La publicidad de las normas de los planes urbanísticos cuestión no resuelta
| Autor | Francisco Lliset Borrell |
| Cargo | Profesor titular de Derecho Administrativo. |
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PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
La problemática de la publicidad de los planes tiene dos aspectos: uno de carácter sociopolítico y otro de índole jurídica. Desde el primer aspecto, la publicidad de los planes urbanísticos es una exigencia democrática de acceso al conocimiento auténtico y total de los documentos que forman parte de los instrumentos de ordenación de la ciudad. Desde el segundo aspecto, el problema que se plantea está conectado a la vieja y recurrente cuestión de la naturaleza jurídica de los planes que no puede despacharse como suele hacerse, sin argumentaciones serias, en forma simple y reduccionista: reglamento o acto.
La satisfacción de aquella exigencia participativa de los ciudadanos, por cauces distintos de la publicación - siempre parcial, por otro lado, en cuanto que se limita a las normas urbanísticas y no a la Memoria ni a los planos - y la evidencia de que los planes son algo más que normas, nos lleva a replantear la conveniencia de que los planes urbanísticos sean parcialmente, en la medida de lo posible, publicados, sin perjuicio de que se alcance por otros medios la certeza del Derecho que, en alguna forma, el legislador tiene la obligación de garantizar (Ref.).
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LA DOCTRINA JURISPRUDENCIAL DE LA PUBLICACION INTEGRA
Dos Sentencias de la Sala de Revisión del Tribunal Supremo (STS 11 julio 91, Ar. 6352, ponente Paulino Martín y 22 octubre 91, Ar. 8375, ponente García Estartus) y otra del mismo T.S. de 19 de julio de 1991, parecían haber zanjado definitivamente la cuestión planteada a raíz de la interpretación, conforme a la Constitución, del artículo 70.2 LBRL, que exige la publicación íntegra del texto de las Normas urbanísticas, en relación con los preceptos de la legislación urbanística, que sólo exigían la publicación del acuerdo de aprobación definitiva. Con posterioridad se ha mantenido la misma línea jurisprudencial en la STS de 29 de junio de 1992, Ar. 4726 y en la STS de 7 de febrero de 1994, ponente Oro - Pulido (Ref.).
En síntesis, la indicada doctrina Jurisprudencial viene a sentar las siguientes proposiciones:
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El acuerdo de aprobación definitiva y las Normas urbanísticas forman una unidad inescindible.
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Los planes aprobados por el Ayuntamiento en procedimiento monofásico exigen la publicación del acuerdo de aprobación definitiva y las Normas urbanísticas en el Boletín Oficial de la Provincia.
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Los planes aprobados por la Comunidad Autónoma, en procedimiento bifásico, postulan, forzando la literalidad del artículo 70.2 LBRL, que el acuerdo aprobatorio y las Normas urbanísticas sean publicadas por la Administración autonómica en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma.
Esta construcción jurisprudencial plantea no pocos problemas, sobre todo si se tiene en cuenta que las Comunidades Autónomas se suelen negar sistemáticamente a publicar las Normas de los planes con el acuerdo de aprobación definitiva, que sí publican en su Diario Oficial, lo que supone que ninguno o muy pocos de los planes aprobados después de la entrada en vigor de la LBRL, o, tal vez, desde la Constitución, ha entrado en vigor. La inexistencia del Plan por no Publicación de sus normas puede ser alegada por cualquiera, con ocasión del más elemental acto de aplicación (licencias, reparcelaciones, proyectos de urbanización, cuotas de urbanización, etc.) y obtener, en consecuencia, la declaración de nulidad de éste por falta de cobertura reglamentaria.
La gravedad de la situación bien merece un esfuerzo político por encontrar la solución al problema, en evitación de una revitalización de viejos planes, o, en su defecto, de situaciones de descontrol y ambigüedad, pese a que planes, modificaciones y revisiones ulteriores (nonatas por falta de publicación) tratasen de superar dichos planes o situaciones. El resultado es una congelación sine die de la normativa urbanística o de situaciones de indefinición, y con ello un estancamiento o paralización consecuente de la actividad económica.
