Pleno. Sentencia 114/2019, de 16 de octubre de 2019. Conflicto positivo de competencia 5625-2016. Planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos del Real Decreto 310/2016, de 29 de julio, por el que se regulan las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y de bachillerato. Competencias sobre educación: nulidad de preceptos reglamentarios que atribuyen a la administración del Estado el ejercicio de funciones ejecutivas (STC 109/2019).
| Marginal | BOE-A-2019-16723 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
ECLI:ES:TC:2019:114
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José González Rivas, presidente; la magistrada doña Encarnación Roca Trías; los magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencia núm. 5625-2016, planteado por el Gobierno de Cataluña contra los arts. 2, 4, 5, 7, 8.1, 2 (segundo párrafo), y 3, 12 y 17, la disposición adicional segunda y las disposiciones finales segunda y quinta del Real Decreto 310/2016, de 29 de julio, por el que se regulan las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y de bachillerato. Ha comparecido y formulado alegaciones el abogado del Estado. Ha sido ponente el magistrado don Fernando Valdés Dal-Ré.
I. Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el registro de este Tribunal el día 27 de octubre de 2016, la representación procesal del Gobierno de la Generalitat de Cataluña promueve conflicto positivo de competencia en relación con los arts. 2, 4, 5, 7, 8.1, 2 (segundo párrafo) y 3, 12 y 17, la disposición adicional segunda y las disposiciones finales segunda y quinta del Real Decreto 310/2016, de 29 de julio, por el que se regulan las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria (ESO) y de bachillerato.
Tras la exposición de los antecedentes (requerimiento y su contestación), una introducción sobre la reforma introducida por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (LOMCE) en esta materia (objeto del recurso de inconstitucionalidad núm. 1377-2014), y el marco competencial y jurisprudencial relativo a la competencia estatal para la regulación de las condiciones de obtención de los títulos académicos, el conflicto se plantea, en síntesis, por los siguientes motivos:
a) Los arts. 12 y 17 recogen la configuración de la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, en la reforma de los arts. 29.1 y 36 bis.1 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE). La evaluación de la adquisición de los conocimientos y aptitudes se centra en las materias cuyo currículo viene determinado por el Estado, reproduciendo las previsiones legales relativas a las evaluaciones finales de las etapas de ESO y bachillerato. Al igual que los citados preceptos de la Ley Orgánica de educación, como se expuso en el recurso de inconstitucionalidad tramitado con el núm. 1377-2014, se vulnera el art. 131 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC). Esta regulación niega la capacidad de la Generalitat de Cataluña para configurar el currículo educativo, puesto que excluye de evaluación los aspectos de su desarrollo que son de competencia autonómica. A la Generalitat solo se le reconoce una limitada capacidad para verificar, en las evaluaciones finales, los conocimientos correspondientes a la asignatura de Lengua y Literatura Catalanas. La práctica exclusión de las asignaturas específicas y de libre configuración autonómica en las pruebas de evaluación final comporta una ilegítima limitación de la competencia autonómica para la ordenación del currículo.
A esa limitación se añaden las que resultan de los arts. 2.2 y 4, 12.2 y 17.2, que establecen que las competencias objeto de evaluación se relacionarán con los criterios de evaluación y los estándares de aprendizaje evaluables asociados a las materias de la ESO y del bachillerato recogidos en el Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la educación secundaria obligatoria y del bachillerato. Estos preceptos no se limitan a reproducir las previsiones de la Ley Orgánica de educación, implican excluir la posibilidad de que las comunidades autónomas puedan, en virtud de su competencia para el desarrollo del currículo, añadir como evaluables otros conocimientos y otras capacidades.
b) El art. 8.2, al regular la adaptación de las pruebas para el alumnado con necesidades de apoyo educativo, no se limita a establecer la obligación de las administraciones educativas de prever condiciones de accesibilidad y recursos de apoyo para los alumnos con necesidades especiales, sino que, además de proceder a detallar determinadas medidas que considera que pueden ser adecuadas, exige la emisión de un informe del departamento de orientación del centro. Esta última exigencia vulnera el art. 131 EAC.
