Pleno. Sentencia 79/2017, de 22 de junio de 2017. Recurso de inconstitucionalidad 1397-2014. Interpuesto por el Parlamento de Cataluña respecto de diversos preceptos de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Competencias sobre condiciones básicas de igualdad, ordenación general de la economía y régimen jurídico de las Administraciones públicas: nulidad de las disposiciones legales estatales relativas a las garantías de la libertad de establecimiento y circulación, principio de eficacia en todo el territorio nacional, determinación de la autoridad de origen y aplicación a actos o disposiciones autonómicos del régimen de suspensión automática consecuencia de su impugnación por el Consejo para la Unidad de Mercado; interpretación conforme con la Constitución del precepto legal relativo a las atribuciones de la secretaría del Consejo en procedimientos en defensa de los derechos e intereses de los operadores económicos.
| Marginal | BOE-A-2017-8464 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2017:79
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente; doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1397-2014, interpuesto por el Parlamento de Cataluña contra los siguientes preceptos de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado: el apartado segundo del artículo 14, y por conexión el apartado segundo del artículo 23; los artículos 16, 17 y 18, y por conexión el artículo 5 y la disposición final segunda; los artículos 19 y 20 y por conexión la disposición adicional décima, y asimismo, el apartado quinto del artículo 26; el artículo 27, en relación con la disposición final primera que añade los apartados primero y segundo del artículo 127 quater de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa; el apartado primero y, por conexión, el apartado segundo de la disposición final tercera que dan una nueva redacción al artículo 2 y a la disposición final décima de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios; y la disposición final cuarta. Ha formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente la Magistrada doña Encarnación Roca Trías, quien expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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Mediante escrito registrado en el Tribunal Constitucional el 7 de marzo de 2014, la Letrada del Parlamento de Cataluña, actuando en la representación que legalmente ostenta, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado que se señalan en el encabezamiento de esta Sentencia. La fundamentación que sustenta la impugnación se resume a continuación.
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Tras enumerar los preceptos impugnados, comienza el escrito del Parlamento de Cataluña realizando una serie de consideraciones generales acerca de la virtualidad de la Ley 20/2013, como instrumento para hacer efectivo el principio de unidad de mercado recogido en el artículo 139 CE y su consonancia con el principio de lealtad institucional que exige que en el ejercicio de las respectivas competencias, tanto el Estado como las Comunidades Autónomas se abstengan de adoptar decisiones o realizar actos que perjudiquen o perturben el interés general y tengan, por el contrario, en cuenta la comunidad de intereses que las vincula entre sí que no puede resultar disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria de los propios intereses (STC 64/1990, de 5 de abril, FJ 7).
Una vez expuestas estas consideraciones generales, se procede en el escrito de interposición del recurso al análisis concreto de los preceptos objeto de impugnación y de los motivos que, a criterio de la recurrente, fundamentan su inconstitucionalidad.
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Se impugna, en primer lugar, el artículo 14.2 de la Ley 20/2013, y por conexión el artículo 23.2 de la Ley 20/2013, en cuanto que establecen un control ex ante, durante la fase de elaboración de las normas, que sería inconstitucional por contravenir la autonomía política e institucional de Cataluña reconocida en el artículo 2 de su Estatuto de Autonomía (en adelante EAC) y la potestad reglamentaria del Gobierno de la Generalitat reconocida en el artículo 68.1 EAC.
El apartado segundo del artículo 14 de la Ley estatal 20/2013, establece el mecanismo de cooperación en la elaboración de proyectos normativos, concretamente establece un mecanismo de control ex ante articulado en la fase de elaboración de las normas, siempre que las mismas «afecten de manera relevante a la unidad de mercado». De acuerdo con el escrito de la institución recurrente el precepto no respeta la posición del Gobierno autonómico dentro del sistema institucional de organización de la Comunidad Autónoma, al prescindir completamente del ejercicio de la potestad reglamentaria atribuido estatutariamente al mismo, mediante el artículo 68.1 EAC.
Así, en el artículo 14.2 de la Ley estatal 20/2013 se limitaría de forma injustificada la potestad normativa y autoorganizativa de la Generalitat de Cataluña, toda vez que el Estado no dispone de ningún título habilitante para incidir de pleno en la regulación del procedimiento de elaboración y aprobación de normas reglamentarias de la Administración de la Generalitat de Cataluña, vulnerando el sistema de reparto competencia establecido en el bloque de la constitucionalidad y obviando las reglas básicas comunes establecidas en la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común (LPC) y prescindiendo del contenido de la Ley del Parlamento de Cataluña 26/2010.
