Pleno. Sentencia 111/2021, de 13 de mayo de 2021. Recurso de inconstitucionalidad 2295-2020. Interpuesto por más de cincuenta senadores del Grupo Parlamentario Popular en relación con diversas disposiciones del Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo. Límites materiales de los decretos leyes: nulidad de los preceptos que modifican el régimen de gestión de clases pasivas. Voto particular.
| Marginal | BOE-A-2021-10024 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
ECLI:ES:TC:2021:111
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José González Rivas, presidente, la magistrada doña Encarnación Roca Trías, los magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2295-2020, promovido por más de cincuenta senadores del Grupo Parlamentario Popular del Senado, contra diversas disposiciones del Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo. Ha intervenido el abogado del Estado. Ha sido ponente el magistrado don Andrés Ollero Tassara.
I. Antecedentes
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Con fecha 5 de junio de 2020 tuvo entrada en el registro de este tribunal el recurso de inconstitucionalidad presentado por más de cincuenta senadores del Grupo Parlamentario Popular del Senado contra las disposiciones adicionales sexta y séptima, la disposición transitoria segunda y la disposición final primera del Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo, publicado en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 112, de 22 de abril, y convalidado por acuerdo del Congreso de los Diputados de 13 de mayo de 2020, publicado en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 136, de 15 de mayo.
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El recurso se fundamenta en las siguientes alegaciones.
a) El Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, dictado durante la vigencia del estado de alarma declarado por Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, y sucesivamente prorrogado, contiene medidas para reducir los costes de pymes y autónomos (capítulo I), medidas para reforzar la financiación empresarial (capítulo II), medidas fiscales (capítulo III) y medidas para facilitar el ajuste de la economía y proteger el empleo (capítulo IV), junto a otras medidas de protección de los ciudadanos, todas ellas en el marco de la crisis sanitaria sin precedentes generada por la pandemia del COVID-19.
En el Real Decreto-ley 15/2020 el Gobierno ha incluido también una reforma sustancial de la gestión del régimen de clases pasivas del Estado, cuya extraordinaria y urgente necesidad (art. 86.1 CE) no resulta justificada. En las disposiciones impugnadas del decreto-ley se establece que la gestión de este régimen especial de seguridad social, hasta ahora atribuida a la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Economía y Hacienda (en el caso de los funcionarios militares a la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa), corresponderá al Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), desde la fecha que se determine en el real decreto por el que se desarrolle la estructura orgánica básica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (disposición adicional sexta del Real Decreto-ley 15/2020). A tal efecto se establece un régimen transitorio en virtud del cual hasta la culminación de los trámites para la adaptación de la gestión administrativa, contable, presupuestaria y financiera que permitan la asunción de la gestión de las prestaciones del régimen de clases pasivas por el INSS, esta gestión será ejercida por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social (disposición transitoria segunda).
Asimismo se establece la financiación estatal de los gastos imputables a la gestión del régimen de clases pasivas, de suerte que el Estado transferirá a la Seguridad Social el importe necesario para la financiación de la totalidad del gasto en que incurran el INSS y el resto de entidades gestoras y servicios comunes de la seguridad social por la gestión del régimen de clases pasivas del Estado (disposición adicional séptima ).
Por otra parte, en la disposición final primera del Real Decreto-ley 15/2020 se introducen varias modificaciones del texto refundido de la Ley de clases pasivas del Estado, aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, que entrarán también en vigor en la fecha que se determine en el real decreto por el que se desarrolle la estructura orgánica básica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, con el objetivo de acomodar esta regulación a la atribución de la gestión del régimen de clases pasivas al INSS.
En este sentido se señala que el Real Decreto 497/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, determina en su disposición adicional tercera que ese departamento ministerial asumirá con efectos de 6 de octubre de 2020 las competencias derivadas del régimen de clases pasivas del Estado. En su disposición adicional séptima atribuye al INSS la gestión de este régimen especial de seguridad social. Por tanto, las previsiones al respecto del Real Decreto-ley 15/2020 se harán efectivas a partir de la fecha indicada.
