STS, 4 de Octubre de 2004
| Ponente | Rafael Fernández Montalvo |
| ECLI | ES:TS:2004:6164 |
| Número de Recurso | 8778/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 4 de Octubre de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. RAMON TRILLO TORRESD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. MANUEL VICENTE GARZON HERREROD. JUAN GONZALO MARTINEZ MICO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Octubre de dos mil cuatro.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso de casación núm. 8778/1999 interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Oscar Gil de Sagredo Garicano, en nombre y representación de la entidad "Felipe Ronda Zuloaga, Claudio Colomer Prat y Cia, Sociedad Comandita", contra auto de 2 de noviembre de 1999, dictado por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso-administrativo núm. 1316/99, interpuesto contra resolución del Inspector Jefe Adjunto de la Unidad 55 de la Delegación de Madrid de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, de fecha 5 de febrero de 1999, por la que se daba contestación al escrito de impugnación de la inclusión en el Plan de Inspección. No se ha personado la Administración como parte recurrida.
La Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha de 2 de noviembre de 1999, dictó auto que confirmaba la resolución recurrida en sus propios términos declarando la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.
Contra el referido anterior auto, la representación procesal de la entidad "Felipe Ronda Zuloaga, Claudio Colomer Prat y Cia", Sociedad Comandita ", preparó recurso de casación, siendo emplazadas las partes y remitidos los autos a este Tribunal.
Dicha representación procesal, por medio de escrito presentado el 20 de enero de 2000, formalizó el recurso fundado en dos motivos formulados al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA, en adelante). Con carácter principal, por vulneración del artículo 24 CE y, de manera subsidiaria, por indebida aplicación del artículo 51.1.c) de la LJCA. Terminaba solicitando sentencia por la que, estimando el recurso, se anule el auto impugnado y se ordene la reposición de las actuaciones de conformidad con lo establecido en el artículo 95.2.c) LJCA. CUARTO.- No habiéndose personado parte alguna como recurrida, por providencia de 13 de septiembre de 2004, se señaló para votación y fallo el día 29 de septiembre de 2004, fecha en la que tuvo lugar el acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. RAFAEL FERNÁNDEZ MONTALVO, Magistrado de la Sala.
El primero de los motivos, de carácter principal, formulado, como se ha dicho al amparo del artículo 88.1.c) LJCA, se refiere a la vulneración del artículo 24 de la Constitución "que entraña la falta de motivación de la decisión de la Sala de instancia de inadmitir el recurso contencioso-administrativo".
Relata la parte recurrente que la Sala de instancia tras plantear la posible insusceptibilidad de impugnación del acto recurrido por encontrarse genéricamente encuadrado en el artículo 51.1.c) LJCA, dicta el auto de inadmisión, de 23 de septiembre de 1999, en el que por primera vez enuncia el supuesto motivo que fundamentaba la inadmisión. Y la misma Sala luego, por su auto de 2 de noviembre de 1999, desestimaría el recurso de súplica interpuesto contra la primitiva resolución de inadmisión del recurso contencioso-administrativo.
Si se analiza el desarrollo argumental del motivo, parece que la queja formulada consiste en la falta de motivación de la inicial providencia que plantea la cuestión y del primer auto que decide la inadmisión del recurso, pues, según afirma la recurrente, "se ha llegado a la fundamentación y expresa motivación de la decisión de inadmisión en el último y definitivo auto de 2 de noviembre de 1999, dictado en el recurso de súplica cuando no cabía posible remedio procesal distinto del recurso de casación ahora planteado".
Pues bien, aunque así fuera, admitiendo dialécticamente la premisa de la parte, el motivo, en sus propios planteamientos, no podría prosperar porque en él se reconoce que la Sala de instancia da a conocer los motivos de su decisión de inadmisión del recurso contencioso-administrativo; y, frente a lo que sostiene la parte recurrente, ello ocurre en un momento procesal en el que se tenía oportunidad de alegación y defensa a través del recurso de casación, cauce procesal idóneo para plantear una cuestión estrictamente jurídica como es la de la impugnabilidad o inimpugnabilidad procesal del acto recurrido. O, dicho en otros términos, cuando la parte admite conocer las razones de la inadmisión del recurso contencioso-administrativo tenía, como lo demuestra su recurso de casación, oportunidad de hacer valer con eficacia ante este Alto Tribunal sus alegaciones en derecho frente a la inadmisión acordada, con lo se cumplía suficientemente la finalidad constitucional y procesal de la motivación de las resoluciones judiciales.
