STS, 19 de Julio de 2007

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias dictó sentencia con fecha 13 de julio de 2004 (recurso contencioso-administrativo 2297/01 ) cuya parte dispositiva es del siguiente tenor:

Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Rafael Cobián GilDelgado, en nombre y representación de Comisiones Obreras de Asturias (CC.OO.), contra la Resolución de 16 de julio de 2001 de la Consejería de Educación y Cultura del Principado de Asturias, por la que se regulan las plantillas funcionales de personal docente no universitario y la cobertura de plazas, por ser contraria a Derecho y, en consecuencia, nula. Cada parte cargará con sus propias costas.

El Principado de Asturias preparó recurso de casación y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 8 de octubre de 2004, en el que al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, se aduce un único motivo de casación en el que se reprocha a la sentencia de instancia:

1. Infracción de los artículos 103 y 149.3 de la Constitución -que establecen que la ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos y que el derecho estatal será en todo caso supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas- en relación con los artículos 33.1 y 18 del Estatuto de Autonomía para Asturias, que atribuyen el ejercicio de la potestad reglamentaria al Consejo de Gobierno y establecen la competencia propia en materia de Educación.

2. Vulneración de la doctrina jurisprudencial referida a la potestad reglamentaria de los Consejeros en materias propias de su departamento, entre las que se incluyen las referentes a su organización y la las relaciones de sujeción especial y disciplina interna de la Consejería.

El escrito termina solicitando que se dicte sentencia por la que se case y anule la sentencia recurrida declarando ajustada a derecho la resolución anulada por la sentencia que se impugna.

Consta en las actuaciones que una vez se tuvo por preparado el recurso de casación la Sala de instancia emplazo a la representación de Comisiones Obreras de Asturias para que pudiese comparecer ante esta Sala (notificación y emplazamiento con fecha 29 de julio de 2004 ) sin que el mencionado sindicato haya comparecido.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 18 de julio de 2007, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirige el Principado de Asturias contra la sentencia de 13 de julio de 2004 de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias que, estimando el recurso contencioso- administrativo (recurso nº 2297/01) interpuesto por Comisiones Obreras de Asturias (CC.OO.), declara nula la resolución de la Consejería de Educación y Cultura del Principado de Asturias de 16 de julio de 2001 (Boletín Oficial del Principado de Asturias nº 167, de 19 de julio) por la que se regulan las plantillas funcionales de personal docente no universitario y la cobertura de plazas.

La sentencia recurrida, después de identificar los actos que son objeto de impugnación y exponer de manera sintetizada el aspecto controvertido de los mismos y el posicionamiento de las partes al respecto (fundamentos primero, segundo y tercero), pasa a exponer, entre otras, las siguientes consideraciones:

Dados los términos en que se ha planteado el presente recurso contencioso- administrativo es preciso determinar el marco legal en el que se inscribe la regulación de la función pública docente no universitaria, teniendo en cuenta la previsión constitucional y las normas adoptadas por el Estado y por el Principado de Asturias.

En primer lugar, de conformidad con el artículo 103.3 de la Constitución «la ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos». Esto supone una reserva de ley que, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, tiene alcance relativo pudiendo en determinados casos y cumpliendo determinadas condiciones ser desarrollado mediante normas reglamentarias. En efecto, el Tribunal Constitucional, por ejemplo en su sentencia nº 1/2003, de 16 de enero (Pleno, ponente: Casas Baamonde, FJ 3)...

En segundo lugar, por lo que se refiere a la regulación normativa con rango de ley debe tenerse en cuenta el reparto de competencias entre el Estado y el Principado de Asturias. A estos efectos, el artículo 11 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la Reforma de la Función Pública, que tiene el carácter de legislación básica, dispone: «Las comunidades autónomas procederán a ordenar, mediante ley de sus respectivas asambleas legislativas, su Función Pública propia». Del mismo modo, el artículo 20 de la misma Ley 30/1984 contiene varias previsiones también con carácter básico sobre la provisión de puestos de trabajo donde se establece la regulación relativa a la relación de puestos de trabajo y demás elementos que configuran un estatuto básico de la función pública de las Administraciones españolas.

