Pleno. Sentencia 81/2017, de 22 de junio de 2017. Recurso de inconstitucionalidad 3219-2016. Interpuesto por el Gobierno de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral. Competencias en materia laboral: nulidad de los preceptos legales que atribuyen a la Administración del Estado el ejercicio de competencias ejecutivas (STC 198/2014). Voto particular.
| Marginal | BOE-A-2017-8466 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2017:81
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente; doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 3219-2016 planteado por el Gobierno de Cataluña contra los artículos 15.2 y 24.2 a) y b) de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré, que expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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El 7 de junio de 2016 tuvo entrada en el registro general de este Tribunal un recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la representación procesal del Gobierno de Cataluña contra los artículos 15.2 y 24.2 a) y b) de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral. La demanda considera que en dichos preceptos se vulnera el orden competencial constitucional y estatutariamente establecido por los artículos 149.1.7 CE y 115.2 y 170.1 b) del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC).
Comienza el escrito detallando los antecedentes de la norma objeto del recurso, consecuencia de la tramitación parlamentaria del Real Decreto-ley 4/2015, de 22 de marzo, para la reforma urgente del sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral, norma que a su vez otorgó rango legal al Real Decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad, en la redacción dada por el Real Decreto 189/2013, de 15 de marzo, por el que se modifica el anterior, en la que se atribuía al Servicio Público de Empleo Estatal la competencia de carácter ejecutivo cuando la formación profesional para el empleo se realizase en la modalidad de teleformación.
El citado Real Decreto 34/2008, en la redacción otorgada por el Real Decreto 189/2013, fue objeto del conflicto positivo de competencia número 4305-2013, planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, controversia que el Tribunal Constitucional resolvió en la Sentencia 61/2015, de 18 de marzo, estimando el conflicto y declarando que los preceptos reglamentarios estatales impugnados habían vulnerado las competencias de la Generalitat de Cataluña. Tras reproducir el fundamento quinto de esta Sentencia, la recurrente afirma que el artículo 15.2 de la Ley 30/2015, que ahora se impugna, no se ha adaptado totalmente a la doctrina allí establecida, limitándose a sustituir el anterior artículo 16.2 del Real Decreto-ley 4/2015 por una redacción similar. Por tanto, adelanta que los enunciados de los párrafos segundo y tercero del artículo 15.2, en cuanto que atribuyen competencias ejecutivas al Servicio Público de Empleo Estatal en base al criterio de supraterritorialidad, vulneran el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias en la materia de formación para la obtención de los certificados de profesionalidad [arts. 149.1.7 CE y 170.1 b) EAC]. Lo mismo sucedería con el artículo 24.2 a) y b) de la norma.
Examina a continuación el marco competencial del recurso, señalando que el encuadre competencial es correcto con el indicado en la norma, de acuerdo con los artículos 149.1.7 y 149.1.13 CE. Añade a ello que, en virtud del artículo 170.1 EAC, la Generalitat ha asumido la competencia de carácter ejecutivo en la materia, con expresa mención [letra b)] de las políticas activas de empleo, que incluyen la formación de los demandantes de empleo y de los trabajadores en activo. Tal previsión estatutaria responde perfectamente a la expresa previsión del constituyente, ya que el artículo 149.1.7 CE establece que corresponde al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación laboral, añadiendo, «sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas». A continuación, dada la coincidencia en cuanto al fondo de la controversia, recoge el fundamento jurídico 2 de la STC 61/2015, de 18 de marzo, relativo al encuadramiento competencial.
