Pleno. Sentencia 70/2018, de 21 de junio de 2018. Recurso de inconstitucionalidad 2430-2017. Interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 2/2017, de 13 de febrero, de medidas urgentes para la reactivación de la actividad empresarial y del empleo a través de la liberalización y supresión de cargas burocráticas. Principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y competencias sobre procedimiento administrativo: nulidad parcial del precepto legal autonómico relativo a la obtención por silencio positivo de la licencia de actividad; interpretación conforme del precepto relativo a la declaración responsable de actividad.
| Marginal | BOE-A-2018-10512 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2018:70
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2430-2017, interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados, contra el artículo 3, la disposición transitoria segunda, la disposición transitoria tercera y los párrafos quinto y sexto de la disposición derogatoria de la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 2/2017, de 13 de febrero, de medidas urgentes para la reactivación de la actividad empresarial y del empleo a través de la liberalización y supresión de cargas burocráticas. Ha comparecido y formulado alegaciones el Letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Ha sido ponente el Magistrado don Antonio Narváez Rodríguez, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
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Con fecha 16 de mayo de 2017, doña Virginia Aragón Segura, comisionada por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 3, la disposición transitoria segunda, la disposición transitoria tercera y los párrafos quinto y sexto de la disposición derogatoria de la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 2/2017, de 13 de febrero, de medidas urgentes para la reactivación de la actividad empresarial y del empleo a través de la liberalización y supresión de cargas burocráticas (en adelante, Ley 2/2017).
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En el escrito de interposición del recurso de inconstitucionalidad se aduce un motivo de orden general, al que se atribuye una naturaleza «principal», por afectar a todos los preceptos impugnados, y varios motivos adicionales que, al ir concretamente referidos a determinados preceptos de entre todos los que los actores reputan inconstitucionales y nulos, son calificados de «subsidiarios».
A) El motivo alegado por los recurrentes con carácter principal consiste en la infracción «de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de todos los poderes públicos», esto es, en la vulneración del artículo 9.3 CE. Estiman los impugnantes que se ha producido una «modificación sustancial del régimen jurídico de protección del medio ambiente en la Región de Murcia … sin contar con un solo informe de carácter técnico (ambiental o de salud pública) ni jurídico que avale o respalde las modificaciones realizadas», lo que consideran que constituye una vulneración «evidente» de la cláusula constitucional de interdicción de la arbitrariedad. Según se razona en el escrito de interposición, la Ley 2/2017 afecta a un total de 84 artículos, dos disposiciones adicionales y una disposición transitoria de la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de protección ambiental integrada de la Región de Murcia y da nueva redacción a tres de los cuatro anexos que la acompañan. La importancia de la modificación acometida desmiente, en opinión de los recurrentes, el propósito formalmente declarado en el preámbulo de la ley impugnada, que afirma que se abordan meras «modificaciones puntuales de la normativa vigente».
Siendo la modificación de gran envergadura, los recurrentes critican que el procedimiento parlamentario que dio lugar a la ley parcialmente impugnada se desarrollara sin el examen ni el estudio de informe alguno, de carácter técnico o jurídico. Advierten, en particular, que el Decreto-ley 2/2016 llegó a la Asamblea Legislativa «huérfano de tales informes», con lo que «su aprobación puede considerarse fruto de la exclusiva voluntad de los diputados de la Asamblea Regional de Murcia que han votado a favor de su aprobación», lo que convierte ésta en «una decisión arbitraria». Una modificación tan sustancial del régimen jurídico ambiental de la Región habría debido tramitarse «a partir de un proyecto de ley que incorporase los informes técnicos y jurídicos de los distintos órganos administrativos» y «de las organizaciones sociales y profesionales interesadas, como garantía de conformidad al ordenamiento jurídico de tal modificación». No obstante, este concreto reproche, relativo al instrumento formal utilizado, no se convierte, en el escrito de interposición, en motivo de impugnación. Se renuncia expresamente en el recurso a plantear esta concreta queja, a la que se hace referencia a los meros efectos de consignar que el Gobierno de Murcia ha sido, a juicio de los recurrentes, «el primero en perpetrar tal osadía», esto es, pionero en «modificar aspecto alguno de la protección del medio ambiente utilizando el instrumento del Decreto-ley».