Pero es que, incluso, no se comparte la falta de motivación de las dos resoluciones previas de la Sala de instancia.
En efecto, la providencia de 24 de junio de 1999 no requería de mayor motivación que la que contenía al darse oportunidad a las partes personadas para alegar, por plazo de diez días sobre la posible inadmisibilidad del recurso "por haberse interpuesto contra acto no susceptible de impugnación (art. 55.1.c) o, alternativamente, por falta de agotamiento de la vía administrativa". Con ello se cumplían las exigencias que el artículo 248.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial impone, con carácter general, a las resoluciones judiciales que adoptan la forma de providencia, y con las que el artículo 51.4 LJCA, con carácter especial, establece para que los Juzgados y Salas puedan pronunciarse anticipadamente sobre la inadmisión del recurso.
La parte recurrente no presentó alegación alguna, dejando así pasar la oportunidad de audiencia concedida y se dicta el primer auto, de fecha 23 de septiembre de 1999, en el que se le hace saber la razón de la inadmisión: "que el acto administrativo recurrido proviene del Inspector Jefe Adjunto de la Delegación Especial de Madrid (sic) de la Agencia Tributaria, donde se establecen una serie de conclusiones, sin que se indiquen aquellos recursos que caben frente a dicho acto, teniendo tales conclusiones un carácter informativo que no constituyen una resolución estimatoria o desestimatoria, por lo que constituye un acto no susceptible de impugnación conforme al artículo 51.1.c) de la LJCA, por lo que procede declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo".
La resolución judicial aparece así motivada permitiendo a la recurrente formular frente a ella el recurso de súplica argumentando a favor de la impugnabilidad del acto. Y son estas alegaciones las que se desestiman en el auto de 2 de noviembre de 1999 porque, según el Tribunal de instancia, no justifican que el acto "sea resolutivo de recurso, no acreditando que tenga un contenido distinto del carácter informativo que se declara en la resolución recurrida, pues no produce efecto alguno sobre el recurrente, más que el simple informativo, y ello sin perjuicio de los recursos en su día pueda interponer [la recurrente] contra las resoluciones que finalmente puedan dictarse en el expediente administrativo".
Resulta, por tanto, expresamente consignada la motivación que lleva a la Sala de instancia a declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo: la inclusión en el Plan de Inspección es un acto de trámite y la contestación administrativa al escrito de impugnación de dicha inclusión era meramente informativa por lo que resultaba aplicable la causa de inadmisión prevista en el artículo 51.1.c) LJCA.
De forma subsidiaria se aduce por la recurrente la indebida aplicación de dicho artículo 51.1c) LJCA, negando que el acto administrativo recurrido sea de mero trámite, "pues no sólo comporta una notoria y gravosa incidencia sobre la esfera jurídica [de aquélla], sino que además y ante todo es un acto definitivo, en cuanto que es terminal y concluyente de un procedimiento distinto y separado del de comprobación e investigación tributaria", como resulta de los artículos 18 y 19 del Reglamento General de Inspección Tributaria (RGIT, en adelante). Asimismo, se razona que "aun admitiéndose el carácter de trámite -a título de mera hipótesis-, es indisputable (sic) que determinados actos de trámite son susceptibles de recurso, como de modo constante viene reconociendo la doctrina emanada de este Alto Tribunal y hoy con gran amplitud establece el art. 107.1 de la Ley de Procedimiento Común a partir de la reciente Ley 4/99".