Ya en el ámbito educativo, el propio Estado ha dictado normas básicas como es el caso de la Ley 24/1994, de 12 de julio, por la que se establecen normas sobre concursos de provisión de puestos de trabajo para Funcionarios Docentes (...) Asimismo, el artículo 54.1 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social dispone: «El profesorado del Cuerpo de Enseñanza Secundaria y del Cuerpo de Profesores Técnicos de Formación Profesional, incluido en el ámbito de gestión del Ministerio de Educación y Ciencia, que no disponga de horario completo en su centro para impartir las áreas, materias o módulos de su especialidad y no desee completarlo en otro centro de su localidad, experimentará una reducción en sus retribuciones básicas y complementarias proporcional al de la jornada lectiva docente no realizada».

Del mismo modo, el Real Decreto 2112/1998, de 2 de octubre, regula los concursos de traslados de ámbito nacional para la provisión de plazas correspondientes a los Cuerpos Docentes, que es citado expresamente en el preámbulo de la Resolución autonómica impugnada. Se trata de una norma que en gran parte constituye una norma básica estatal y así se autocalifica al disponer «los artículos 1 a 6, ambos inclusive, y las disposiciones adicionales segunda, cuarta, quinta, decimotercera, decimoséptima, decimoctava y decimonovena del presente Real Decreto ».

Por lo que se refiere al marco legal autonómico del Principado de Asturias, en el artículo 1 de la Ley 3/1985, de 26 de diciembre, de ordenación de la función pública de la Administración del Principado de Asturias se reconoce que tiene por finalidad la ordenación de la Función Pública de la Administración del Principado de Asturias y la regulación del régimen jurídico del personal funcionario y eventual, en desarrollo de lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía para Asturias y del mandato contenido en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, sin perjuicio de que también, como prevé el mismo artículo 1.3 se puedan dictar normas específicas para adecuar la aplicación de la presente Ley a las peculiaridades del personal docente, investigador y sanitario.

Pues bien, dentro del marco constitucional y estatal básico ha de tenerse en cuenta el propio marco estatutario y legal del Principado de Asturias. En este sentido, el artículo 28 de la Ley asturiana de la función pública determina que «La plantilla de personal funcionario de carrera de la Administración del Principado de Asturias estará formada por la totalidad de las plazas que integran los distintos Cuerpos de la misma». Asimismo, el artículo 29 reserva a «las Leyes de Presupuestos del Principado determinar en cada ejercicio las plantillas de todo el personal al servicio de la Comunidad Autónoma, y expresarán las modificaciones que se introduzcan con respecto a las vigentes en el ejercicio precedente»; al tiempo que somete a las plantillas a «los principios de racionalidad, eficiencia y economía».

En fin, para completar el marco normativo también es preciso recordar que el artículo 33.1 del Estatuto de Autonomía para Asturias atribuye el ejercicio de la potestad reglamentaria al Consejo de Gobierno; sin perjuicio de que efectivamente la ley autonómica atribuya una potestad reglamentaria limitada a su ámbito competencial propio a los Consejeros en los términos el artículo 38.i) de la Ley 6/1984, del Presidente y del Consejo de Gobierno.

En definitiva, será preciso comprobar si la Resolución impugnada se refiere al estatuto de los funcionarios y si ha respetado las exigencias constitucionales, estatutarias y legales antes referidas, en los términos denunciados por la parte actora.

