Pleno. Sentencia 76/2018, de 5 de julio de 2018. Conflicto positivo de competencia 1866-2016. Planteado por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía en relación con diversos preceptos del Real Decreto 954/2015, de 23 de octubre, por el que se regula la indicación, uso y autorización de dispensación de medicamentos y productos sanitarios de uso humano por parte de los enfermeros. Competencias sobre sanidad y productos farmacéuticos: nulidad parcial de un precepto del texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de medicamentos y productos sanitarios; nulidad de los preceptos reglamentarios que atribuyen a la administración del Estado el ejercicio de potestades ejecutivas.
| Marginal | BOE-A-2018-11274 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
ECLI:ES:TC:2018:76
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho y don Cándido Conde-Pumpido Tourón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencia núm. 1866-2016, interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, representado por la Letrada de la Junta de Andalucía, contra los artículos 1.1 c); 2.2; 3.2; 8.1; 10; apartados primero y tercero de la disposición transitoria única; apartados segundo y cuarto de la disposición final cuarta ; y anexo II del Real Decreto 954/2015, de 23 de octubre, por el que se regula la indicación, uso y autorización de dispensación de medicamentos y productos sanitarios de uso humano por parte de los enfermeros. Ha comparecido y formulado alegaciones la Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Alfredo Montoya Melgar, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 6 de abril de 2016, la Letrada de la Junta de Andalucía, en representación y defensa del Consejo de Gobierno de esa Comunidad Autónoma, promueve conflicto positivo de competencia, de acuerdo con lo previsto en los artículos 61 y 63 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), en relación con los artículos 1.1 c); 2.2; 3.2; 8.1; 10; apartados primero y tercero de la disposición transitoria única; apartados segundo y cuarto de la disposición final cuarta y anexo II del Real Decreto 954/2015, de 23 de octubre, por el que se regula la indicación, uso y autorización de dispensación de medicamentos y productos sanitarios de uso humano por parte de los enfermeros.
Señala además el escrito que, siendo el Real Decreto 954/2015 desarrollo del artículo 79.1 del texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de medicamentos y productos sanitarios, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio, se plantea el conflicto positivo de competencias al amparo del artículo 67 LOTC, pues, dado que es ésta la norma legal que habilita la competencia controvertida, la controversia no puede resolverse sin un previo pronunciamiento de la adecuación o inadecuación del artículo 79.1 del Real Decreto Legislativo 1/2015 al reparto de competencias.
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El escrito de demanda comienza señalando que el Real Decreto 954/2015 no respeta el orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Andalucía, que resulta del artículo 149.1.16 CE y del artículo 55 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAAnd), en relación con el artículo 42.2.2 del citado Estatuto, y ello en la medida en que se reserva al Estado una competencia de naturaleza ejecutiva, la de acreditación de los enfermeros, así como la regulación íntegra del procedimiento de acreditación, facultades ambas que corresponden a la Comunidad Autónoma.
El escrito efectúa a continuación una extensa exposición del marco competencial en materia de sanidad, en especial sobre el alcance de las bases en esta materia y sobre la competencia de coordinación general de la sanidad, atribuida al Estado por el artículo 149.1.16 CE, así como de la doctrina constitucional en esta materia, para proceder a examinar en qué medida las disposiciones impugnadas del Real Decreto 95/2015 y el artículo 79 del Real Decreto Legislativo 1/2015, del que trae causa, no respetan la distribución de competencias en materia de sanidad.
Con carácter general se afirma que, en unos casos se cercena la competencia de desarrollo de la normativa básica por la Comunidad Autónoma y, en otros, se invade una competencia ejecutiva, todo ello con un eje común, y es que el Estado se reserva para sí la regulación íntegra del procedimiento de acreditación de los enfermeros y lo centraliza en los órganos estatales, siendo éste el motivo principal de la impugnación, sin perjuicio de recordar que en el ámbito de la Comunidad Autónoma se halla vigente el Decreto 307/2009, de 21 de julio, por el que se define la actuación de los enfermeros en el ámbito de la prestación farmacéutica del sistema sanitario público de Andalucía, que fue aprobado al amparo de la competencia compartida en materia de sanidad interior (art. 55.2 EAAnd.).
a) La impugnación se dirige, en primer término, contra el artículo 79.1 del Real Decreto Legislativo 1/2015 –de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 67 LOTC–, por considerar que es la norma que atribuye la competencia controvertida. Dicho precepto (al regular la receta médica y la prescripción hospitalaria) contempla que los enfermeros, de forma autónoma, podrán indicar, usar y autorizar la dispensación de todos aquellos medicamentos no sujetos a prescripción médica y los productos sanitarios relacionados con su ejercicio profesional, mediante la correspondiente orden de dispensación; asimismo se dispone que el Gobierno regulará la indicación, uso y autorización de dispensación de medicamentos sujetos a prescripción médica por los enfermeros, tanto en el ámbito de los cuidados generales como especializados, y se atribuye al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad la acreditación a los enfermeros y a los fisioterapeutas de las actuaciones previstas en el citado artículo, con efectos en todo el Estado.