Los argumentos expuestos no pueden ser acogidos porque es reiterado el criterio de esta Sala que considera a la inclusión en el Plan de Inspección como un acto de trámite que no es obligado notificar y que no es susceptible de recurso independiente. La doctrina jurisprudencial al respecto puede resumirse en los siguientes términos:
-
El RGIT, aprobado por Real Decreto 939/1986, de 25 de Abril, precisa en su Exposición de Motivos que: "La planificación de las actuaciones inspectoras se concibe como criterio básico en el ejercicio de las funciones propias de la Inspección de los Tributos. En efecto, esta planificación supone no sólo el establecimiento de unos criterios generales para las actuaciones inspectoras, sino una regulación concreta acerca de qué titulares de Organos han de decidir en cada caso y de forma sucesiva o eslabonada los contribuyentes objeto de las actuaciones inspectoras. De este modo la planificación no sirve sólo a los fines de una correcta organización interna de la Inspección, sino también al principio de seguridad de los administrados en orden a los criterios seguidos para decidir quiénes han de ser destinatarios de las actuaciones inspectoras".
El apartado 1 del artículo 19 del RGIT, referido, dispone que el Ministerio de Economía y Hacienda elaborará anualmente un Plan Nacional de Inspección utilizando, a tal efecto, el oportuno apoyo informático, con base en criterios de oportunidad, aleatoriedad u otros que estime pertinentes, y a continuación en el apartado 3, de dicho artículo, se aclara que el Plan Nacional de Inspección establecerá los criterios sectoriales o territoriales, cuantitativos o comparativos, o bien de cualquier otra especie que hayan de servir para seleccionar a los sujetos pasivos u obligados tributarios cerca de los cuales hayan de efectuarse las actuaciones inspectoras de comprobación e investigación o de obtención de información para el próximo año, y el apartado 4 añade, que una vez aprobado el Plan Nacional de Inspección y de acuerdo con los criterios recogidos en él, los Organos que hayan de desarrollar las correspondientes actuaciones inspectoras formarán sus propios planes de inspección, los cuales se desagregarán mediante comunicación escrita en planes de cada funcionario, equipo o unidad de inspección.
-
Es menester destacar algo que es fundamental, y es que el apartado 6, de dicho artículo 19, dispone que "los planes de los Organos que han de desarrollar las actuaciones inspectoras tienen carácter reservado y no serán objeto de publicidad", lo cual es totalmente lógico, pues lo contrario dejaría inerme a la Inspección de Hacienda, por cuanto enterados los contribuyentes que van a ser objeto en el año de que se trata de actuaciones de comprobación e investigación procederían inmediatamente a presentar las correspondientes declaraciones complementarias o las principales no presentadas, lo cual equivaldría a una permanente "amnistía" fiscal de las sanciones, dado que el artículo 61, apartado 2, de la Ley General Tributaria, según la redacción dada por la Disposición Adicional 31, de la Ley 46/1985, de 27 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, para 1986, modificó el apartado 2, del artículo 61 de la Ley General Tributaria, excluyendo respecto de los ingresos realizados fuera de plazo, sin requerimiento previo, las sanciones, pero no así los intereses de demora.
Como corolario lógico de la reserva y confidencialidad de los Planes desagregados de la Inspección, es que la Administración Tributaria no está obligada a notificar a los contribuyentes el hecho de su inclusión en un Plan concreto de Inspección, por ello carece de sentido que se tenga derecho a interponer recurso contra el acto de inclusión en el Plan de Inspección de la Unidad de Inspección de la Administración Tributaria.
-
La Sala reitera que la inclusión de un contribuyente en un Plan de Inspección es un acto de trámite, reservado y confidencial, que "per se" no afecta a los derechos subjetivos del contribuyente y que no es recurrible en vía económico-administrativa, ni tampoco jurisdiccional. No sólo por razón de su especial carácter de reservado y confidencial, sino porque sólo son recurribles, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41, apartado 1, letra b), del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico-Administrativa, aprobado por Real Decreto 1999/1981, de 20 de Agosto, y en el artículo 37.1.b) del Reglamento de Procedimiento en dichas Reclamaciones aprobado por Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo, "los actos de trámite que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o pongan término a la vía de gestión", que no es el caso de autos, pero, a su vez, el acto de inclusión referido tampoco es susceptible de recurso potestativo de reposición, porque el artículo 1º, apartado 1, del Real Decreto 2244/1979, de 7 de Septiembre, por el que se reglamenta el recurso de reposición previo al económico-administrativo, dispone que "todos los actos de la Administración General o Institucional del Estado reclamables en vía económico-administrativa serán susceptibles de ser impugnados previamente en reposición con arreglo a lo que se dispone en el presente Real Decreto", lo cual implica que hay una absoluta identidad conceptual de los actos reclamables y de los no reclamables entre el recurso de reposición y las reclamaciones económico-administrativas, de donde se deduce que el acto de inclusión en un Plan de Inspección tampoco es reclamable en reposición.
