STS, 4 de Julio de 2002
| Ponente | D. RAMON TRILLO TORRES |
| ECLI | ES:TS:2002:4960 |
| Número de Recurso | 4184/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 4 de Julio de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Julio de dos mil dos.
VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 4184/97, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la Asociación de Abastecimientos de Agua contra la sentencia de 23 de diciembre de 1996 dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña recaída en el recurso número 1725/93, contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sentmenat de fecha 29 de octubre de 1993 desestimando el recurso de reposición interpuesto contra la adjudicación del arrendamiento de servicios de agua de la población, según acuerdo de 26 de mayo de 1993. Siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Sentmenat (Barcelona).
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que rechazando la inadmisibilidad invocada y desestimando el recurso contencioso-administrativo nº 1725/93, interpuesto por don Bruno , en nombre y representación de la Asociación de Abastecimientos de Agua, contra las resoluciones expresadas en el fundamento jurídico primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos la conformidad a Derecho de dichos actos administrativos, los cuales confirmamos, sin hacer expresa declaración sobre las costas causadas en este proceso".
Notificada la anterior resolución, la representación procesal de la Asociación de Abastecimientos de Agua presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 93 y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido el Procurador de los Tribunales don José Luis Estrugo Muñoz en nombre y representación de la parte recurrente, así como la Procuradora de los Tribunales doña Ana Prieto Lara-Barahona en nombre y representación de la parte recurrida..
En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-3º y 4º de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala en su día dé lugar al mismo declarando la nulidad de dicha adjudicación, con los daños que se hayan podido causar a mi mandante, y con imposición de costas en Primera Instancia a la Administración demandada.
Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.
Dado traslado del escrito de interposición del recurso a la representación procesal del Ayuntamiento de Sentmenat ésta formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala declare inadmisible el referido recurso por los motivos de inadmisibilidad aducidos en el presente escrito y, subsidiariamente, para el caso de no ser considerada su inadmisibilidad, declare no haber lugar al recurso, por improcedente, con expresa imposición de las costas de todo el proceso a la parte recurrente.
Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 18 de junio de 2002 en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Por acuerdo del Ayuntamiento de Sentmenat de 30 de diciembre de 1992, se aprobó el pliego de condiciones económico-administrativas del concurso para "la contratación de servicios personales, aportando el contratista los servicios personales indispensables y el material necesario para la gestión del servicio de agua potable del municipio de Sentmenat". La Asociación de Abastecimientos de Agua y otra compañía presentaron un escrito de reclamación y alegaciones contra el mismo, que fueron parcialmente estimadas, aprobándose la redacción definitiva del pliego con fecha 31 de marzo de 1993. Contra este último acuerdo interpuso la demandante recurso de reposición que fue desestimado por nuevo acuerdo de fecha 26 de mayo inmediato siguiente.
En la misma sesión, aunque en resolución formalmente separada, el Ayuntamiento acordó la adjudicación del contrato en favor de la "Sociedad Regional de Abastecimiento de Aguas S.A." (SOREA), que fue asimismo impugnada en reposición por la Asociación de Abastecimientos de Agua. Desestimada esta impugnación por resolución de 29 de septiembre de 1993, contra ella interpuso la actora recurso contencioso-administrativo, indicando expresamente que la impugnación jurisdiccional se deducía contra "el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sentmenat (Barcelona) de fecha 29 de septiembre de 1993 sobre la adjudicación del arrendamiento de servicios de agua a la población, según acuerdo adoptado por el Pleno de la misma Corporación municipal de 26 de mayo de 1993, contra el que igualmente se interpone el presente recurso". La demanda, sin embargo, extendió sus alegaciones al pliego de condiciones del concurso, al amparo del artículo 39, apartados 2 y 4, de la Ley Jurisdiccional, entendiendo que el carácter normativo del pliego justificaba su impugnación indirecta.
La sentencia de instancia centra la cuestión debatida, señalando que el objeto del recurso versa exclusivamente sobre el acuerdo de adjudicación del contrato, sin que deba entrarse a valorar su pliego de condiciones y las alegaciones referidas al mismo, que -dice la Sala a quo- son objeto de otro recurso contencioso-administrativo interpuesto ante ese mismo Tribunal.
Ceñida así la sentencia al análisis de la adjudicación del concurso, entiende la Sala que no se aprecia ninguna clase de irregularidad en la adopción de tal acuerdo ni existe vulneración alguna del artículo 142 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, al no ser de aplicación, por cuanto que lo contratado no son unos servicios personales sino unas instalaciones municipales; razones ambas por las que concluye en la procedencia de desestimar el recurso contencioso- administrativo.
El primer motivo de casación formulado por la empresa actora se deduce al amparo del artículo 95-1-3 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en su redacción de 1992, por infracción del artículo 39-2 de la propia Ley Jurisdiccional contencioso-administrativa en relación con el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. La recurrente reprocha a la Sala de instancia el no haber analizado la legalidad del pliego de condiciones, pese a que tanto el recurso administrativo de reposición como la demanda contencioso-administrativa argumentaron en extenso sobre esta cuestión al amparo del artículo 39-2 de la Ley de la Jurisdicción, plenamente aplicable habida cuenta del carácter normativo del pliego de condiciones discutido.