Precisan los recurrentes que en este recurso de inconstitucionalidad no se discute el presupuesto habilitante en relación con el conjunto del Real Decreto-ley 15/2020, «dado que es innegable la extrema y urgente necesidad derivada de la crisis sanitaria provocada por la pandemia mundial del denominado COVID-19, ello sin perjuicio de que la actuación del Gobierno en relación con las medidas impuestas pueda tener reproche político o de otra índole». Lo que se pone en tela de juicio es la existencia de presupuesto habilitante en relación con las disposiciones adicionales sexta y séptima, transitoria segunda y final primera del Real Decreto-ley 15/2020, esto es, se trata de una impugnación parcial de este decreto-ley. Para este tipo de casos, en los que se denuncia la vulneración del presupuesto habilitante respecto, no del correspondiente decreto-ley en su conjunto, sino únicamente en relación con uno o alguno de sus preceptos, la necesaria justificación ad casum de la «extraordinaria y urgente necesidad» (art. 86.1 CE) ha de ser apreciada en relación precisamente con los preceptos en concreto impugnados, como tiene reiteradamente declarado la doctrina constitucional (SSTC 31/2011, de 17 de marzo, FJ 4; 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 6; 170/2012, de 4 de octubre, FJ 5, y 29/2015, de 19 de febrero, FJ 3).
En el preámbulo del Real Decreto-ley 15/2020 se omite cualquier justificación de la existencia (en todo caso inapreciable) de la «extraordinaria y urgente necesidad» de semejante modificación legislativa, carente de toda relación con la crisis sanitaria que justifica el empleo del decreto-ley, así como, a mayor abundamiento, con cualquier medida de carácter social o económico. La única referencia es la que se contiene en el apartado VI del Real Decreto-ley 15/2020, mediante una fórmula vaga y genérica, según la cual «el calendario para llevar a cabo las modificaciones legales necesarias para la integración efectiva del régimen de clases pasivas en el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones se ha visto radicalmente alterado por la crisis sanitaria provocada por el COVID-19 en la que se han centrado los esfuerzos de la acción del Gobierno en las últimas cinco semanas. En este sentido, es razonable considerar que esos cambios normativos no pueden ser aprobados mediante el procedimiento ordinario de tramitación parlamentaria, pues ello implicaría que, hasta la aprobación de tales reformas legislativas, la estructura organizativa derivada del Real Decreto 2/2020 [de 12 de enero, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales], la organización del nuevo Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones no podría materializarse y, por lo tanto, los órganos competentes no podrían desarrollar las funciones que tienen atribuidas con arreglo al citado Real Decreto, circunstancia que generaría inseguridad jurídica e incertidumbre en una materia, las pensiones, particularmente sensible para el conjunto de la ciudadanía. Tal motivo justifica la extraordinaria y urgente necesidad de la situación y la conexión con ella de las medidas adoptadas».
De ningún modo puede entenderse, según los recurrentes, que esta explicación contenida en el preámbulo del Real Decreto-ley 15/2020 satisfaga la exigencia del art. 86.1 CE. Se aprecia a simple vista que la motivación ofrecida por el Gobierno consiste en un argumento genérico y vacío de contenido, que podría servir para la modificación de cualquier texto legal de nuestro ordenamiento jurídico que pudiera considerarse dentro del ámbito objetivo de aplicación del decreto-ley definido en el art. 86.1 CE. No se aporta ningún dato que permita vislumbrar la extrema y urgente necesidad. Simplemente se hace referencia a desarrollar funciones con arreglo a necesidades organizativas de los departamentos ministeriales, es decir, a la mera conveniencia del Gobierno.
Por lo que se refiere al debate parlamentario en el pleno del Congreso sobre la convalidación del Real Decreto-ley 15/2020, resulta que ni el Gobierno ni los grupos parlamentarios a los que pertenecen buena parte de los miembros de este hicieron mención alguna en sus intervenciones a la pretendida extraordinaria y urgente necesidad que motiva la reforma objeto del presente recurso.
En suma, no existe razonamiento alguno, ni en el preámbulo del Real Decreto-ley 15/2020, ni en la tramitación parlamentaria, ni en los hechos previos a la reforma, que motive el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, requisito inexcusable para la utilización del decreto-ley como instrumento legislativo de urgencia.
Además, tampoco cumplen las disposiciones impugnadas la exigencia de que exista una conexión de sentido entre la situación de urgencia definida y las medidas que se adoptan en el decreto-ley, conforme tiene reiteradamente señalado la...
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