El título competencial que habilita para efectuar una regulación del proceso de integración de los alumnos con necesidades específicas de apoyo educativo es el relativo a la normativa básica para el desarrollo del derecho a la educación. Pese a que el precepto no atribuye carácter vinculante al informe del departamento de orientación de cada centro, configura dicho informe como preceptivo y previo a una decisión cuya adopción corresponde a la administración educativa. La circunstancia de que la organización de los servicios educativos de Cataluña dirigidos a dar apoyo a los alumnos con necesidades específicas se corresponda con la previsión impugnada no corrige ni sana la vulneración competencial.
c) El art. 5 establece el contenido y la tipología de los cuestionarios destinados a obtener información sobre las condiciones socio-económicas y culturales de los centros, a fin de contextualizar los resultados de las evaluaciones. El art. 8.3 obliga a que estos cuestionarios de contexto se apliquen simultáneamente a la realización de la evaluación final de la etapa.
Se cuestiona que los arts. 5 y 8.3 del Real Decreto 310/2016, y también el art. 2.1 y 3, atribuyan al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la función de establecer cada año, mediante Orden, los cuestionarios de contexto que deben aplicar las comunidades autónomas, cuya elaboración se atribuye al Instituto Nacional de Evaluación Educativa.
La regulación de este cuestionario no guarda ninguna relación con los requisitos para la obtención del título. Ni la necesidad de contextualizar los resultados de las evaluaciones finales, ni la de llevar a cabo comparaciones equitativas de estos resultados (art. 144 LOE), justifican que los cuestionarios de contexto sean elaborados por un órgano estatal, sin prever la participación de las comunidades autónomas en su diseño. El propio art. 144 LOE contempla la colaboración con las administraciones educativas en la elaboración de los planes plurianuales de evaluación general del sistema educativo, el establecimiento de los estándares metodológicos y científicos, e incluso en la participación del reino de España en las evaluaciones internacionales. La regulación impugnada se aparta de esa configuración al limitar la participación autonómica a la mera aplicación del cuestionario de manera simultánea a la realización de las pruebas de evaluación final.
De considerarse que, pese a no estar expresamente previsto en el art. 144 LOE, los resultados de la evaluación final en estas etapas educativas pudieran considerarse un instrumento para evaluar los centros docentes, es función que igualmente corresponde a la Generalitat de Cataluña [art. 131.2 d) EAC; en el mismo sentido, art. 143 LOE].
d) El art. 2.1 atribuye al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte la facultad de determinar, para todo el sistema educativo español y para cada curso escolar, las características, el diseño y el contenido de las pruebas de las evaluaciones finales de ESO y de bachillerato. Idéntica previsión se recoge en la disposición adicional segunda , que se limita a añadir que la orden ministerial que establezca el diseño de las pruebas para el curso 2016-2017 debe adoptarse antes del 30 de noviembre de 2016, y en la disposición final quinta , que reitera la atribución al Ministerio para cada curso escolar.
Esta regulación insiste en la vulneración competencial en la que ya incurre la regulación de las pruebas establecida por la Ley Orgánica para la mejora de la calidad educativa [arts. 6 bis.2 b) 3, 29.4, 36 bis.3 y 144.1 LOE], impugnada en el recurso de inconstitucionalidad núm. 1377-2014. La función que el Real Decreto 310/2016 atribuye al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte de diseñar las pruebas y establecer, con carácter anual, sus características se concreta en el art. 2.3, que dispone que aquella función comprende la determinación de la matriz de especificaciones, la longitud (número mínimo y máximo de preguntas), el tiempo de aplicación, la tipología de items (preguntas abiertas, semiabiertas y de opción múltiple) y las unidades de evaluación. Este contenido, junto al propio carácter anual de la convocatoria, evidencia que se trata una función meramente ejecutiva y que, por tanto, su ejercicio corresponde a la Generalitat de Cataluña, a la que solo se reconoce competencia para la aplicación y corrección de las pruebas.
El art. 7 prevé la creación de una comisión central en el seno del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, que será la responsable de establecer y proponer cada año el diseño y el contenido de las pruebas. En la medida en que se le atribuye la elaboración de una propuesta de orden en un ámbito propio de la competencia autonómica, la regulación de la comisión comporta una vulneración competencial. Aunque la participación más activa de las comunidades autónomas en esta comisión técnica no corregiría esa vulneración, no deja de sorprender que se limite la participación autonómica a una mera presencia, con voz pero sin voto, en una comisión estatal que propone el diseño anual de la prueba y valora sus resultados.
El art. 4 establece la duración de las pruebas y concreta sus características. Todos sus apartados, que se refieren a la construcción material de las pruebas y a su ejecución, inciden en aspectos de la realización de las...
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