Pleno. Sentencia 67/2017, de 25 de mayo de 2017. Conflicto positivo de competencia 3647-2015. Planteado por el Gobierno de la Nación en relación con diversos preceptos del Decreto de la Generalitat de Cataluña 69/2015, de 5 de mayo, por el que se modifica la demarcación de los registros de la propiedad, mercantiles y de bienes muebles de Cataluña. Competencias sobre registros públicos: nulidad de los preceptos reglamentarios autonómicos relativos al régimen y criterios objetivos de demarcación de los registros de la propiedad y mercantiles, modifican los distritos hipotecarios, regulan la instalación de oficinas de atención al usuario, la provisión de registros mediante concurso especial, el nombramiento de registradores accidentales, la creación de registros mediante agrupación personal y habilitan a distintos órganos administrativos para el desarrollo normativo de las previsiones reglamentarias.
| Marginal | BOE-A-2017-7643 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
ECLI:ES:TC:2017:67
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Rios, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencia núm. 3647-2015, interpuesto por el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado, contra los artículos 1, 2, 3, y disposiciones adicionales primera, segunda y tercera; disposición transitoria única; y disposiciones finales primera, segunda, tercera y cuarta, del Decreto de la Generalitat de Cataluña 69/2015, de 5 de mayo, por el que se modifica la demarcación de los registros de la propiedad, mercantiles y de bienes muebles de Cataluña. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado de la Generalitat de Cataluña. Ha sido Ponente la Magistrada doña Encarnación Roca Trías, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 22 de junio de 2015, el Abogado del Estado, formalizó conflicto directo de competencias contra los artículos 1, 2, 3, y disposiciones adicionales primera, segunda y tercera; disposición transitoria única; y disposiciones finales primera, segunda, tercera y cuarta, del Decreto de la Generalitat de Cataluña 69/2015, de 5 de mayo, por el que se modifica la demarcación de los registros de la propiedad, mercantiles y de bienes muebles de Cataluña. Se efectúa expresa invocación del artículo 161.2 CE y artículo 77 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), a fin de que se produzca la suspensión de la aplicación de los preceptos impugnados.
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El conflicto se funda en los motivos que se resumen a continuación:
a) Comienza el representante estatal afirmando que el Decreto 69/2015 pretende llevar a cabo una modificación unilateral de la regulación estatal relativa a la demarcación registral, sin título para ello, e infringiendo la competencia atribuida al Estado en el artículo 149.1.8.ª CE, en materia de «ordenación de los registros e instrumentos públicos». Además y, en la medida en que se contemplan también aspectos relativos a la organización y régimen de personal de los registros, resultaría asimismo afectado el título competencial previsto en el artículo 149.1.18.ª CE, sobre «bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos».
El Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, modifica la demarcación de los registros de la propiedad, mercantiles y de bienes muebles, y en su anexo I, incluye los registros correspondientes a Cataluña. A su vez, la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización, en su artículo 19 atribuye exclusivamente al Gobierno, mediante real decreto, el régimen de provisión personal de los registros. En desarrollo de estas previsiones y conforme al principio de coordinación con la Comunidad Autónoma, se aprobó el acuerdo de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 7 de noviembre de 2013, por el que se inicia el procedimiento para la revisión total de la demarcación registral, y se fijan los criterios básicos para llevarla a cabo, aunque tales criterios, en la fecha de presentación del presente conflicto, no han sido aún aprobados.
En este contexto, considera el representante estatal que la Generalitat de Cataluña ha procedido unilateralmente a aprobar una nueva demarcación que afecta a los registros de su territorio. Lleva a cabo una modificación de la normativa estatal consistente en el establecimiento de una regulación diferente de las demarcaciones registrales en el territorio de Cataluña, sin título habilitante al efecto, y por tanto, con infracción de lo dispuesto en el artículo 149.1.8.ª CE.
b) Las competencias atribuidas a la Generalitat en materia de registros públicos y demarcaciones registrales, en el artículo 147.1.c) del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC), fueron interpretadas por este Tribunal en la STC 31/2010, de 28 de junio, que declaró constitucional el precepto, si bien afirmando que estamos ante una potestad de carácter ejecutivo, calificando la competencia enunciada en el precepto estatutario como compartida, incluida en el ámbito conceptual de las relaciones normación-ejecución.
La competencia de ejecución alcanza, según la doctrina constitucional, a la aplicación o plasmación de los criterios de demarcación que fije la legislación estatal, entendida ésta en sentido material, esto es, tanto la ley formal como las disposiciones reglamentarias, la cual podrá tener el grado de exhaustividad que resulte procedente, tanto en la determinación de los criterios de ordenación cuanto en el ámbito de las medidas de coordinación.
