (Extremadura, Galicia, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Murcia y Andalucía). En otras destaca el peso de regímenes muy específicos, como es el caso de Asturias y el régimen especial del carbón. Dada la existencia de niveles de protección muy diferentes según regímenes, esta diversidad territorial hace que las cuantías de las pensiones difieran considerablemente en cada territorio y con ello, presumiblemente, los niveles de pobreza.

Las tasas de pobreza para las personas mayores en las distintas Comunidades Autónomas que se deducen de la Encuesta de Condiciones de Vida (Gráfico 8) parecen confirmar los comentarios anteriores. Aunque la pobreza de las personas con edades superio-Page 219res a los 65 años es mayor, en general, en las regiones con menor nivel de renta, existen efectos individuales que alejan el patrón territorial de un único determinante. Se trata, además, de un cuadro de resultados que muestra un alto nivel de concentración. Las cuatro regiones con mayores tasas de pobreza (Extremadura, Castilla-La Mancha, Andalucía y Castilla y León) acumulan casi la mitad de las personas mayores pobres. En el extremo opuesto se sitúan Asturias, donde la renta media de las personas mayores se sitúa muy por encima de la media nacional debido a la elevada cuantía media de las pensiones del régimen del carbón, Navarra y Cantabria.

Gráfico 8. Tasas de pobreza por comunidades autónomas

(umbral: 60% de la renta mediana)

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En todas las regiones la tasa de pobreza de los mayores de 65 años es sistemáticamente mayor que la de las personas con edades por debajo de ese límite. No obstante, existen notables diferencias entre las Comunidades Autónomas, que impiden hablar, de nuevo, de situaciones uniformes. En Asturias, por ejemplo, la citada singularidad del régimen de la Seguridad Social hace que la distancia relativa entre los dos grupos de población sea reducida. Aunque el diferencial es mayor, en la Comunidad Autónoma con una mayor incidencia de la pobreza en las personas mayores (Extremadura) la tasa específica de este grupo se acerca más a la del resto en términos relativos que en la mayoría de las regiones. En otros casos se da un cuadro muy diferente, como en Madrid, Castilla-La Mancha o Aragón, donde existe una brecha muy notable entre las dos tasas, indicativa, en general, de un alejamiento sustancial de las rentas de las personas mayores de las rentas del trabajo y de la propiedad.

Un último comentario, como en el análisis de las diferencias por grupos de edad, surge cuando se comparan los resultados comentados con los que se obtienen al pasar a un umbral de pobreza más severa (25% de la renta mediana por adulto equivalente). La ordenación de las Comunidades Autónomas cambia drásticamente, sin un patrón dominado por las diferencias interregionales de renta, si bien entre las regiones con mayores tasas de pobreza de las personas mayores se encuentran algunas de las que tienen menores niveles de renta. Destaca, como rasgo más relevante, la inversión completa del panorama anterior. Cuando la pobreza se interpreta como una situación especialmente grave de insuficiencia de rentas, las personas mayores presentan sistemáticamente una mejor posición que la del resto de la población. Este resultado, presente en todas las Comunida-Page 220des Autónomas, confirmaría, de nuevo, el efecto decisivo de las prestaciones sociales en la contención de la pobreza severa de las personas mayores.

Gráfico 9. Tasas de pobreza por comunidades autónomas

(umbral: 25% de la renta mediana)

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Las estimaciones de pobreza de las personas mayores revisadas en los dos apartados anteriores están sujetas a la utilización de los ingresos como criterio de medición. La pobreza se interpretaba como la imposibilidad de alcanzar un umbral determinado, fijado como un porcentaje de la renta media de la población. Esta interpretación de la pobreza de las personas mayores ha sido tradicionalmente objeto de críticas, debido a diversos motivos. Uno de ellos es el aumento casi automático de la pobreza relativa de las personas mayores en las fases expansivas del ciclo económico. Como es bien conocido, las pensiones se actualizan anualmente teniendo en cuenta la previsión de inflación para el ejercicio siguiente. En las fases de crecimiento económico, crecen los salarios y las rentas de los individuos activos, dando lugar a aumentos automáticos del umbral de pobreza. Si las pensiones no pueden seguir el crecimiento del resto de rentas, aunque crezcan igual o más que los precios, puede tener lugar una ampliación de los diferenciales de renta de las personas mayores respecto a la media de la población y, con ello, de su riesgo relativo de pobreza. El resultado natural es el aumento de las tasas de pobreza de las personas mayores, incluso en contextos en los que aumenta la capacidad adquisitiva de las pensiones.