En efecto, la Resolución de la Consejería de Educación y Cultura impugnada sustituye la anterior regulación de 28 de junio de 2001, es decir, sólo tres semanas después, «con el fin de mejorar la gestión de las plantillas» en lo que se refiere a las zonas, a la asignación de destinos, a los efectos de la adjudicación, al personal funcionario de carrera y al personal funcionario de carrera con destino en listas de sustitución. Mientras que la primera Resolución no tiene un claro fundamento legal o reglamentario, la nueva Resolución, de 16 de julio de 2001, se dicta de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 2112/1998, de 12 de octubre, por el que se regulan los concursos de traslados de ámbito nacional para la provisión de las plazas correspondientes a los cuerpos docentes, y en las normas generales aplicables en el ámbito de la educación no universitaria asturiana. No obstante, debe subrayarse que la Resolución asturiana se dicta, tal como señala el preámbulo de la misma, al amparo de dos disposiciones adicionales, la séptima y undécima, que precisamente son de las pocas normas del citado Real Decreto que no tienen carácter de norma básica estatal.

Un examen general de la Resolución autonómica permite afirmar que con la misma se está afectando al régimen estatutario del personal docente no universitario. Por una parte, el nuevo concepto de «plantillas funcionales» sobre el que gira la nueva regulación responde a unas necesidades de eficacia de la gestión administrativa. El concepto de «plantilla funcional» se deduce de la Resolución impugnada al señalar en el apartado 1.1 que «recogerán el número de dotaciones que como máximo puedan cubrirse en cada uno de los centros de acuerdo con el número de unidades y programas asignados a cada uno de ellos, no pudiendo habilitarse unidades sin el conocimiento previo y autorización expresa de la Viceconsejería». De este modo las plazas vacantes será «las plazas contenidas en la plantilla asignada a cada centro educativo, que no puedan ser cubiertas por el personal funcionario de carrera perteneciente a Cuerpos docentes con destino definitivo en el mismo» (apartado 3). La figura de los «sobrantes de horario» se deduce de la aplicación de la plantilla funcional de tal modo que produce «en los centros educativos que tengan asignadas en plantilla funcional un número menor de plazas que personal funcionario de carrera con destino definitivo en alguna de las especialidades».

Como se señala en la impugnación del Sindicato, las nuevas figuras creadas por la Resolución autonómica: las «plantillas funcionales» y los «sobrantes de horario» tienen efectos de gran importancia, tanto generales como se deduce de la conceptuación que el Letrado autonómico hace de las plantillas funcionales como elemento «dinámico» de gestión frente a las plantillas y a la relación de puestos de trabajos, previsto en la Ley.

En el apartado 10 de la Resolución impugnada se hace referencia a los efectos de la adjudicación y consecuentemente dispone: «el personal funcionario perteneciente a Cuerpos docentes no universitarios que hubiera obtenido destino en el procedimiento de adjudicación contemplado en el apartado anterior desempeñará con carácter provisional la plaza que hubiere obtenido en tanto en cuanto esta siga figurando en plantilla funcional como vacante en procesos de adjudicación posteriores y para los funcionarios declarados sobrantes de horario persista su situación en el centro en el que tienen destino definitivo».

Por lo que se refiere a las especialidades afines, la Resolución establece un cuadro de equivalencia para los profesores de Enseñanza Secundaria y los profesores técnicos de formación profesional. En la medida en que, vinculado al anterior régimen de plantillas funcionales y de sobrantes de horario y los eventuales destinos asignados, sin cobertura legal o reglamentaria apropiada, debe considerarse que también afectan al régimen de funcionarios docentes no universitario.

En suma, puede considerarse que el núcleo de la regulación de la Resolución impugnada afecta al estatuto de los funcionarios docentes no universitarios, introduce nuevas figuras y sus efectos, aun cuando están presididos por una necesaria eficacia en la gestión administrativa del personal, alcanza a la situación de los funcionarios. Se trata, por tanto, el ámbito regulado por la referida Resolución autonómica de una materia afectada por el artículo 103.3 de la Constitución. En este sentido resulta especialmente ilustrativo que al señalar el marco legal del estatuto de funcionarios la regulación específica de cuestiones como las contenidas en esta Ley sean reguladas, por ejemplo, mediante normas estatales, tengan o no carácter básico: por ejemplo, la propia Ley 24/1994, de 12 de julio, por la que se establecen normas sobre concursos de provisión de puestos de trabajo para Funcionarios Docentes o del citado artículo 54 de Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social.