Así pues, el reproche de arbitrariedad e inseguridad jurídica se circunscribe en la demanda a la omisión de informes técnicos y jurídicos en la génesis parlamentaria de la norma. A juicio de los diputados impugnantes, los diversos preceptos de la ley debieron ser estudiados y examinados por órganos especializados. Consideran que la omisión de tal escrutinio técnico demuestra «un pobre ejercicio normativo», lo que les lleva a concluir que «la génesis y aprobación de la Ley 2/2017, la única certeza que nos deja es que no está garantizando el principio de seguridad jurídica».
B) Los motivos de inconstitucionalidad que se plantean con carácter subsidiario son los siguientes:
a) Vulneración de los artículos 149.1.18, 9.3 y 45 CE imputable al artículo tercero, apartado 12 de la Ley 2/2017. Esta infracción constitucional se habría verificado en la modificación del artículo 64.3 de la Ley 4/2009 de protección ambiental integrada de la Región de Murcia. Dicho precepto regula el procedimiento de licencia de actividad, refiriéndose el apartado impugnado al régimen del silencio administrativo. La reforma atribuye carácter estimatorio (positivo) al silencio en los procedimientos de solicitud de licencia de actividad, lo que constituye para el recurrente una contravención de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común (LPAC), que dispone en su artículo 24.1, párrafo primero, que el silencio tiene carácter desestimatorio en los procedimientos que implican el ejercicio de actividades que pueden dañar el medio ambiente. Este es el caso, según señalan los recurrentes, de las actividades sometidas a licencia de actividad, de acuerdo con el tenor del artículo 59.2 de la propia Ley de protección ambiental integrada de Murcia, que dispone que «quedan sometidas a licencia de actividad las instalaciones o infraestructuras físicas para el ejercicio de las actividades que aparecen relacionadas en el anexo I, por ser susceptibles de generar daños sobre el medio ambiente y el entorno urbano, la seguridad o la salud públicas y el patrimonio histórico». Se vulnera, así, abiertamente la regulación estatal aplicable.
b) Vulneración de los artículos 149.1.18 y 9.3 CE, por la redacción dada por el artículo 3, apartado 12, de la Ley 2/2017 al artículo 70.3 de la Ley de protección ambiental integrada de Murcia. En opinión de los recurrentes, la redacción dada a este último precepto vulnera lo dispuesto en el artículo 69.1 LPAC, sobre el contenido de la declaración responsable. En concreto, el artículo 70.3 omite la obligación de incluir en la declaración responsable la referencia «clara, expresa y precisa» a los «requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio». En lugar de exigir esa referencia circunstanciada, claramente requerida por la ley estatal, el texto normativo impugnado se limita a disponer que se haga una referencia genérica al cumplimiento de los requisitos. No estamos, según afirman los recurrentes, «ante una cuestión baladí», pues la expresión detallada de los requisitos que son cumplidos está «vinculada a la necesidad de hacer un autocontrol y una asunción expresa de responsabilidad», fin normativo que no puede ser cumplido a través de una declaración genérica de cumplimiento de los requisitos legales.
c) Vulneración de los artículos 149.1.18 y 9.3 CE, por la redacción dada por el artículo 3, apartado 12, de la Ley 2/2017 al artículo 74.2 de la Ley de protección ambiental integrada de Murcia, relativo a los efectos de la declaración responsable. A juicio de los recurrentes, se infringe, en este caso, el artículo 69.4 LPAC en lo relativo a las consecuencias de la inexactitud, falsedad y omisión de datos o de la falta de documentación. Se omite, en concreto, en la regulación autonómica impugnada el requisito relativo a la falta de presentación de la documentación, que, en la norma estatal de contraste, supone la imposibilidad de continuar con el ejercicio de la actividad.
d) Vulneración del artículo 9.3 CE, por el contenido dado por el artículo 3, apartado 18, de la Ley 2/2017 al anexo I de la Ley de protección ambiental integrada de Murcia, relativo a las «actividades sometidas a licencia de actividad». En este caso estamos ante una concreción de la impugnación presentada como motivo principal del recurso. Para los recurrentes, la elaboración del listado de actividades se ha realizado «sin que previamente se haya emitido un solo informe de carácter científico o técnico que avale o respalde la inclusión de tales actividades en el anexo y, lo que es peor, que justifique la no inclusión de otras actividades que, conforme a la anterior regulación de la Ley de protección ambiental integrada de Murcia, sí estaban sujetas a licencia de actividad». Las modificaciones no vienen respaldadas por motivos científicos o técnicos, lo que las convierte en arbitrarias y, por ello, lesivas del artículo 9.3 CE.
e) Inconstitucionalidad del artículo 3, apartado 18 de la Ley 2/2017, por el que...
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