Pleno. Sentencia 107/2015, de 28 de mayo de 2015. Recurso de inconstitucionalidad 7279-2012. Interpuesto por el Presidente del Gobierno frente al Decreto-ley de Cataluña 5/2012, de 18 de diciembre, del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito. Límites a los decretos-leyes autonómicos: nulidad del decreto-ley que, vulnerando las limitaciones establecidas por el Estatuto de Autonomía, crea un tributo autonómico (STC 93/2015).
| Marginal | BOE-A-2015-7500 |
| Sección | T.C. Suplemento del Tribunal Constitucional |
| Emisor | Tribunal Constitucional |
| Rango de Ley | Recurso de inconstitucionalidad |
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Francisco Pérez de los Cobos Orihuel, Presidente, doña Adela Asua Batarrita, doña Encarnación Roca Trías, don Andrés Ollero Tassara, don Fernando Valdés Dal-Ré, don Juan José González Rivas, don Santiago Martínez-Vares García, don Juan Antonio Xiol Ríos, don Pedro González-Trevijano Sánchez, don Ricardo Enríquez Sancho, y don Antonio Narváez Rodríguez, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 7279-2012, interpuesto por el Presidente del Gobierno, contra el Decreto-ley de Cataluña 5/2012, de 18 de diciembre, del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito. Han intervenido y formulado alegaciones la Generalitat y el Parlamento de Cataluña. Ha sido Ponente el Magistrado don Andrés Ollero Tassara, que expresa el parecer del Tribunal.
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Antecedentes
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El 28 de diciembre de 2012 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal un escrito del Abogado del Estado, en nombre del Presidente del Gobierno, por el que interpone un recurso de inconstitucionalidad contra el Decreto-ley de Cataluña 5/2012, de 18 de diciembre, del impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito (en adelante, Decreto-ley 5/2012), haciendo invocación del art. 161.2 CE a fin de que se produzca la suspensión de la norma impugnada en el presente recurso de inconstitucionalidad.
Comienza el alegato describiendo el impuesto creado por la Generalitat de Cataluña, sobre los depósitos en las entidades de crédito, de naturaleza directa, y que «grava los depósitos efectuados por los clientes en las entidades de crédito, por cualquier negocio y variedad jurídica, siempre que comporten la obligación de restitución» (art. 1 Decreto-ley 5/2012).
Tras exponer de forma sucinta los principales elementos del tributo, afirma que es un tributo análogo al establecido por la Ley de la Asamblea de Extremadura 14/2001, de 29 noviembre, reguladora del impuesto sobre depósitos de las entidades de crédito, en la actualidad recogido en el título IV del Decreto Legislativo 2/2006, de 12 diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales de la Comunidad Autónoma de Extremadura en materia de tributos propios. Este tributo fue declarado compatible con la Ley Orgánica 8/1980, de 22 septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) en la STC 210/2012, de 14 noviembre. Sin embargo, el Decreto-ley 5/2012 plantea cuestiones sobre las que no se pronunció dicha Sentencia y que determinan la inconstitucionalidad de la norma de urgencia que ahora se impugna, además de que el Estado ha aprobado la Ley 16/2012, de 27 diciembre, por la que se adoptan diversas medidas tributarias dirigidas a la consolidación de las finanzas públicas y al impulso de la actividad económica, estableciendo un impuesto estatal absolutamente análogo al autonómico previsto en la norma que ahora se impugna.
A partir de lo anterior, considera que la norma autonómica impugnada es inconstitucional por cuatro motivos; porque falta la concurrencia del presupuesto habilitante que justifique el dictado del citado Decreto-ley, porque la regulación del mismo aborda materias vedadas a este tipo de normas, por infracción del art. 6.2 LOFCA y, finalmente, por prever la norma una retroactividad que infringe el art. 9.3 CE.
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En relación con la ausencia del presupuesto habilitante, como cuestión previa se refiere el escrito a la aplicación del art. 86 CE a las Comunidades Autónomas, precepto que si bien se refiere a los decretos-leyes estatales, podría ser de aplicación a las normas autonómicas en virtud de la doctrina contenida en la STC 3/2003, de 16 enero, FJ 6, que se refiere a la aplicación de las normas constitucionales relativas a la elaboración, examen, enmienda y aprobación de los presupuestos generales del Estado contenidas en el art. 134 CE a los presupuestos autonómicos. Ahora bien, no siendo automática la traslación de la regulación constitucional del art. 86 CE a las Comunidades Autónomas, a partir de la doctrina anterior, es preciso determinar cuáles son las «reglas y principios constitucionales» aplicables al dictado de normas de urgencia por los gobiernos autonómicos.
Se refiere, a continuación, al art. 64 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC, en lo que sigue), tras la reforma operada por Ley Orgánica 6/2006, de 19 julio, cuyo contraste con el art. 86 CE permite concluir que la redacción es prácticamente idéntica en lo que se refiere al presupuesto habilitante, por lo que es posible aplicar en este supuesto la extensa doctrina constitucional referida a las normas de urgencia.