No obstante, debe reconocerse que en la materia regulada por la Resolución impugnada cabría un desarrollo reglamentario autonómico, como reclama el Letrado autonómico en su contestación a la demanda; sin embargo, tales desarrollos no se producen en este caso legítimamente dado que no es propiamente el Consejo de Gobierno el que adopta la norma sino uno de sus Consejeros y, en todo caso, el poco afortunado preámbulo de la Resolución impugnada demuestra, precisamente, lo contrario bastando, simplemente, con comprobar que ni siquiera las normas específicas del Real Decreto estatal citado tienen carácter de norma básica estatal en la que podría fundarse el pretendido desarrollo reglamentario.

En fin, las exigencias antes referidas, relativas a la reserva de ley, aun cuando tenga un carácter limitado, y al ejercicio de la potestad reglamentaria por el Consejo de Gobierno autonómico, lejos de ser meramente formales constituyen una garantía indeclinable del estatuto de la función pública docente no universitaria. En este caso la eficacia en la gestión, que supone una manifiesta inestabilidad del ordenamiento jurídico como lo revelan las modificaciones en menos de tres semanas del marco normativo de tanta trascendencia en el estatuto de los funcionarios, no pueden conculcar el principio de seguridad jurídica y las exigencias de reserva de ley y del apropiado desarrollo reglamentario que en su caso corresponda; lejos, por tanto, de los meros desarrollos que, en su caso, pudieran corresponder al propio Consejero de Educación.

En definitiva, se ha podido comprobar que la Resolución autonómica impugnada afecta al estatuto de los funcionarios públicos docentes y sin embargo no ha respetado el principio de reserva legal constitucionalmente establecido en el artículo 103.3 ; y, más en particular, para lo casos en que obviamente cabe un desarrollo reglamentario, la Administración demandada no ha respetado lo dispuesto en el propio Estatuto de Autonomía en la medida en que la potestad reglamentaria corresponde al Consejo de Gobierno y no procede su ejercicio, al menos en este caso y con este alcance, al Consejero correspondiente. Por tanto, es preciso estimar el recurso judicial entablado y declarar la nulidad de la Resolución impugnada.....

Según ha quedado antes señalado (antecedente segundo), el Principado de Asturias aduce un único motivo de casación en el que alega la infracción de los artículos 103 y 149.3 de la Constitución, que establecen que la ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos y que el derecho estatal será en todo caso supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas, puestos en relación con los artículos 33.1 y 18 del Estatuto de Autonomía para Asturias que atribuyen el ejercicio de la potestad reglamentaria al Consejo de Gobierno y establecen la competencia propia en materia de Educación.

Y se alega también en ese motivo de casación la vulneración de la doctrina jurisprudencial referida a la potestad reglamentaria de los Consejeros en materias propias de su departamento, entre las que se incluyen las referentes a su organización y la las relaciones de sujeción especial y disciplina interna de la Consejería (cita sentencias de esta Sala de 15 de abril de 1991, 26 de octubre de 1994, 13 de junio de 1997, 1 de julio de 1997, 22 de diciembre de 1997, 17 de febrero de 1998, 29 de diciembre de 1998 y 2 de octubre de 2002 ) .

Pues bien, dejamos desde ahora anticipado que el motivo de casación no puede ser acogido.

