Pleno. Sentencia 113/2019, de 3 de octubre de 2019. Recurso de inconstitucionalidad 2882-2019. Interpuesto por el presidente del Gobierno respecto de los apartados tercero y sexto del artículo único de la Ley 9/2018, de 31 de julio, por la que se modifica la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears. Competencias sobre medio ambiente y evaluación ambiental: nulidad del precepto autonómico que somete a evaluación ambiental estratégica ordinaria los planes y programas aprobados por el Consejo de Ministros; interpretación conforme de la referencia a las administraciones públicas en la delimitación del ámbito de aplicación de las evaluaciones ambientales.
| Marginal | BOE-A-2019-15680 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2019:113
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José González Rivas, presidente; la magistrada doña Encarnación Roca Trías; los magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad 2882-2019 interpuesto por el presidente del Gobierno, contra los apartados tercero y sexto del artículo único de la Ley 9/2018, de 31 de julio, por la que se modifica la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears. Ha comparecido y formulado alegaciones el Gobierno de las Illes Balears. Ha sido ponente el magistrado don Santiago Martínez-Vares García.
I. Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el 7 de mayo de 2019, el presidente del Gobierno interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los apartados tercero y sexto del artículo único de la Ley 9/2018, de 31 de julio, en relación con la modificación que efectúan en los apartados primero a cuarto del art. 9 y en el artículo 14 de la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears.
El recurso refiere que los preceptos de la ley autonómica impugnados someten los planes y programas, así como sus modificaciones o revisiones, cuya aprobación o autorización corresponde a la Administración General del Estado, al régimen de evaluación ambiental y, con ello, se infringen competencias que el art. 149.1 CE atribuye al Estado, reglas 20 (puertos y aeropuertos de interés general), 22 (instalaciones eléctricas), 23 (legislación básica sobre protección de medioambiente) y 24 (obras públicas de interés general). Además afirma que la competencia que la comunidad autónoma ostenta en materia de medio ambiente no le habilita para establecer dicha regulación.
El abogado del Estado comienza por exponer la finalidad y el alcance de la evaluación ambiental, e indica que tiene un carácter instrumental o adjetivo respecto de la competencia sustantiva que el Estado o la comunidad autónoma puedan ostentar sobre las obras, instalaciones o actividades que hayan de ser objeto de evaluación ambiental. En tal sentido, la Ley estatal 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, cuyos preceptos en su mayor parte tienen carácter básico, según se desprende de su disposición final octava (bajo la cobertura del art. 149.1.23 CE), califica la evaluación ambiental como «procedimiento administrativo instrumental» en relación con el procedimiento principal y sectorial de aprobación o adopción de los planes o programas o de autorización de los proyectos sustantivos por parte de las administraciones, conforme a sus competencias materiales de actuación. Afirma que esa naturaleza procedimental ha sido confirmada por la STC 53/2017, de 11 de mayo, FJ 3.
A continuación indica que la doctrina constitucional relativa a la incidencia que el reparto de competencias tiene sobre la evaluación ambiental aparece recogida en la STC 13/1998, de 22 de enero, FJ 7. En esta sentencia se descarta que la evaluación de impacto ambiental se pueda caracterizar como ejecución o gestión en materia de medio ambiente, al tener como finalidad contenido y efecto, que todas las administraciones públicas valoren el medio ambiente cuando ejerzan sus competencias. Es por ello que el reparto competencial derivado del art. 149.1.23 CE no resulta determinante, al tener que atender a la distribución de competencias que efectúan los estatutos de autonomía en el marco del art. 149 CE (y, singularmente, de los números 4, 20, 21, 22, 24, 25, 28, 29 de su apartado 1). Posteriormente, refiere que la STC 109/2017, de 21 de septiembre, FJ 4, descartó que la comunidad autónoma de Illes Balears pudiera determinar las consecuencias que sobre los planes, proyectos y obras de competencia de la Administración General del Estado tiene la omisión de la solicitud estatal del informe autonómico preceptivo al no poderse amparar dicha regulación en la competencia sobre medio ambiente. Dicha previsión normativa, en los términos utilizados en dicha sentencia: «supondría convertir la competencia sobre medio ambiente en una competencia prevalente sobre la competencia en materia de obras de interés general, desconociendo la doctrina de este Tribunal que considera que es la administración estatal la que ejerce sus propias competencias sustantivas sobre las obras, instalaciones o actividades proyectadas, aun cuando preceptivamente deba considerar su impacto medioambiental. Obras, instalaciones y actividades que forman parte de materias que están sometidas por la Constitución y los estatutos de autonomía a reglas específicas de reparto de competencias, que son títulos que por su naturaleza y finalidad atraen a la competencia de medio ambiente, y no al revés (STC 202/2013, de 5 de diciembre, FJ 3)».
Expuesta la doctrina del Tribunal Constitucional, el abogado del Estado aborda la inconstitucionalidad de cada uno de los preceptos impugnados. El apartado primero del art. 9, de la Ley 12/2016, de 17 de agosto de evaluación ambiental de las Illes Balears tras la modificación efectuada por Ley 9/2018, sujeta al régimen de evaluación ambiental regulado en la ley autonómica a los planes y programas cuya aprobación o autorización corresponda no solo a la administración autonómica o local sino también a la Administración General del Estado. Esta circunstancia se reconoce expresamente en la exposición de motivos de la propia Ley 9/2018, de 31 de julio, a cuyo tenor «el artículo 7 se modifica en congruencia con los nuevos contenidos de los artículos 9 y 14, que sujetan a evaluación ambiental los planes, los programas y los proyectos previstos en la ley cuando corresponda aprobarlos al Estado, sin perjuicio de que esta evaluación ambiental sea competencia de la Administración General del Estado». Sin embargo, la evaluación ambiental estratégica no puede caracterizarse como ejecución o gestión en materia de medio ambiente, pues las obras, instalaciones y actividades sometidas a evaluación ambiental forman parte de materias sometidas por la Constitución y los estatutos de autonomía a reglas específicas de reparto de competencias, que son títulos que por su naturaleza y finalidad atraen a la de medio ambiente. Por lo que concluye que la redacción del apartado primero del art. 9 tras la reforma vulnera las competencias del Estado.
Esta misma razón proyecta la impugnación sobre los apartados segundo y tercero del art. 9, tras la redacción dada por la Ley 9/2018, que, al remitirse a su apartado primero adolecen de idéntico defecto de inconstitucionalidad, y el mismo motivo se atribuye a su apartado cuarto, que remite al apartado segundo en relación con la evaluación ambiental estratégica simplificada.
Finalmente se detiene en el art. 14 de la Ley 12/2016, tras la redacción realizada por el apartado seis de la Ley 9/2018, que, según reconoce la exposición de motivos, sujeta a evaluación ambiental los planes, los programas y los proyectos previstos en la ley cuando corresponda aprobarlos al Estado al encontrarse incluidos en los anexos I y II de la Ley estatal 21/2013, incluyéndose, además, en los anexos I y II de la Ley balear 12/2016 un conjunto de proyectos que no están comprendidos en los anexos de la ley estatal, y cuya aprobación o autorización corresponde en su caso a la Administración General del Estado en virtud de competencias exclusivas recogidas en el art. 149.1 CE, lo que supondría someter a evaluación de impacto ambiental determinados proyectos para los que la legislación del Estado no exige su evaluación o exige que se sometan a evaluación simplificada por incluirlos en el anexo II. Es obvio que el art. 14 de la Ley 12/2016, tras la modificación realizada por la Ley 9/2018, no distingue entre proyectos de competencia del Estado y los que son de competencia autonómica, local o insular, sometiendo a todos los proyectos incluidos en sus anexos 1 y 2 a alguno de los procedimientos de evaluación, lo que resulta contrario al orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y la comunidad autónoma de las Illes Balears. Añade que la evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos cuya adopción, autorización o aprobación corresponde al Estado debe ejecutarse de conformidad con la Ley estatal 21/2013, sin que resulte de aplicación la normativa autonómica.
Finaliza su recurso refiriendo que los reproches a la Ley 9/2018, de 31 de julio, por la que se modifica la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears, se centran en la extensión que lleva a cabo el legislador autonómico de las obligaciones de realización de evaluaciones ambientales a planes, programas y proyectos que son competencia exclusiva del Estado, por lo que solicita que los apartados tercero y sexto del artículo único de la Ley 9/2018, de 31 de julio en relación con la modificación que efectúan en los apartados primero a cuarto del art. 9 y en el artículo 14 de la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears, sean declarados inconstitucionales y nulos.
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Mediante providencia de 21 de mayo de 2019, el Pleno del Tribunal, a propuesta de la Sección Segunda, acordó admitir a trámite el recurso de inconstitucionalidad promovido por el presidente del Gobierno y, en su representación y defensa, por el abogado del Estado, contra los apartados tercero y sexto del artículo único de la Ley 9/2018, de 31 de julio en relación con la modificación que efectúan en los apartados primero a cuarto del art. 9 y en el artículo 14 de la Ley 12/2016, de 17 de agosto, de evaluación ambiental de las Illes Balears; dar...
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