Otro límite en la interpretación de la pobreza de las personas mayores radica en que el procedimiento habitual de medición basado en criterios monetarios obvia las posibles diferencias en el endeudamiento de los diferentes grupos de edad. La inclusión de los niveles de ahorro en la definición de los niveles de bienestar de los hogares resulta fundamental para comprender la diferente capacidad de cada individuo u hogar para mantener en el futuro los niveles habituales de renta. Lamentablemente, las encuestas a los hogares disponibles no permiten contar con un retrato ajustado de las diferencias en losPage 221 niveles de ahorro por grupos de edad. Tanto el Panel de Hogares de la Unión Europea como la Encuesta de Condiciones de Vida sólo recogen información sobre las rentas corrientes de hogares e individuos.

Gráfico 10. Niveles anuales de ahorro de las personas mayores

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La única fuente donde se incluyen datos de ingresos y gastos de los hogares es la Encuesta Continua de Presupuestos Familiares. Dicha encuesta, como las encuestas básicas que tradicionalmente se elaboraban decenalmente, tiene como principal objetivo la estimación de las pautas de consumo de los hogares, lo que permite tener una información muy detallada de los gastos realizados. En el caso de los ingresos, la información de la Encuesta Continua de Presupuestos Familiares es mucho más limitada, sin posibilidad de desagregación por fuentes de renta y con algunos problemas de calidad. Al tradicional problema de subestimación, habitual en este tipo de encuestas, se añade en el caso de la ECPF la forma de recogida de los datos. Los entrevistados pueden consignar, alternativamente, su cifra de ingresos o situarlos dentro de un intervalo, lo que obliga al INE a realizar un porcentaje muy alto de imputaciones para corregir el posible sesgo que la segunda opción impone.

Con las suficientes cautelas y siguiendo un procedimiento muy rudimentario de medición del ahorro -la diferencia entre los gastos y los ingresos monetarios anuales-, es posible una primera aproximación al posible comportamiento diferencial de la población mayor de 65 años. Los resultados muestran un panorama muy definido, del que destaca que los niveles de ahorro de las personas mayores son muy superiores a los del resto de la población (Gráfico 10). Este diferencial aumenta, además, con la edad y parece agudizarse con el paso del tiempo, con una marcada ampliación de la brecha al aumentar el ahorro de las personas mayores y tender el resto de la población a presentar un saldo negativo. Este panorama lo corrobora parcialmente la Contabilidad Nacional y está relacionado con el notable endeudamiento de la sociedad española durante los últimos años, ligado al abaratamiento de la financiación y a la necesidad creciente de recurrir a créditos paraPage 222 acceder a bienes duraderos y, muy especialmente, a la adquisición de viviendas. Con los límites señalados, por tanto, la consideración del ahorro revelaría la necesidad de modificar las medidas de bienestar de las personas mayores si se quisiera incorporar una perspectiva intertemporal. Los mayores niveles de ahorro podrían interpretarse como una mayor capacidad de mantener o mejorar en el futuro los actuales niveles de consumo.

Además de las cuestiones citadas, la dimensión más relevante para una medición adecuada de las situaciones de necesidad de las personas mayores, y que se omite casi sistemáticamente en las estimaciones de pobreza monetaria, es la consideración de diferentes indicadores sobre el equipamiento y la vivienda de los hogares. La insatisfacción general que produce la medición de la pobreza con indicadores estrictamente monetarios ha dado lugar al desarrollo de nuevos enfoques y procedimientos de medición que descansan en una consideración multidimensional del fenómeno de la pobreza. Una cuestión recurrente ha sido la búsqueda de resultados homogéneos en las estimaciones de las necesidades sociales con el doble criterio de indicadores monetarios de insuficiencia de ingresos e indicadores de privación múltiple. La coherencia de resultados permitiría hablar inequívocamente de hogares desaventajados o pobres consistentes.

Gráfico 11. Régimen de tenencia de la vivienda en las personas mayores por grupo de edad

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Se trata éste de un tema clave no sólo para una correcta interpretación de la situación socioeconómica de las personas mayores sino también para una asignación más eficiente de los recursos públicos. La traducción de los indicadores de pobreza o privación en indicadores operativos para el diseño de las políticas públicas podría generar problemas de asignación imperfecta o ineficiente si existen diferencias importantes entre ambos tipos de indicadores. En términos generales, las incoherencias que pueden aflorar de la consideración estricta de criterios monetarios podrían subsanarse al optarPage 223 por un sistema de indicadores más directos de bienestar.