Dicha doctrina, que se sintetiza en el escrito con cita de, entre otras, las SSTC 137/2011, de 14 septiembre, FJ 4, y 1/2012, de 13 enero, FJ 6, permite concluir que no concurre en este caso el presupuesto habilitante, toda vez que el preámbulo del Decreto-ley 5/2012 sólo recoge expresiones genéricas para justificar la urgencia tales como que «el actual contexto económico financiero y la consecución de las medidas de reequilibrio adoptadas obligan al Gobierno de la Generalitat de Cataluña a tomar importantes decisiones en materia tributaria». Siendo innegable la gravedad de la crisis, ello no significa que su simple apelación baste para justificar la concurrencia del presupuesto, pues «de no ser así habríamos de llegar a la inconstitucional conclusión de que, en épocas de grave crisis económica, los Parlamentos quedan reducidos, en el ejercicio de la potestad legislativa, a convalidar las normas de urgencia del Gobierno y a aprobar aquellas leyes constitucional y estatutariamente vedadas al legislador de urgencia». Añade que no sólo la norma impugnada no hace ningún esfuerzo por justificar numéricamente cómo la crisis ha incidido en las cuentas públicas catalanas, sino que en realidad la verdadera urgencia en la aprobación del Decreto-ley 5/2012 parece radicar en la introducción, mediante la enmienda 169 en el Senado («Boletín Oficial de las Cortes Generales» de 4 diciembre 2012) en el proyecto estatal de ley por la que se adoptan diversas medidas tributarias, de un capítulo XI en cuyo art. 19 se regula el impuesto sobre los depósitos en las entidades de crédito, que según se desprende de su tenor resulta, en todos sus elementos configuradores, análogo a los tributos autonómicos que habían gravado este mismo hecho imponible. Dado que desde el 4 diciembre 2012 era conocida dicha enmienda, cuyo contenido tuvo además repercusión mediática, es la misma la que pretendería justificar la urgencia. Añade en este punto, en las páginas 12 y 13 del escrito, referencias a las declaraciones del Gobierno de la Generalitat de Cataluña, cuyo portavoz afirmó que la aprobación del Decreto-ley 5/2012 buscaba «blindar» el espacio fiscal de la Generalitat.
Faltando así el presupuesto habilitante, concluye que el Decreto-ley 5/2012 resulta inconstitucional por infracción de los arts. 86.1 CE y 64.1 EAC.
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En segundo lugar, considera el alegato que se vulneran con la norma impugnada los límites materiales del Decreto-ley.
Comienza por referirse a la divergencia entre los arts. 86.1 CE y 64.1 EAC, de suerte que este último, a diferencia del precepto constitucional, no hace referencia, como límite a este tipo de normas, al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado ni a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título I CE. Ahora bien, esto no significa que por decreto-ley autonómico se pueda hacer más de lo que se puede hacer por decreto ley estatal, pues el art. 64.1 EAC, al prohibir que el decreto-ley tenga por objeto las materias reservadas a «leyes de desarrollo básico», impide que la norma de urgencia autonómica regule lo que el legislador estatutario ha identificado como las instituciones básicas autonómicas.
Por lo que se refiere a la interdicción, contenida en el art. 86.1 CE, de que una norma de urgencia pueda afectar a los derechos, deberes y libertades del título I CE, la misma debe ser también aplicable a un decreto-ley autonómico, sin que obste a esta conclusión el hecho de que el título I del Estatuto de Autonomía de Cataluña no se refiera a los mismos derechos que la Constitución. En concreto, es notorio que el deber de contribuir, al que afecta de forma directa el Decreto-ley 5/2012, no se encuentra entre los derechos, deberes y principios rectores que no podrían ser objeto de desarrollo directo mediante un Decreto-ley según lo que dispone el art. 64.1 EAC. Sin embargo, la jurisprudencia precisamente sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña y en concreto la STC 31/2010, de 28 junio, declaró en sus FFJJ 16 a 18 que ni el Estatuto ha creado derechos fundamentales distintos de los proclamados en la Constitución o en contradicción con ellos, ni ha podido afectar al régimen de tales derechos en lo que hace a su titularidad, regulación y condiciones de ejercicio.
Concluye a partir de lo anterior la inconstitucionalidad del Decreto-ley 5/2012, toda vez que al crear un nuevo impuesto autonómico se incide en el deber fundamental de contribuir consagrado en el art. 31 CE. Recoge a continuación la doctrina en relación con el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos y la aptitud del decreto-ley para incidir en el ámbito de ese deber, con cita, entre otras, de la STC 100/2012, de 8 de mayo. Tras exponer de forma pormenorizada las principales conclusiones de la doctrina constitucional sobre el empleo del decreto-ley en materia tributaria, concluye que en todos los casos se trataba de supuestos en que el legislador estatal de urgencia introducía modificaciones en tributos ya existentes, de manera que ésta es la primera vez que el Tribunal debe pronunciarse sobre el establecimiento ex novo de un impuesto y la regulación completa del mismo por un decreto-ley. Pues bien, la doctrina constitucional es unánime en que el decreto-ley no puede utilizarse para crear una figura tributaria nueva...
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