La demanda alude a continuación a la doctrina general de la supraterritorialidad como presunto criterio de atribución de competencias ejecutivas en favor del Estado, según ha sido interpretada por el Tribunal Constitucional. De acuerdo con ésta, cuando ni la Constitución ni los Estatutos hayan previsto el territorio como factor de distribución de una competencia material entre el Estado y las Comunidades Autónomas y el objeto de su ejercicio supere el territorio de éstas, no por ello la competencia debe atribuirse automáticamente al Estado, pues ello implicaría un desapoderamiento de la Comunidad Autónoma en aquella parte que le corresponde. Por tanto, la cuestión ha de resolverse con otros criterios, según exista la posibilidad de fraccionar el ejercicio de la competencia, hasta qué nivel sea esencial la homogeneidad del resultado y siempre que el mismo no pueda ser alcanzado por medios que no signifiquen el desapoderamiento de las Comunidades Autónomas de las competencias que les corresponden ejercer. Por tanto, en unas ocasiones es posible que las Comunidades Autónomas afectadas se pongan de acuerdo en establecer un método de actuación recíproco y eficiente, y, en otras, será el Estado quien determine los puntos de conexión o las medidas de coordinación procedentes. De esta manera, y como dispone el artículo 115 EAC, en los términos aceptados por la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 63, «el alcance supraterritorial del objeto de una competencia autonómica no supone por sí solo, la desposesión de su titularidad en beneficio del Estado». Cita seguidamente la doctrina de las SSTC 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 5, reiterada en las SSTC 27/2014 y 272/2015. En todas ellas se manifiesta que la intervención ejecutiva del Estado debe limitarse a supuestos excepcionales, agotando antes las fórmulas de cooperación y coordinación, fórmulas que no implican asumir la gestión. De esta manera, allí donde haya elementos extraterritoriales en la actuación de una entidad formativa, el Estado debe actuar respetando que las funciones ejecutivas se realicen por las instancias autonómicas competentes, pues desde sus competencias normativas está habilitado para establecer la disciplina de la materia, incluyendo la fijación de los puntos de conexión que resulten procedentes a tal efecto (SSTC 49/1988, de 22 de marzo; 243/1994, de 21 de julio, FJ 6, y 31/2010, de 28 de junio, FJ 106).
A partir de lo anterior, se concretan así las dos impugnaciones objeto de este recurso:
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El apartado 2 del artículo 15 se refiere a la competencia para efectuar la citada acreditación y/o inscripción de las entidades de formación, públicas y privadas, estableciendo en su párrafo primero que corresponderá al órgano competente de la Comunidad Autónoma en la que radiquen las instalaciones y los recursos formativos de la entidad de formación interesada. Los párrafos segundo y tercero del artículo 15.2 establecen la competencia a favor del Servicio Público de Empleo Estatal en los supuestos de que los centros presenciales de formación y/o de evaluación final estén ubicados en más de una Comunidad Autónoma. Señala que no es inhabitual que cuando una entidad imparte la formación mediante el sistema de teleformación a un grupo de alumnos que residen en un lugar alejado del centro donde se ubican las instalaciones principales, se les convoque para realizar la prueba de evaluación final presencial en un local (cedido o alquilado a otra entidad formativa) más cercano al lugar de residencia de los alumnos, que puede estar en otra Comunidad Autónoma. Y razona que en estos casos la competencia no debería revertir solo por ello al Estado. Entenderlo de otro modo, se razona, «significaría dejar la determinación del orden competencial al albur de la eventual existencia de algún elemento de supraterritorialidad, dato que, además, puede variar de un curso a otro».
Precisa la demanda que el mismo artículo 15 dedica los apartados 3, 4 y 5 a regular, de forma amplia y detallada, los requisitos relativos a las instalaciones y los recursos humanos necesarios para la acreditación de las entidades de formación (apartado 3), la obligatoriedad de las entidades de presentar una solicitud y una declaración responsable ante la Administración competente, según el modelo que se desarrolle y con efectos de silencio administrativo positivo (apartado 4), y la coordinación de cada uno de los registros habilitados por las Administraciones públicas competentes con el registro estatal de entidades de formación previsto en el artículo 20.4, de manera que se incorpore y publique en todos ellos la información relativa a las entidades que hayan sido objeto de sanción como consecuencia de la comisión de infracciones conforme a la normativa aplicable (punto 5). Por consiguiente, la actuación administrativa, relativa a la acreditación y registro de las entidades de formación, es una función ejecutiva de carácter altamente reglado, conocida y seguida por el Servicio Público de Empleo Estatal.
Consecuencia de lo anterior es que la nueva redacción del artículo 15.2, párrafos 2 y 3, habría corregido sólo en parte el contenido declarado inconstitucional por la STC 61/2015, de 18 de marzo, recogido primero en el artículo 12 bis del Real Decreto 34/2008, de 18 de enero, por el que se regulan los certificados de profesionalidad, en la redacción dada por el Real Decreto 189/2013, de 15 de marzo, y posteriormente en el Real Decreto-ley 4/2015, de 22 de marzo, cuya tramitación como proyecto de ley ha dado lugar a la Ley ahora...
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