Dentro de este ámbito, una de las cuestiones más controvertidas en relación a las personas mayores ha sido la interpretación de la vivienda como un indicador de bienestar material. La vivienda es la inversión más importante que realiza cualquier hogar y ha sido tradicionalmente interpretada como una fuente generadora de servicios de bienestar, si bien la transformación de este bien de capital en renta corriente no siempre es fácil⁹. En los últimos años han aflorado nuevos instrumentos de financiación de las personas mayores utilizando como base del crédito las viviendas en propiedad. Tal es el caso de las fórmulas de renta vitalicia o de hipoteca inversa.

Los datos del Censo de 2001, aunque ya lejanos en el tiempo, muestran que las personas mayores disfrutan, mayoritariamente, de viviendas en propiedad y que sólo en porcentajes muy reducidos -inferiores al 10% del total- recurren al alquiler. Este recurso es algo mayor, aunque las diferencias son muy moderadas, cuanto más avanzada es la edad. En ello puede influir la pervivencia de situaciones contractuales todavía afectadas por el antiguo sistema de arrendamientos urbanos.

Los mayores niveles de ahorro de las personas mayores y el mayor disfrute de vivienda en propiedad podrían interpretarse, por tanto, como señales de niveles de bienestar superiores a los que pueden inferirse de la estricta consideración de la renta. En la práctica, sin embargo, resulta difícil poder afirmar que ambos datos conducen automáticamente a una mejor situación económica. Parece razonable el supuesto de que, por diferentes circunstancias, las personas mayores tienen dificultades apreciables para mantener las viviendas y su equipamiento en condiciones adecuadas. La insuficiencia de las pensiones, en algunos casos, y las carencias físicas y relacionales, en otros, constituyen importantes barreras para que las personas mayores, sobre todo las de edad más avanzada, mantengan unos niveles mínimos de adecuación de sus viviendas.

La evidencia disponible confirma las mayores dificultades de las personas mayores para escapar del riesgo de sufrir distintas condiciones de privación en la vivienda (carencia de agua caliente o calefacción y presencia de problemas de goteras, humedades, hacinamiento y podredumbre) (Cuadro 3). De todos los grupos de edad, es el que presenta el mayor riesgo de verse afectado por todos estos problemas, especialmente la carencia de agua caliente, salvo en el caso lógico del hacinamiento, dado que se trata de hogares de reducida dimensión (personas solas o parejas, mayoritariamente). Tales resultados limitan, por tanto, las posibles inferencias lineales para las personas mayores entre gozar de una vivienda en propiedad y disfrutar de un mejor servicio en términos de bienestar.

Contamos también con información suficiente para confirmar que este cuadro negativo se mantiene cuando además de la vivienda se consideran otros indicadores representativos de las condiciones de vida. Es el caso, por ejemplo, de bienes y necesidades básicas, bienes duraderos, las ya citadas instalaciones de la vivienda, los problemas en las condiciones generales de ésta, las dificultades en el entorno y los problemas financieros. Cuando se construyen índices sintéticos de privación que reúnen todas estas dimensiones es precisamente el grupo de personas mayores -exceptuando el caso de los hogares monoparentales- aquél donde la incidencia de la privación multidimensional es más acusada (Gráfico 12). Los problemas, de nuevo, son más intensos cuando se trata de personas mayores que viven solas.

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Cuadro 3. Porcentaje de hogares que sufren privación en vivienda según la edad del sustentador principal. Año 2001

IR: (porcentaje de hogares afectados por la privación en la condición i / porcentaje total de hogares).

Fuente: Navarro, C. (2006): La exclusión en vivienda en España. Un análisis económico de su extensión, dinámica y efectos sobre el bienestar. Madrid: Consejo Económico y Social.

Gráfico 12. Baja renta y privación según el tipo de hogar año 2000

[ NO INCLUYE GRAFICO ]

La consideración, por tanto, de otras dimensiones distintas de la renta no cambia sustancialmente el cuadro general de una posición desfavorable de las personas mayores en el conjunto de la sociedad española. Los mayores niveles de ahorro de este colecti-Page 225vo y el mayor porcentaje de individuos con vivienda en propiedad no parecen compensar la mayor incidencia de los problemas de insuficiencia de rentas, viviendas en condiciones deficientes y otras formas de privación múltiple. El progresivo alejamiento, además, de las cuantías de las prestaciones sociales de los niveles medios de renta de la población estaría agrandando este diferencial.

