Pleno. Sentencia 109/2019, de 1 de octubre de 2019. Conflicto positivo de competencia 1450-2016. Planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con los artículos 4 y 7 del Real Decreto 1058/2015, de 20 de noviembre, por el que se regulan las características generales de las pruebas de la evaluación final de educación primaria establecidas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación. Competencias sobre educación: nulidad de los preceptos reglamentarios estatales que especifican el modo de intervención de los responsables de orientación de los centros educativos en el proceso de adaptación de las pruebas de evaluación final de educación primaria y atribuyen a la administración del Estado la elaboración de cuestionarios de contextualización socioeconómica y cultural de los resultados obtenidos por los alumnos en dichas pruebas (STC 14/2018).
| Marginal | BOE-A-2019-15676 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Sentencia |
ECLI:ES:TC:2019:109
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por el magistrado don Juan José González Rivas, presidente; la magistrada doña Encarnación Roca Trías; los magistrados don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro José González-Trevijano Sánchez, don Antonio Narváez Rodríguez, don Alfredo Montoya Melgar, don Ricardo Enríquez Sancho, don Cándido Conde-Pumpido Tourón y la magistrada doña María Luisa Balaguer Callejón, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el conflicto positivo de competencia núm. 1450-2016, interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con los artículos 4 y 7 del Real Decreto 1058/2015, de 20 de noviembre, por el que se regulan las características generales de las pruebas de la evaluación final de educación primaria establecidas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación. Ha comparecido y formulado alegaciones el abogado del Estado. Ha sido ponente el magistrado don Pedro José González-Trevijano Sánchez.
I. Antecedentes
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Mediante escrito presentado en el registro general de este Tribunal el día 17 de marzo de 2016, los abogados de la Generalitat de Cataluña, en representación y defensa del Gobierno de esa comunidad autónoma, promueven conflicto positivo de competencia en relación con los artículos 4 y 7 del Real Decreto 1058/2015, de 20 de noviembre, por el que se regulan las características de las pruebas de la evaluación final de educación primaria establecidas en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de educación (en adelante LOE).
Tras dar cuenta de los términos en los que se dio cumplimiento al trámite previo del requerimiento de incompetencia, los abogados de la Generalitat fundamentan la presente impugnación en la vulneración de las competencias autonómicas en materia de educación (art. 131 del Estatuto de Autonomía de Cataluña: EAC), en términos equivalentes a los que se pusieron de manifiesto en el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Gobierno de Cataluña contra la redacción que la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (en adelante LOMCE) dio a los arts. 6 bis.2 a).3 y 21 LOE; y la vulneración de sus competencias en materia de lengua propia (art. 143 EAC).
La demanda efectúa una extensa exposición sobre las modificaciones que la aprobación de la LOMCE ha supuesto en el conjunto del sistema educativo, y una consideración general sobre el marco competencial en el que se inserta el presente conflicto para, a continuación, centrarse en el examen de las pruebas de evaluación final de la educación primaria.
Señalan los abogados de la Generalitat que, entre los objetivos de la LOMCE, figura la realización de evaluaciones al finalizar cada una de las etapas educativas, distinguiendo entre evaluaciones finales de carácter formativo, que conllevan la obtención de un determinado título académico, y evaluaciones de diagnóstico, cuya finalidad es ofrecer a las familias información sobre el progreso de sus hijos al final de la etapa, así como a los equipos docentes, los centros y la administración educativa, sobre el grado de aprendizaje alcanzado por el alumno.
Las pruebas de evaluación final de la educación primaria no conducen a la obtención de un título oficial con validez en todo el territorio nacional –como sí ocurre con las evaluaciones finales de educación secundaria obligatoria y de bachillerato– sino que se trata de evaluaciones que se han denominado «de diagnóstico», puesto que versan sobre el grado de adquisición de las competencias básicas del currículum, así como el logro de los objetivos de cada etapa. Consideran así que la regulación de estas pruebas de evaluación final no queda amparada en el primer inciso del art. 149.1.30 CE, sino que tiene su encaje material en la competencia estatal para dictar normas básicas para el desarrollo del art. 27 de la Constitución. No se cuestiona la determinación del título competencial aplicable, que efectúa la disposición final tercera del Real Decreto 1058/2015, pues las objeciones se dirigen al excesivo alcance que pretende atribuirse a la competencia estatal básica, al establecer el real decreto una regulación uniforme en materia educativa, que hace que el contenido de los arts. 4 y 7 exceda del alcance que corresponde a la normativa básica.
