Pleno. Sentencia 66/2017, de 25 de mayo de 2017. Recurso de inconstitucionalidad 6227-2013. Interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos apartados de la disposición adicional primera de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para la mejora del funcionamiento de la cadena alimentaria. Competencias sobre agricultura y ordenación general de la economía: nulidad de la atribución de determinadas competencias ejecutivas a la Agencia de Información y Control Alimentarios; interpretación conforme del precepto que le faculta para adoptar distintas decisiones en el ejercicio de la potestad sancionadora (STC 85/2015).
| Marginal | BOE-A-2017-7642 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2017:66
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Juan José González Rivas, Presidente, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y doña María Luisa Balaguer Callejón, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 6227-2013 interpuesto por la Generalitat de Cataluña contra el apartado sexto, letras b), c), e) y g) de la disposición adicional primera de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para la mejora del funcionamiento de la cadena alimentaria. Ha comparecido y formulado alegaciones el Abogado del Estado. Ha sido Ponente el Magistrado don Ricardo Enríquez Sancho, quien expresa el parecer del Tribunal.
I. Antecedentes
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Mediante escrito registrado en este Tribunal el 25 de octubre 2013, se ha promovido recurso de inconstitucionalidad por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra el apartado sexto, letras b), c), e) y g) de la disposición adicional primera de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para la mejora del funcionamiento de la cadena alimentaria.
El Gobierno de la Generalitat de Cataluña fundamenta el recurso en la vulneración del sistema de distribución competencial. Considera que la atribución al órgano estatal Agencia de Información y Control Alimentarios, al que se refiere la disposición adicional primera de la Ley 12/2013, de las funciones ejecutivas de control del cumplimiento de la Ley y de instrucción de procedimientos sancionadores previstas en los apartados impugnados, no tiene amparo en la competencia exclusiva del Estado sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica del art. 149.1.13.ª CE e invade la competencia autonómica en materia de agricultura recogida en el art. 116 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC) y, en menor medida, la que le corresponde en materia de defensa de la competencia según el artículo 154 EAC. Tras resumir la jurisprudencia constitucional sobre el artículo 149.1.13.ª CE, con cita de varias sentencias como las SSTC 45/2001, 104/2013 y 194/2004, la Abogada de la Generalitat argumenta que la atribución a un órgano estatal, como la Agencia de Información y Control Alimentarios, de funciones ejecutivas al amparo de este precepto en ámbitos de competencia autonómica, solo se justificaría, excepcionalmente, si la medida fuera necesaria para garantizar los fines propuestos en la ordenación económica de la concreta actividad de que se trate, si comportara una directa y significativa incidencia sobre la actividad económica general o si no fuera posible la determinación de un punto de conexión que permita la intervención autonómica o el fraccionamiento de la actividad, sin que en el caso de la disposición impugnada concurran, a su juicio, ninguno de estos supuestos.
Expone el recurso que la Agencia de Información y Control Alimentarios sustituye a la Agencia para el Aceite de Oliva, creada por la Ley 28/1987, de 11 de diciembre para cumplir el Reglamento CEE 2262/1984, de 17 de julio que disponía la existencia en cada Estado de un organismo específico para la supervisión de las ayudas comunitarias en el sector del aceite de oliva, si bien sus funciones quedaron reducidas a la información a las instituciones europeas sobre precios y producción de aceite tras la derogación del citado Reglamento comunitario en el año 2005. A pesar de ello, dice la recurrente, la Ley 12/2013 no solo prevé que la Agencia de Información y Control Alimentarios asuma las funciones de la Agencia para el Aceite de Oliva sino que extiende su ámbito de actuación a otros mercados como el lácteo o los que en el futuro se puedan considerar sensibles o estratégicos.
Todo lo anterior, se relaciona en el recurso con las letras b) y e) del apartado 6 de la disposición adicional primera de la Ley 12/2013 que atribuyen a la Agencia de Información y Control Alimentarios funciones de control de las obligaciones recogidas en la Ley que, se considera, no derivan directamente de la normativa comunitaria y comportan la atribución a este órgano estatal de funciones ejecutivas que, se reitera, exceden la competencia exclusiva del Estado del art. 149.1.13.ª CE. Se repite igualmente que estas funciones de control son competencia de la Comunidad Autónoma al amparo del art.116 en relación con el artículo 110 EAC. Se afirma que, si bien no cabe objetar a que el Estado pueda establecer un sistema de información, seguimiento y análisis de los mercados oleícolas, lácticos u otros considerados estratégicos, ello no supone que pueda asumir las funciones de control a que se refieren las letras b) y e) mencionadas, entre las que destaca el recurso la toma de muestras y determinaciones analíticas y el seguimiento y control de la aplicación o destrucción final de los subproductos sin uso alimentario. Se dice que estas funciones no son estrictamente necesarias para alcanzar el fin pretendido, ni tienen justificación suficiente en su dimensión extraterritorial, especialmente cuando la propia Ley 12/2013, en los artículos 6 y 26.4, recoge mecanismos de cooperación entre las administraciones competentes. La misma argumentación se hace extensiva a la letra c) del apartado 6 pues, aunque éste prevé que la Agencia de Información y Control Alimentarios traslade a las autoridades competentes los supuestos incumplimientos detectados en las actuaciones de control, dice la recurrente, ello presupone el reconocimiento a dicho órgano estatal de potestades de inspección.