La constatación de una mayor y creciente vulnerabilidad de las personas mayores, en los diferentes planos de análisis revisados, obliga a reflexionar sobre la capacidad de las políticas públicas para detener un proceso que en etapas anteriores de la sociedad española parecía contenerse gradualmente. El sistema de pensiones contributivas de la Seguridad Social ha tratado de desempeñar progresivamente la función de sustitución de rentas del mercado de trabajo en colectivos que, por diferentes razones, han dejado de percibir regularmente este tipo de ingresos. Se trata de personas mayores (pensiones de jubilación), inactivas como resultado de accidentes de trabajo o enfermedades comunes o profesionales (incapacidad permanente), determinados familiares de un trabajador o pensionista al fallecimiento de éste que se benefician de prestaciones de forma incondicional (viudedad y orfandad) o carencia de un nivel mínimo de ingresos (pensiones a favor de familiares). El grueso de estas prestaciones son las que tratan de cubrir el riesgo de retiro de la actividad económica, si bien otras prestaciones, como las de viudedad o incapacidad permanente dan cobertura a cerca de un millón de beneficiarios.

Los datos disponibles sobre la evolución de las cuantías medias de las pensiones contributivas y de las prestaciones asistenciales destinadas a las personas mayores no parecen mostrar una tendencia decreciente, con una ganancia clara de capacidad adquisitiva a lo largo del tiempo. Este proceso ha estado acompañado, además, de un notable crecimiento de las cifras de la población acogida al sistema, que ha estado determinado tanto por el envejecimiento progresivo de la población como por la sucesión de diferentes decisiones normativas que han aumentado el número de personas beneficiarias. No obstante, el aumento de la cobertura global ofrecida no parece haber sido suficiente para que las rentas de los pensionistas pudieran seguir el ritmo de crecimiento de las rentas de la población activa.

La cuestión clave es hasta qué punto el aumento de esta brecha está determinando que las prestaciones actuales sean insuficientes para reducir la pobreza de las personas mayores. Toda la evidencia conocida para etapas anteriores coincide en identificar las pensiones como el instrumento de la intervención pública con mayores efectos redistributivos y mayor capacidad para reducir la pobreza en la sociedad española. Otras prestaciones son todavía más progresivas, como los programas de asistencia social, pero su limitada incidencia sobre las rentas de los hogares y su reducida cobertura poblacional determinan que su efecto redistributivo sea considerablemente más limitado.

Una forma sencilla de medir el efecto de las prestaciones sociales sobre la pobreza de las personas mayores es comparar la diferencia entre la tasa de pobreza resultante con la renta disponible -es decir, una vez que el sistema de impuestos y transferencias ha corregido las rentas primarias de los hogares- y la que se derivaría de una hipotética distribución de ingresos sin tener en cuenta la actuación del sector público. En ausencia de prestaciones sociales, los hogares únicamente recibirían rentas de origen privado, procedentes del trabajo, el capital o transferencias de otros hogares. En presencia de políticas de transferencias de rentas, la renta final o renta disponible de un hogar es la suma de lasPage 226 rentas primarias o de mercado menos los impuestos pagados por el hogar más las prestaciones monetarias recibidas. En el caso de las fuentes utilizadas en las estimaciones de los apartados anteriores, como el PHOGUE y la ECV, no puede realizarse el ajuste de los impuestos, limitándose las posibilidades a considerar diferentes conceptos de renta según se resten de la renta disponible los diferentes tipos de prestaciones sociales.

Gráfico 13. Efecto acumulativo de las prestaciones sobre la pobreza en distintos tipos de hogar (umbral=60% de la renta por adulto equivalente)

[ NO INCLUYE GRAFICO ]

La diferencia entre las tasas resultantes ofrece una medida habitualmente utilizada de la capacidad reductora de la pobreza de las distintas prestaciones sociales. El problema de este método de estimación es, lógicamente, que la hipótesis de que los impuestos y las prestaciones sociales no afectan a la tasa de pobreza que se obtendría si los hogares sólo dispusieran de rentas primarias es poco realista, dado que se alteraría el comportamiento de los individuos. En el caso de las personas mayores este problema es especialmente relevante, dado que la fuerte dependencia de las prestaciones sociales y, muy especialmente, de las pensiones de jubilación, hace que en el contrafactual propuesto casi todas las personas mayores sean, por definición, pobres. No obstante, la comparación de la pobreza antes y después de prestaciones, aunque no pueda ofrecer una medida exacta del efecto real de las políticas, sí puede servir como indicador de las diferencias en el tratamiento que reciben diferentes grupos de población.