Así las cosas, se produce la entrada en vigor del RDL 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo, que, a nuestro juicio, da al traste con la anterior doctrina jurisprudencial, y viene a plantear, aunque no lo resuelve del todo, el grave problema de qué Administración debe soportar el coste económico de la publicación, causa, por otra parte, de que la mayoría de los planes queden ahora sin publicar en forma de texto íntegro en el Diario Oficial de las Comunidades Autónomas.
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LA RUPTURA DE LA CONSTRUCCION JURISPRUDENCIAL DE LA UNIDAD INESCINDIBLE, EN EL MOMENTO DE LA PUBLICACION, DEL ACUERDO DE APROBACION DEFINITIVA Y DEL CONTENIDO DE LAS NORMAS URBANISTICAS
El artículo 124 del TRLS (norma básica) cierra el paso a que el concepto de la unidad inescindible en la publicación del acuerdo aprobatorio y las Normas urbanísticas de los Planes municipales sea exigible para la entrada en vigor de dichos planes.
En efecto, las reglas que rigen en la publicación del. acuerdo de aprobación definitiva (artículo 124.1 TRLS) y en la publicación de las Normas urbanísticas (artículo 124.3 TRLS) son distintas. La primera dice así: «Los acuerdos de aprobación definitiva de todos los instrumentos de planeamiento se publicarán en el Boletín, Oficial correspondiente» (artículo 124.1). La segunda, en otro apartado del mismo artículo establece: «Respecto a las normas urbanísticas y Ordenanzas en ellos (se refiere a los instrumentos de planeamiento) contenidas se estará a lo dispuesto en la legislación aplicable (con clara remisión al artículo 70.2 TRLS)».
Cuando el instrumento de planeamiento es aprobado definitivamente por el Ayuntamiento, parece obvio el respeto al principio de unidad inescindible en la publicación del acuerdo aprobatorio y las Normas Urbanísticas. Pero no lo es cuando ha existido un procedimiento bifásico, que exige una compartimentación de competencias que puede y debe prolongarse al momento de la publicación. No otra cosa mantiene el comentado artículo 124 TRLS según el que la publicación del acuerdo aprobatorio corresponde a la Comunidad Autónoma en su Diario Oficial, mientras que la publicación de las Normas urbanísticas corresponde al Ayuntamiento en el Boletín Oficial de la Provincia. Eso es precisamente, lo que prescribe el artículo 70.2 LBRL sin necesidad de forzar su literalidad para imponerlo a la Comunidad Autónoma, que no es, obviamente, un ente local, y para la que el precepto citado no debería tener, por coherencia, fuerza de obligar.
El principio, de la unidad inescindible en la publicación del acuerdo aprobatorio y de las Normas urbanísticas reaparece, conforme al artículo 124.2 TRLS, en el caso de silencio de la Comunidad Autónoma producido en el procedimiento de aprobación de los planes y, por extensión, en el caso de silencio en el acto de publicación (es decir, que aprobado definitivamente un plan, este acuerdo de aprobación definitiva no sea publicado como es frecuente que así ocurra, según se ha dicho, por motivos económicos). En este supuesto, la solución que ofrece el artículo 124.2 es la siguiente: «El órgano competente para otorgar las aprobaciones inicial y provisional, en su caso, podrá ordenar la publicación en el Diario Oficial correspondiente del instrumento de planeamiento aprobado por silencio administrativo positivo.» En otros términos, el Ayuntamiento que hubiera obtenido, por acto presunto de la Comunidad Autónoma, la aprobación definitiva de un Plan urbanístico municipal, podrá ordenar su publicación en el Boletín Oficial de la Provincia, que es el que corresponde a su ámbito de competencia y al que se refiere, además, el artículo 70.2 LBR.L. Por supuesto...
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