La letra g) del apartado sexto, según el recurso, vulnera las competencias autonómicas al reconocer a la Agencia de Información y Control Alimentarios, la función de tramitación de procedimientos sancionadores por irregularidades que constate en el ejercicio de sus funciones de control, incluso en los casos, a que se refiere el artículo 26.2 de la misma Ley, en que la potestad sancionadora corresponde a las Comunidades Autónomas. Con cita de varias sentencias de este Tribunal, afirma que se infringe la doctrina constitucional que delimita la potestad sancionadora como una potestad ejecutiva conexa de la competencia sustantiva por razón de la materia sobre la que se ejerce. Ello, teniendo en cuenta que la Generalitat de Cataluña tiene competencia sustantiva específica sobre la regulación y desarrollo de la actividad agroalimentaria y el control de la comercialización de productos agroalimentarios y también competencia genérica en materia de comercio que incluye las funciones ejecutivas según los arts. 116 y 121 EAC. Dice asimismo la recurrente, con cita de la STC 51/2006, que la potestad sancionadora comporta, no solo la capacidad de sancionar sino también la de incoar e instruir el expediente. Añade que el artículo 149.1.13.ª CE no justifica la atribución de la incoación e instrucción de los procedimientos sancionadores a la Agencia de Información y Control Alimentarios puesto que la misma Ley ya tipifica las infracciones y determina las sanciones y criterios de graduación a que deben ajustarse las Comunidades Autónomas en el ejercicio de su potestad sancionadora y prevé la adopción de criterios que garanticen la aplicación uniforme del régimen sancionador por un órgano de cooperación como es la Conferencia sectorial. Finalmente, la Generalitat considera que la letra g) del apartado 6 infringe el artículo 154.2 EAC en materia de defensa de la competencia en cuanto solo contempla la posibilidad de que la Agencia de Información y Control Alimentarios formule denuncia ante la Comisión Nacional de la Competencia (hoy Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia, CNMC) omitiendo cualquier referencia a las competencias autonómicas en la materia que, según la doctrina constitucional, se refieren al ámbito territorial autonómico.
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Mediante providencia de 19 de noviembre de 2013, el Pleno, a propuesta de la Sección Cuarta, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el Gobierno de Cataluña contra la disposición adicional primera , apartado sexto, letras b), c), e) y g) de la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para la mejora del funcionamiento de la cadena alimentaria; dar traslado de la demanda y documentos presentados, conforme establece el artículo 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), al Congreso de los Diputados y al Senado, por conducto de sus Presidentes, y al Gobierno, a través del Ministro de Justicia, al objeto de que, en el plazo de quince días, puedan personarse en el proceso y formular las alegaciones que estimaren convenientes así como publicar la incoación del recurso en el Boletín Oficial del Estado.
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Con fecha de 3 de diciembre de 2013, el Abogado del Estado comparece en el proceso en la representación que legalmente ostenta para que el Tribunal le tenga por personado en el recurso de inconstitucionalidad en nombre del Gobierno, al tiempo que solicita una prórroga del plazo concedido para formular sus alegaciones.
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El Pleno, mediante diligencia de ordenación de 4 de diciembre de 2013, acordó tener por personado al Abogado del Estado y prorrogar en ocho días el plazo en su día concedido para presentar sus alegaciones.
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Mediante escrito registrado en este Tribunal el 4 de diciembre de 2013, el Presidente del Senado comunicó el acuerdo de la Mesa de la Cámara de personarse en el procedimiento y ofrecer su colaboración a los efectos del artículo 88.1 LOTC. Lo mismo hizo el Presidente del Congreso de los Diputados, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 12 de diciembre del mismo año.
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El escrito de alegaciones del Abogado del Estado, interesando la desestimación del recurso de inconstitucionalidad planteado por el Gobierno de Cataluña, tuvo entrada en este Tribunal...
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