La aplicación del procedimiento de estimación comentado a los datos de la última Encuesta de Condiciones de Vida permite apreciar que la eficacia reductora de la pobreza de las prestaciones sociales varía notablemente entre los distintos grupos de población. La eficacia de las prestaciones para reducir la pobreza es muy elevada en el caso de las personas mayores, que es el colectivo donde mayor es la distancia entre la pobreza resultante de las rentas de mercado y la que realmente sufren los hogares cuando entra en juego la intervención pública. Para las personas mayores, las pensiones de jubilación son responsables de la mayor parte de esta reduc-Page 227ción, siendo muy marginal la contribución de otras prestaciones. El efecto de las pensiones es, sin embargo, insuficiente para conseguir que las tasas de pobreza se acerquen a las del resto de la población.

Gráfico 14. Efecto acumulativo de las prestaciones sobre la pobreza en distintos tipos de hogar (umbral=25% de la renta por adulto equivalente)

[ NO INCLUYE GRAFICO ]

El panorama cambia, de nuevo, cuando se consideran umbrales más estrictos de pobreza. Con el umbral del 25% de la renta por adulto equivalente, que refleja formas de pobreza más severas, las tasas de pobreza de las personas mayores se sitúan sistemáticamente por debajo de las de otros grupos de población, dado que prácticamente desaparecen. El contraste de los resultados con los dos umbrales de pobreza confirma, por tanto, la permanencia de uno de los hechos estilizados de la protección social en España: el diseño del sistema de pensiones contribuye a reducir sustancialmente la pobreza moderada y a eliminar prácticamente la pobreza severa, aunque resulta insuficiente para acercar las tasas de los mayores a las de otros grupos de la población. En caso de mantenerse la distancia actual entre las rentas de los pensionistas y la renta media de la población persistiría la mayor incidencia del riesgo de inseguridad económica entre las personas mayores, si bien se trata de una pobreza de reducida intensidad.

El intenso proceso de crecimiento económico registrado por la sociedad española durante la última década ha propiciado una mejora importante de la renta media de la población, que ha contribuido a reducir las distancias con los países más ricos de la Unión Europea. Esta mejora de la renta media no parece haberse traducido, sin embargo, en grandes ganancias en términos de bienestar cuando al crecimiento económico se le añaden consideraciones de equidad. Las diferentes fuentes disponibles parecen indicar que las medidas habituales de desigualdad y pobreza, aunquePage 228 no muestran una tendencia al alza, no han registrado grandes cambios.

La ausencia de grandes variaciones en las tasas medias de pobreza de la población española esconde, sin embargo, algunos comportamientos diferenciales de determinadas categorías de la población. Las estimaciones realizadas en este trabajo revelan que las tasas de pobreza de las personas mayores en España superan la media de la población y son crecientes, además, en el tiempo. Este dibujo contrasta con el que parecía perfilarse en décadas anteriores, sobre todo en los años ochenta, período en el que el riesgo de pobreza de las personas mayores registró una importante caída hasta acercarse a los valores medios de la sociedad española.

Las estimaciones realizadas han permitido diferenciar algunas categorías dentro de las personas mayores en las que la incidencia de la pobreza es especialmente acusada. Persiste, entre otros rasgos, una notable diferenciación interna por sexos dentro de los mayores de 65 años, al presentar las mujeres tasas significativamente superiores a las de los varones. Tal realidad está ligada a la diferente intensidad protectora de las prestaciones que reciben ambos colectivos, lo que constituye un elemento de reflexión sobre la efectividad de la intervención pública. La mejora reciente de las pensiones de viudedad debería suponer un avance en la reducción de esta brecha, si bien los márgenes de mejora son todavía muy amplios. Nuestros datos apuntan también que existe un alto grado de concentración territorial de esta forma de pobreza y que afecta, sobre todo, a las personas de edad más avanzada dentro del colectivo de los mayores de 65 años y a las que viven solas. Ambos datos sugieren una cierta focalización de determinadas prestaciones y servicios específicos.