Frente a ello, el Decreto 69/2015, contiene una modificación general de la demarcación de los registros ubicados en Cataluña, con criterios propios para la supresión reagrupación y modificación de distritos hipotecarios, incluyendo la creación de figuras nuevas, como la instalación de oficinas con configuración especial, e incorporando reglas sobre el funcionamiento de los registros, como la de nombramiento de registradores accidentales «por razones de servicio profesional». Es decir, el Decreto prevé normas sustantivas sobre modificación de la demarcación, de naturaleza reglamentaria, que se contraponen con el carácter ejecutivo propio de la competencia de la Generalitat.
c) Considera asimismo el Abogado del Estado que el Decreto 69/2015 incide en aspectos de carácter básico, relativos al régimen estatutario de los funcionarios públicos, que forman parte de la competencia atribuida al Estado en el artículo 149.1.18.ª CE.
d) Finalmente, el texto de la demanda procede al análisis individualizado del articulado de la disposición impugnada.
En relación con el artículo 1 afirma que, con carácter general, el hecho de suprimir unilateralmente registros creados por el Real Decreto 172/2007, vigente, supone una invasión de la competencia normativa que en materia de demarcación corresponde al Estado. La Generalitat ha pasado de aplazar la provisión de los registros demarcados, a través de órdenes del Departamento de Justicia, a suprimir registros, alterando con ello, además, el libro de vacantes cuya competencia corresponde a la Dirección General de los Registros y del Notariado, conforme a lo dispuesto en el artículo 496 del Reglamento hipotecario. Los registros de la propiedad suprimidos, quedan automáticamente reagrupados con el o los registros de los que procedían, por segregación o división, sin que se realice al efecto la correspondiente alteración territorial mediante Orden Ministerial, exigida por el artículo 483 del Reglamento hipotecario.
El artículo 2 regula la modificación de los distritos hipotecarios, en aplicación del principio de organización territorial. La objeción formulada es idéntica a la del apartado anterior.
El artículo 3 determina el régimen y los criterios objetivos de demarcación de los registros de la propiedad y mercantiles en el futuro. A juicio del Abogado del Estado es éste el precepto que introduce un contenido normativo ajeno al ámbito competencial de la Generalitat, de carácter estrictamente ejecutivo. En los apartados primero, segundo y tercero se innova el ordenamiento jurídico mediante una alternativa de organización registral que la norma estatal no prevé; y en el apartado cuarto prevé la posibilidad de una amortización de plazas, incidiendo en la situación personal funcionarial del registrador, produciéndose una infracción del artículo 149.1.18.ª CE.
La disposición adicional primera regula la instalación de oficinas de atención al usuario, distintas de la oficina del Registro de la Propiedad, lo que constituye una materia propia de la ordenación de los registros que necesita de regulación por el Estado.
La disposición adicional segunda contempla un denominado concurso especial para los nuevos registros y registros matrices de los que surjan los anteriores por segregación. Aun cuando reproduce la disposición adicional segunda del Real Decreto 172/2007, excede de la competencia de la Generalitat para el nombramiento de registradores, en los términos en que dicha competencia ha sido interpretada por la STC 31/2010.
La disposición adicional tercera versa sobre el nombramiento de registradores accidentales, de apoyo al registrador titular, materia que se estima que afecta a la situación estatutaria especial de los registradores respecto de su superior jerárquico, el Ministerio de Justicia. Lo que pretende el precepto es derogar la disposición final cuarta del Real Decreto 172/2007, que atribuye esta facultad a la Dirección General de los Registros y del Notariado.
La disposición transitoria, relativa también a los concursos, previene que desde la entrada en vigor del Decreto, los registradores afectados por la nueva demarcación autonómica, podrán tomar parte en concursos de provisión de vacantes, aunque no haya transcurrido el plazo de un año a que se refiere el artículo 497 del Reglamento hipotecario. La celebración de los concursos de provisión de vacantes es competencia del Estado, conforme al artículo 149.1.8.ª y 18.ª CE, y se viene a enervar la prohibición de concursar del artículo 497 del Reglamento hipotecario, y el principio de universalidad de los concursos.
La disposición final primera , relativa a las agrupaciones personales, autoriza la creación de registros de la propiedad y mercantiles en régimen de división personal, cuando sea necesario o conveniente para la prestación del servicio público registral. Esta regla de división personal no responde a ningún criterio objetivo fijado por el Estado. El artículo 19 de la Ley 14/2013 establece que será un...
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