Toda la argumentación de la recurrente a lo largo de este motivo casacional descansa en el alegado carácter normativo de los pliegos de condiciones de los contratos administrativos, pero al razonar de esa forma incurre en una clara confusión, ya que es reiterada la doctrina jurisprudencial que declara que los pliegos de condiciones específicas de los contratos no tienen naturaleza normativa sino contractual, no siendo por ende disposiciones de carácter general, por lo que no pueden ser combatidos por la vía procesal de las impugnaciones indirectas de las disposiciones reglamentarias. Unicamente se ha afirmado esa naturaleza normativa de los pliegos de cláusulas generales, condición esta que no reúne el pliego aquí concernido.
En el segundo motivo, igualmente formulado al amparo del artículo 95-1-3 de la Ley Jurisdiccional, se denuncia la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por haberse infringido el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y el artículo 24-1 de la Constitución. Se refiere este motivo a la incongruencia omisiva en que -se dice- ha incurrido la sentencia de instancia al no haber entrado al análisis, de lo que, a juicio de la recurrente, constituye el punto principal de la impugnación jurisdiccional, esto es, la ilegalidad del pliego de cláusulas que sirvió de base para la celebración del contrato.
Sorprende, ante todo, que el recurrente se apoye únicamente en el artículo 359 de la Ley procesal civil y no cite los preceptos específicos de la Ley Jurisdiccional contencioso-administrativa referidos al requisito de la congruencia de las sentencias, esto es, los artículos 43 y 80.
En cualquier caso, no ha existido esa incongruencia omisiva, ya que según consolidada doctrina jurisprudencial -v.gr., sentencia de 30 de enero de 1999- el derecho a la tutela judicial efectiva no se vulnera por una resolución que se abstenga de entrar a conocer del fondo del asunto por motivos procesales si obedece a una interpretación razonable y no arbitraria de la legalidad, como así ha ocurrido en este caso, en el que la Sala a quo justificó su decisión de no revisar la legalidad del pliego en que el mismo no había sido objeto de impugnación. En este sentido, debe tenerse presente que como dice la sentencia de 20 de diciembre de 2001, en el escrito inicial del proceso es donde queda indicado y por tanto acotado el acto que se impugna y frente al cual exclusivamente podrán articularse en la demanda las pretensiones de parte, doctrina que una jurisprudencia uniforme viene afirmando al señalar que no puede desviarse las pretensiones del proceso hacia actos distintos de los que fueron indicados en el escrito de interposición. Como quiera que el recurrente, en su interposición, únicamente dirigió su impugnación contra los acuerdos municipales atinentes a la adjudicación del contrato, era a estos a los que debía dirigirse la sentencia y no a cualesquiera otros, sin que, como se ha advertido, pueda extenderse el objeto del recurso al pliego de cláusulas contractuales, al amparo de una vía improcedente cual era la de la impugnación indirecta de disposiciones generales.
El tercer motivo de casación se formula al amparo del artículo 95-1-4 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del artículo 13 de la Ley de Contratos del Estado y de los artículos 9, 14 y 103 de la Constitución.
El motivo está dirigido en su totalidad a argumentar sobre la ilegalidad del pliego de cláusulas del concurso, por lo que basta remitirse a lo ya señalado para desestimarlo.
El cuarto y último motivo de impugnación invoca como vulnerado el artículo 142 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, que establece que "no podrán ser contratados servicios personales cuando atendieren necesidades permanentes, en cuyo caso deberá crearse la oportuna plaza de funcionario y proveerla reglamentariamente". Alega la empresa recurrente que del pliego de cláusulas del concurso resulta con claridad que el contrato versaba sobre un arrendamiento de servicios personales, por lo que en aplicación de aquel precepto su adjudicación es nula.
Para resolver este motivo ha de partirse de una contemplación conjunta de la regulación del "arriendo" como forma de gestión indirecta de los servicios locales, regulada en los artículos 138 a 142 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. Bajo su solo aparente unidad formal, en realidad estos preceptos no regulan una sola forma de arrendamiento, sino que es posible distinguir en ellos tres modalidades diferenciadas. La primera, contemplada en los artículos 138 a 140, se refiere a la prestación de servicios públicos mediante arrendamiento de las instalaciones de su pertenencia, o, más sintéticamente, al arriendo administrativo de servicios públicos. Los tres artículos citados constituyen un todo orgánico en tanto en cuanto regulan desde la definición de dicho contrato hasta su extinción, pasando por la determinación de su objeto, naturaleza, duración, contenido y régimen jurídico. En cambio, el artículo 141 no guarda enlace con los anteriores ni con el que le sigue. En él se menciona una figura contractual compleja, por la que el contratista se obliga a establecer los elementos personales e instrumentales de un servicio, así como a hacerlo funcionar, prestándolo al público. Finalmente, el artículo 142 regula una tercera modalidad de arrendamiento administrativo, calificable como arrendamiento de servicios personales puros, mediante un contrato de trabajo.
En este caso, la cláusula 1ª del pliego, en su redacción definitiva, establecía que "la adjudicación que mediante concurso se otorgue tendrá por objeto la gestión del servicio municipal de agua potable ... a tenor de lo previsto en el artículo 141-1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales". De dicha cláusula y de las que la siguen resulta que el contrato no versaba sobre un arrendamiento de servicios personales de los regulados en el artículo 142, sino sobre ese arrendamiento complejo de medios personales e instrumentales para la prestación del servicio, previsto en el artículo 141. No siendo pues aplicable al contrato el artículo 142, debe decaer el motivo casacional formulado por el recurrente.
Procede que impongamos las costas a la parte recurrente (artículo 102-3 de la Ley de la Jurisdicción de 1956).
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Que declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Asociación de Abastecimientos de Agua contra la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictada en el recurso 1725/93 el 23 de diciembre de 1996.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.