Recuerda la demanda que la doctrina constitucional ha reconocido la competencia plena del Estado para la regulación de los aspectos referidos a los títulos académicos, pero no ha admitido esa competencia plena para definir los principios normativos generales y uniformes de la ordenación del sistema educativo. Y que el art. 131 EAC atribuye a la Generalitat la competencia para desarrollar las bases estales en relación con las enseñanzas que integran el sistema educativo no universitario, por lo que estas bases estatales deben establecerse con la amplitud suficiente para permitir a la Generalitat adoptar su propia regulación.
En relación con los concretos preceptos impugnados, y siguiendo el orden en que se desarrollan, la demanda señala sintéticamente lo siguiente:
a) El art. 4 atribuye al Estado la configuración general de las pruebas de evaluación, y únicamente permite a las comunidades autónomas, que son las administraciones educativas, concretar los criterios de evaluación, los estándares evaluables y el diseño de las pruebas, en relación con la competencia lingüística en lengua cooficial y literatura, por lo que respecto de los restantes ámbitos de la prueba, la administración educativa autonómica se convierte en mera ejecutora material de las pruebas, lo que conlleva una extralimitación en la determinación de las bases, vulnerando las competencias autonómicas en materia educativa.
Considera la demanda que el Estado debería limitarse a contemplar las competencias que deben ser objeto de evaluación y los estándares de aprendizaje que deben constituir referentes para la misma. Sin embargo, al asignar al Estado, con carácter básico, la configuración general de las pruebas, el art. 4 infringe la potestad normativa autonómica de desarrollo y vulnera las facultades de ejecución y control que corresponden a la comunidad autónoma en materia de educación, y que la habilitan para efectuar un desarrollo metodológico del modelo de evaluación, por lo que se vulneran las competencias previstas en el art. 131 EAC.
Lo que se cuestiona es pues la habilitación atribuida al Gobierno del Estado para desarrollar los criterios fijados por la Ley Orgánica de educación en relación con la evaluación de la educación primaria; habilitación ya impugnada en el recurso de inconstitucionalidad formulado contra la LOMCE, y que se concreta en el Real Decreto 1058/2015, el cual, además de reproducir en gran parte la ya establecido en la Ley Orgánica de educación, desarrolla ese contenido, con lo que excede de nuevo el ámbito de la competencia básica estatal.
b) La demanda examina a continuación lo dispuesto en el art. 7.4 del Real Decreto, y sus objeciones se dirigen al último inciso del precepto, en el que se atribuye a unos concretos órganos de la administración educativa autonómica la elaboración de un informe, y se define el valor que deberá otorgarse a ese informe en el procedimiento de adopción de la decisión sobre las medidas más adecuadas para adaptar las pruebas de evaluación final a las diversas necesidades de los alumnos. Considera que esta previsión excede de la competencia que corresponde al Estado para dictar las normas básicas de desarrollo del art. 27 CE, e invade las competencias de la Generalitat.
El último inciso del art. 7.4 no responde tampoco a la configuración de lo básico pues, pese a que el precepto no atribuye carácter vinculante al informe de los responsables de orientación de cada centro, sí configura dicho informe como preceptivo y previo a la adopción de la decisión que corresponde a la administración educativa, lo que excede del ámbito de lo básico e interfiere en la capacidad de la Generalitat para establecer el procedimiento a seguir. Afirma la demanda que estamos ante una previsión instrumental que, por su naturaleza, corresponde adoptar a la comunidad autónoma, sin que pueda imponerse como norma básica la intervención de un determinado órgano del centro educativo en el procedimiento de decisión.
c) El art. 7.5 del Real Decreto 1058/2015, faculta al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte para elaborar unos cuestionarios de contexto que deben ser aplicados de forma simultánea a la celebración de la evaluación final, con objeto de facilitar información sobre las condiciones socioeconómicas y culturales de los centros, que permita la contextualización de los resultados obtenidos en la evaluación final de educación primaria.
Señala la demanda que es preciso insistir en que la evaluación regulada en el real decreto no es una evaluación del sistema educativo, sino una evaluación individualizada cuyos resultados se dirigen a los alumnos, padres y al centro educativo correspondiente. Por ello, el art. 144 LOE no prevé que los resultados de estas evaluaciones, pese a su carácter diagnóstico, deban permitir establecer comparaciones equitativas; las cuales solo se prevén en el caso de las evaluaciones finales vinculadas a la obtención de un título. No cabe confundir tampoco las evaluaciones individualizadas en la educación primaria, que son pruebas orientativas e informadoras del aprendizaje del alumno, con las evaluaciones de los centros, que la administración educativa autonómica puede efectuar en el marco de los planes de evaluación de los centros educativos previstos en el art. 145 LOE.
Consecuentemente, no se pretende negar que el Estado pueda solicitar los datos socioeconómicos y culturales de los centros docentes que considere necesarios para evaluar y detectar las posibles deficiencias del sistema educativo y, en este sentido, el art. 143 LOE, relativo a la evaluación general...
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