De acuerdo con el escrito de interposición del recurso, la Ley estatal 20/2013 sitúa el poder político de autogobierno y administrativo autonómico en una situación de inferioridad en relación a la preeminencia de la Administración General del Estado; toda vez que ésta pasa a jugar un papel de tutela administrativa y política exorbitante que, ignorando la estructura territorial del Estado, excluye los principios de competencia y coordinación propios del Estado autonómico y prescinde del orden de distribución de competencias definido en el bloque de la constitucionalidad.
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Se impugnan a continuación los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 20/2013, y por conexión el artículo 5 y la disposición final segunda de la misma Ley, reguladores de las garantías de libre establecimiento y circulación por cuestionar el reparto de competencias establecido en el bloque de la Constitucionalidad en materia de concesión de las autorizaciones, relacionadas con las actividades económicas reconocidas en el capítulo II del título IV del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
De la lectura del artículo 16 de la Ley 20/2013 se desprende que el legislador estatal entiende que sólo mediante una ley estatal y de conformidad con la normativa europea o la derivada de los convenios o tratados internacionales puede regularse y, en su caso, limitarse el acceso a las actividades económicas y su ejercicio, prescindiendo en este punto, de la existencia de la normativa autonómica existente sobre la materias en las cuales la Generalitat de Cataluña tiene asumidas estatutariamente competencias de forma exclusiva.
El artículo 17 de la Ley estatal 20/2013, determina cuales son los instrumentos de intervención administrativa que deben exigir las administraciones públicas y en qué supuestos se deben establecer en función del mayor o menor grado de intensidad sobre la necesidad de preservar el principio de necesidad y proporcionalidad.
El recurso establece una estrecha relación entre el contenido del artículo 17 y el del artículo 5 de la Ley estatal 20/2013, toda vez que a tenor de este artículo las autoridades competentes, además de tener en cuenta lo establecido en el referido artículo 17 a los efectos de determinar, sin margen alguno, si deben exigir una autorización, una declaración responsable o una mera comunicación, deberán motivar (por imperativo de lo que establece el apartado 1 del referido artículo 5) la necesidad de la misma, en base a alguna «razón imperiosa de interés general», que son las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley estatal 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libro acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
El artículo 17 impide cualquier capacidad decisoria de la Generalitat, toda vez que al establecer un numerus clausus de supuestos en los que puede basarse la concurrencia de los principios de necesidad y proporcionalidad [artículo 17.1, letras a) a d) ambas inclusive], excluye otros posibles supuestos de análoga significación que sean legítimos para exigir la autorización correspondiente y sobre los cuales la Generalitat tenga atribuida la titularidad de su competencia como la referida a la competencia en materia de consumo.
Lo mismo sucede con el artículo 18 de la Ley estatal 20/2013, que describe con el máximo nivel de detalle posible, propio de una disposición reglamentaría, qué clase de actuaciones deben ser consideradas como limitadoras del libre establecimiento y la libertad de circulación.
Además, el recurso pone en relación los artículos 17 y 18 con la disposición final segunda de la Ley 20/2013, que modifica la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, pues alega que su apartado primero modifica la definición de la «necesidad» como una de las condiciones imprescindibles y esenciales que deben concurrir, a los efectos de que la autoridad competente pueda imponer a los operadores una autorización sobre el acceso o el ejercicio de la actividad solicitada. Esta modificación, contrariamente a lo que se disponía en la versión legislativa derogada (que sólo establecía una relación entre necesidad y razones imperiosas de interés general dejando margen suficiente a las autoridades autonómicas vara valorar su concurrencia), define y concreta cuáles son los supuestos que fundamentan las referidas razones de interés general, como lo son las «razones de orden público, seguridad pública, salud pública, protección del medio ambiente, o cuando la escasez de recursos naturales o la existencia de inequívocos impedimentos técnicos limiten el número de operadores económicos del mercado». Finalmente, el apartado segundo de la disposición final segunda, con un nivel de detalle propio de una disposición reglamentaria, establece el régimen sobre el otorgamiento de una autorización, y el régimen de exigencia de una comunicación o de una declaración responsable estrechamente vinculados con los...
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