Afirma el escrito, que la acreditación opera como acto habilitante, de modo que lo que se discute es su emisión por una autoridad estatal, siendo así que la misma es un acto administrativo puramente ejecutivo o aplicativo. Trae a colación la STC 1/2011, FJ 6, para subrayar que no resulta posible que el Estado retenga en su acervo competencial determinadas funciones de similar naturaleza a la acreditación, invocando la eficacia supracomunitaria de los actos de ejecución, pues ello implica la privación a las Comunidades Autónomas de la posibilidad de actuar cuando sus actos pudieran originar consecuencias más allá de sus límites territoriales, lo que equivaldría, necesariamente, a privarlas, pura y simplemente de toda capacidad de actuación; la Sentencia citada ha afirmado asimismo que las actuaciones ejecutivas autonómicas no revierten al Estado como consecuencia de tal efecto supraterritorial, sin que concurra, en el presente caso ninguno de los supuestos en los que excepcionalmente puede producirse ese «traslado de titularidad», pues la tramitación y acreditación de los enfermeros, con la finalidad indicada, no es una actividad que por su propia naturaleza no puedan desempeñar las Comunidades Autónomas, aplicando el mínimo común denominador establecido por el Estado al amparo de su competencia de fijación de las bases y la coordinación general en materia de sanidad.
Considera, asimismo, que tras la aprobación del Real Decreto, desaparece la inicial vinculación de los artículos que regulan la acreditación con el artículo 149.1.30 CE, ya que la misma no puede incardinarse en la materia educación; y tampoco puede ampararse en el artículo 149.1.1 CE, invocando a este respecto lo señalado en la STC 1/2011, FJ 5. Y afirma también que no estamos ante ninguno de los supuestos excepcionales en los que el desarrollo de una actividad ejecutiva a cargo de un órgano estatal pueda incardinarse en la competencia sobre las bases de una determinada materia.
b) En relación con lo dispuesto en el Real Decreto, y en concreto en el artículo 1.1 c) y en el artículo 10, afirma el escrito que cabría admitir una regulación reglamentaria del procedimiento de acreditación de los enfermeros, disciplinando aquellos aspectos del mismo que respondan al concepto material de lo básico, con margen para el desarrollo por parte de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, el artículo 1 establece que es objeto del Real Decreto regular el procedimiento de acreditación, que desarrolla íntegramente el artículo 10, cuya tramitación se asigna a órganos de la Administración General del Estado, convirtiéndolo en un procedimiento centralizado, de modo que el artículo 1 por conexión con el artículo 79 del Real Decreto Legislativo 1/2015, y el artículo 10 por su propio contenido, van más allá de la competencia para la determinación de las bases y la coordinación general en materia de sanidad.
La regulación que efectúa el artículo 10 es una regulación acabada, sin margen para el desarrollo autonómico, que atribuye la instrucción y resolución del procedimiento a un órgano estatal, sin dejar espacio a las Comunidades Autónomas para desarrollar un procedimiento propio. Se insiste en que el hecho de que la acreditación tenga efectos en todo el territorio del Estado no justifica la entera regulación del procedimiento y su centralización en órganos estatales. Se apela a las SSTC 35/2012, FJ 5 y 1/2011, FJ 6, para afirmar que no concurre en el supuesto examinado la imposibilidad de fraccionamiento a la que se refiere el Tribunal Constitucional, y el efecto extraterritorial de las acreditaciones no justifica el desplazamiento al Estado de una competencia que por su propia naturaleza debe entenderse que corresponde a la Comunidad Autónoma, lo que no es incompatible con el establecimiento de criterios generales, principios y trámites comunes susceptibles de desarrollo por las Comunidades Autónomas, al amparo del artículo 149.1.16 CE.
c) En relación con el artículo 2.2 y el artículo 3.2, considera la demanda que reservar al Estado el ejercicio de una competencia ejecutiva, supone rebasar el título competencial previsto en el artículo 149.1.16 CE, sin que se haya acreditado la concurrencia de circunstancias excepcionales que permitan el «traslado de la titularidad» a favor del Estado.
d) Idénticos motivos fundamentan la impugnación del artículo 8.1, dado que el precepto atribuye la citada acreditación a la...
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