Son varios, sin embargo, los datos que cualifican la valoración general de una mayor incidencia de la pobreza en las personas mayores. En primer lugar, encontramos un cuadro muy diferente según cuál sea el criterio de medición. Mientras que la pobreza parece una realidad más extendida entre las personas mayores que en el resto su intensidad es menor que la que afecta al conjunto de la población. Tal dato está ligado, sin duda, a las características de la protección económica recibida, que, habiendo aumentado sus niveles de cobertura, consigue eliminar prácticamente la pobreza más severa entre las personas mayores a la vez que reduce sustancialmente otras formas más moderadas, aunque sigue siendo insuficiente para rebajar la mayor vulnerabilidad del colectivo estudiado. En segundo lugar, nuestros datos también revelan que los niveles de ahorro y de vivienda en propiedad son más altos en las personas mayores. Estos dos aspectos de la realidad no se traducen, sin embargo, en mejores condiciones de vida de las personas mayores que la media de la sociedad española. Sus viviendas están afectadas por mayores carencias y el equipamiento del hogar resulta insuficiente en muchos casos.

Nuestros resultados, en síntesis, refuerzan la idea de que los grandes avances logrados en el tiempo por las personas mayores no han sido suficientes para equiparar su riesgo de pobreza al de otros grupos de la población. En el período reciente, han sido varios los procesos que han determinado un alejamiento progresivo de las rentas de las personas mayores de la media de la sociedad. Si bien existen algunas singularidades de los procedimientos de medición que matizan algunos de los resultados descritos quedan pocas dudas de que las personas mayores no han sido las grandes beneficiadas del proceso expansivo de la economía española. Puesto que un porcentaje importante de sus posibles mejoras de bienestar depende de las transferencias sociales y no de las rentas de mercado es desde este ámbito donde deben darse las condiciones para que este diferencial respecto al resto de la sociedad tienda a reducirse.

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[1] Ver, entre otros, ÁLVAREZ et al. (2002), PASCUAL Y SARABIA (2004), AYALA Y SASTRE (2005), BÁRCENA Y COWELL (2006) y AYALA et al. (2006).

[2] Según los datos de las Encuestas de Presupuestos Familiares, la tasa de pobreza de los hogares con un sustentador principal con 65 ó más años se redujo en los años ochenta cerca de diez puntos porcentuales.

[3] La primera ola realizada del Panel de Hogares de la Unión Europea revelaba que después de un largo período en el que la tasa de pobreza de las personas mayores se situaba sistemáticamente por encima de la media, por primera vez se invertía esta relación.

[4] La reducción de la pobreza de las personas mayores durante los años ochenta no fue un proceso universal en los países de la OCDE. En algunos países nórdicos, las reformas de los sistemas de protección social dieron lugar a cierto aumento de su vulnerabilidad, aunque conservaron tasas de pobreza menores que en otros países.

[5] Las estimaciones de pobreza que se presentan han sido realizadas tomando como umbrales el 60 y el 25% de la renta mediana por adulto equivalente (escala de la OCDE modificada). Los umbrales resultantes con la línea del 60% son 539 euros mensuales para las personas solas y 808 para los hogares formados por dos adultos. Con el umbral del 25% las cantidades son 224 euros mensuales para las personas solas y 337 euros para los hogares formados por dos adultos.

[6] Cabe recordar que la forma en que se presenta la información, según las características del sustentador principal, limita la consideración como jóvenes a aquellos que son cabezas de familia, lo que deja fuera de las estimaciones de pobreza a la amplia proporción de jóvenes con notables dificultades económicas para independizarse, a los que se les asigna la renta media de su hogar.

[7] Los datos para la primera ola del PHOGUE que aparecen en los gráficos 2 y 3 se han obtenido con las muestras entregadas por el INE al término de la realización de dicha encuesta (ocho olas). Esta muestra no es la misma que la difundida al realizarse la primera ola, en la que, como se ha comentado, la incidencia de la pobreza de las personas mayores era inferior a la media de la población.

[8] Véase AYALA, RUIZ-HUERTA y DÍAZ-PULIDO (2003).

[9] La evidencia disponible parece apuntar que en la mayoría de los países de la Unión Europea, las personas mayores que tienen vivienda en propiedad tienen un riesgo de pobreza considerablemente inferior a las que viven en régimen de alquiler. Ver ZAIDI et al. (2006).