La sentencia de instancia explica el significado y alcance de la reserva legal que establece el artículo 103 de la Constitución con relación al estatuto de los funcionarios públicos. Y entre otras referencias jurisprudenciales que allí se hacen, procede aquí recordar que según la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 99/1987, de 11 de junio ), «...no puede afirmarse, sin más, que el límite de la reserva de ley presente en el artículo 103.3 de la Constitución impida, en términos absolutos, todo tipo de remisión legislativa al reglamento»; y, por el contrario, las disposiciones del Gobierno pueden, cuando así lo requiera la Ley, «colaborar con ésta para complementar o particularizar, en aspectos instrumentales y con la debida sujeción, la ordenación legal de la materia reservada», si bien «la potestad reglamentaria no podrá desplegarse aquí ignorando o sustituyendo a la disciplina legislativa, no siéndole tampoco posible al legislador disponer de la reserva misma a través de remisiones incondicionadas o carentes de límites ciertos y estrictos, pues ello entrañaría un desapoderamiento del Parlamento en favor de la potestad reglamentaria que sería contrario a la norma constitucional creadora de la reserva» (a esta doctrina constitucional ya nos hemos referido en ocasiones anteriores, siendo muestra de ello nuestra sentencia 15 de julio de 2003, casación en interés de la ley nº 2423/01 ).

Partiendo de tales premisas, la sentencia de instancia expone de manera suficientemente detallada el desarrollo legal de aquella previsión constitucional tanto en la ordenación general de la función pública (Ley 30/1984, de 2 de agosto de medidas de Reforma de la Función Pública) como en el específico ámbito educativo (Ley 24/1994, de 12 de julio, por la que se establecen normas sobre concursos de provisión de puestos de trabajo para funcionarios docentes) y su ulterior desarrollo reglamentario (Real Decreto 2112/1998, de 2 de octubre, que regula los concursos de traslado de ámbito nacional para la provisión de plazas correspondientes a los cuerpos docentes). También se expone en la sentencia la aportación normativa proveniente de la Comunidad Autónoma (Ley 3/1985, de 26 de diciembre, de ordenación de la función pública de la Administración del Principado de Asturias). Y, en fin, la sentencia de la Sala de Oviedo explica adecuadamente que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional antes reseñada, cabe que la regulación legal sobre el estatuto de la función pública se desarrolle y complemente con disposiciones de rango reglamentario, y no sólo en la esfera del ordenamiento estatal, como sucede con el Real Decreto 2112/1998 ya aludido, sino también en la de las Comunidades Autónomas; si bien en este último punto la sentencia destaca que, según el artículo 33.1 del Estatuto de Autonomía para Asturias, el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Consejo de Gobierno, sin perjuicio de que la legislación autonómica atribuya también a los Consejeros una potestad reglamentaria limitada en el ámbito de sus respectivas competencias (artículo 38.i de la Ley 6/1984, del Presidente y del Consejo de Gobierno).

Vemos así que la sentencia de la Sala de Oviedo no ha ignorado la posibilidad de que la regulación legal del estatuto de los funcionarios sea complementada con normas de rango reglamentario; y, más bien al contrario admite expresamente que ese desarrollo reglamentario pueda producirse tanto en la esfera estatal como en la autonómica, dentro de sus respectivos ámbito competenciales.

Por otra parte, tampoco cabe reprochar a la sentencia recurrida -por más que así lo pretenda el Principado de Asturias- el haber vulnerado la doctrina jurisprudencial referida a la potestad reglamentaria de los Consejeros en materias propias de su departamento. Sucede, sencillamente, que la sentencia explica de forma razonada que la ordenación contenida en la resolución de la Consejería de Educación y Cultura excede de las materias propias de su departamento pues, lejos de tener un contenido meramente autoorganizativo, la resolución impugnada en el proceso de instancia se adentra en la ordenación de figuras (plantilla funcional, sobrantes de horario) que vienen a innovar el estatuto funcionarial, lo que ciertamente sobrepasa el limitado ámbito de la potestad reglamentaria que cabe reconocer a los Consejeros autonómicos.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado. Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente.