Pleno. Sentencia 69/2018, de 21 de junio de 2018. Recurso de inconstitucionalidad 283-2015. Interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. Competencias sobre comercio interior y horarios comerciales, energía y empleo: nulidad parcial de los preceptos legales que atribuyen funciones ejecutivas a la administración del Estado en materia de energía y empleo y regulan la autorización administrativa previa a la constitución de empresas de trabajo temporal.
| Marginal | BOE-A-2018-10511 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2018:69
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 283-2015, interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra los artículos 4 (y, por conexión, el anexo I), 5, 6, 7.2, 59.3, 71, 72, 73, 92 (apartados tercero y cuarto), 98.5, 101, 102, 114.7, 116.2 y 117.2 y las disposiciones finales primera y segunda, apartados tercero, cuarto, sexto y séptimo, de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. Ha comparecido y formulado alegaciones el Gobierno de la Nación. Ha sido Ponente el Magistrado don Ricardo Enríquez Sancho, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el 16 de enero de 2015, el Gobierno de la Generalitat de Cataluña interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los artículos y disposiciones de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, que se citan en el encabezamiento.
El escrito de interposición comienza aclarando que la ley recurrida es resultado de la tramitación como proyecto de ley, dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 86.3 CE, del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, y que tiene su mismo contenido salvo por la agregación de una nueva disposición adicional decimotercera.
A continuación, pasa a exponer los motivos de impugnación. Diferencia para ello tres grandes bloques de preceptos en función de la materia regulada y de las competencias que se consideran vulneradas (comercio interior y horarios comerciales, energía y empleo).
a) El primer bloque de preceptos impugnados está integrado por los artículos 4, 5, 6, 7.2 y anexo I.
Se centra en primer lugar la impugnación en los artículos 4 (en relación con el anexo I), 5 y 7.2, que inciden en la libertad de horarios comerciales de las denominadas «zonas de gran afluencia turística» establecida en el artículo 5 de la Ley de horarios comerciales, de la siguiente forma:
Artículo 4. Declaración de zonas de gran afluencia turística en los municipios que reuniesen en 2013 los requisitos del artículo 5.5 de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de Horarios Comerciales, en la redacción dada por este real decreto-ley.
A los efectos de lo establecido en el artículo 5.5 de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de Horarios Comerciales, en la redacción dada por este real decreto-ley, son municipios que a la entrada en vigor de este real decreto-ley cumplen con los criterios establecidos para la declaración de zona de gran afluencia turística, los descritos en el anexo I.
Si en el plazo de seis meses a partir de la entrada en vigor de este real decreto-ley, las comunidades autónomas competentes no hubiesen declarado ninguna zona de gran afluencia turística en los municipios recogidos en el anexo I, se entenderá declarada como tal la totalidad del municipio y los comerciantes dispondrán de plena libertad para la apertura de sus establecimientos durante todo el año.
El anexo I citado en este artículo 4 lleva por rúbrica «Determinación de los municipios de más de 100.000 habitantes que en 2013 registraron una ocupación hotelera superior a 600.000 personas o un número de pasajeros de cruceros turísticos superior a 400.000, a los efectos de declaración de zonas de gran afluencia turística en el año 2014», y contiene un listado que incluye las ciudades de Gijón, A Coruña, Oviedo, Jerez de la Frontera, Almería, Donostia/San Sebastián, Santander, Salamanca, Marbella y León, acompañado con los datos de número de habitantes, número de pernoctaciones hoteleras durante 2013 y número de pasajeros de cruceros turísticos durante 2013 en cada una de esas ciudades y que justifican esa declaración. Según se aclara en el mismo anexo, los datos se toman del Instituto Nacional de Estadística, los dos primeros, y del ente Puertos del Estado el tercero.
Los artículos 5 y 7.2 disponen:
Artículo 5. Declaración de zonas de gran afluencia turística de la disposición adicional undécima del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad.
Si en el plazo de dos meses desde la entrada en vigor de este real decreto-ley, las comunidades autónomas competentes no hubiesen declarado al menos una zona de gran afluencia turística en los municipios que reúnan los términos establecidos por la disposición adicional undécima del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, se considerará como tal todo el término municipal y los comerciantes dispondrán de plena libertad para la apertura de sus establecimientos durante todo el año.
Artículo 7. Modificación de la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de Horarios Comerciales.
La Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de Horarios Comerciales, queda modificada como sigue:
…
Dos. Se modifica el apartado 5 del artículo 5 queda redactado como sigue:
"5. En todo caso, en los municipios con más de 100.000 habitantes que hayan registrado más de 600.000 pernoctaciones en el año inmediatamente anterior o que cuenten con puertos en los que operen cruceros turísticos que hayan recibido en el año inmediato anterior más de 400.000 pasajeros, se declarará, al menos, una zona de gran afluencia turística aplicando los criterios previstos en el apartado anterior. Para la obtención de estos datos estadísticos se considerarán fuentes las publicaciones del Instituto Nacional de Estadística y de Puertos del Estado.
Si en el plazo de seis meses a partir de la publicación de estos datos, las Comunidades Autónomas competentes no hubieran declarado alguna zona de gran afluencia turística en el municipio en el que concurran las circunstancias señaladas en el párrafo anterior, se entenderá declarada como tal la totalidad del municipio y los comerciantes dispondrán de plena libertad para la apertura de sus establecimientos durante todo el año".
Para el Gobierno de la Generalitat, el amparo competencial esgrimido por el Estado para el dictado de esas disposiciones, singularmente el artículo 149.1.13 CE, mencionado en la disposición final primera de la ley, no les puede prestar cobertura. El aludido artículo 149.1.13 CE solamente ampara medidas de dirección y planificación económica que tengan una incidencia «directa, inmediata y significativa» sobre la actividad económica general, pues de lo contrario se produce el vaciamiento de una materia y un título competencial más específico, como es el de «comercio interior» y «regulación de los horarios comerciales» del artículo 121 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC). Por lo tanto, aquella competencia estatal no puede amparar medidas de escasa entidad económica y de alcance reducido o proyección meramente local, como las recurridas. Según la argumentación del escrito de interposición, las disposiciones recurridas no tienen aquel efecto necesario para poder ser adoptadas por el Estado, pues entiende que la reactivación del sector comercial no depende significativamente de un mayor horario de apertura, sino del aumento de la demanda que esencialmente depende del crecimiento de rentas disponibles. En realidad, la liberalización de horarios comerciales solamente produce el desplazamiento de la demanda de unas franjas a otras y de unos formatos comerciales a otros, además de incrementar los gastos corrientes de los comerciantes a causa de las mayores horas de apertura. En apoyo de las anteriores afirmaciones aporta un informe de la Dirección General de Comercio de la Generalitat sobre los fundamentos del sistema comercial de Cataluña «basado en una mayor intervención pública de los horarios destinada a compatibilizar los intereses del conjunto de la ciudadanía (comerciantes y consumidores)» y sus efectos en la superación de la crisis económica en «mejores condiciones que otras Comunidades Autónomas» que han optado decididamente por la liberalización de horarios. Ello contrasta con la ausencia de informes o estudios técnicos que justifiquen y avalen la reforma del Estado.
Por lo que respecta al concreto contenido de las disposiciones impugnadas, el Gobierno autonómico denuncia que esta nueva modificación legislativa deja a las Comunidades Autónomas sin ningún margen de apreciación para la determinación de las zonas de gran afluencia turística, a diferencia de lo que ocurría con el originario artículo 5 de la Ley de horarios comerciales, que remitía a las Comunidades Autónomas la determinación de las zonas de gran afluencia turística, un margen de apreciación que valoró la STC 88/2010 para validar aquella norma. Por el contrario, las reformas posteriores en ese artículo 5, introducidas primero por el Real Decreto-ley 20/2010 (objeto del recurso de inconstitucionalidad núm. 1983-2013) y ahora por el Real Decreto-ley 8/2014 y esta Ley 18/2014 que sustituye al anterior incurren en exceso competencial al convertir la determinación de las zonas de gran afluencia turística en una decisión meramente ejecutiva y reglada, vaciando así las competencias autonómicas. El artículo 7.2 aquí impugnado ha agravado el exceso citado por tres razones: primero, porque ha modificado a la baja los indicadores (número de habitantes, pernoctaciones y pasajeros de cruceros turísticos) que determinan los municipios en los que...
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