-
Lo afirmado anteriormente no ha quedado desvirtuado por lo ordenado, con posterioridad, por el artículo 26 de la Ley 1/1998, de 26 de Febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, que dispone: "La Administración Tributaria hará públicos los criterios que informan cada año el Plan Nacional de Inspección", sin que, obviamente, ello lleve consigo la obligación de notificar a todos y cada uno de los contribuyentes incluidos en el Plan concreto de Inspección, el hecho de su inclusión, pero sí a respetar en dicha selección los criterios señalados, como disponía y dispone el artículo 18 del Reglamento General de Inspección de los Tributos, cuyo texto es: "El ejercicio de las funciones propias de la Inspección de los Tributos se adecuará a los correspondientes planes de actuaciones inspectoras, sin perjuicio de la iniciativa de los inspectores actuarios, de acuerdo con los criterios de eficacia y oportunidad".
En consecuencia, con anterioridad a la promulgación de la Ley 1/1998, de 26 de Febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, eran reservados y confidenciales tanto el Plan Nacional de Inspección y sus Planes desagregados, como el hecho concreto de inclusión de los contribuyentes, por tanto, lógicamente no existía, en absoluto, obligación por parte de la Administración Tributaria de notificar los actos concretos de inclusión, los cuales eran, de acuerdo con la normativa entonces vigente, meros actos de trámite, de naturaleza económico-administrativa, no susceptibles de impugnación mediante recurso de reposición y/o reclamación de esa naturaleza.
A partir de la vigencia de la Ley 1/1998, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, el régimen jurídico ha cambiado, pero sólo en parte, al disponer su artículo 26 la publicación de los criterios que informan cada año el Plan Nacional de Inspección, y así la Resolución de la Agencia Estatal de Administración Tributaria ha dictado la Resolución normativa de fecha 27 de Octubre de 1998, en cuyo apartado tercero, se dispone: "1. La Agencia (...) contará en lo sucesivo con un único Plan de Control Tributario anual. Dicho Plan se compondrá de: a) Las directrices generales del Plan, mediante la determinación de las áreas de riesgo fiscal de atención prioritaria y criterios básicos de desarrollo. Este apartado será objeto de publicación en el Boletín Oficial del Estado, mediante acuerdo del Director General de la Agencia. Por lo que a este apartado se refiere, y en cuanto el mismo integre el Plan Nacional de Inspección, confeccionado de conformidad con lo dispuesto en el Real Decreto 939/1986, de 25 de Abril, por el que se aprueba el Reglamento General de la Inspección de los Tributos, la publicación dará cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 1/1998, de 26 de Febrero de Derechos y Garantías de los Contribuyentes. b) Los Planes Parciales de Control Tributario de las áreas de Inspección Financiera y Tributaria, Aduanera e Impuestos Especiales, Gestión Tributaria y Recaudación. c) (...)".
Continuaron, pues, siendo reservados y confidenciales los actos concretos de inclusión de los contribuyentes en los Planes sectoriales y desagregados de Inspección, si bien los contribuyentes dispondrán de nuevos elementos de juicio precisos (directrices y criterios) para apreciar cualquier causa o motivo que haya podido viciar la correspondiente decisión de incluirlos en el respectivo Plan de Inspección, alegación que podrán hacer cuando se inicien las actuaciones inspectoras (Cfr. SSTS. de 20 de octubre de 2000, 17 de febrero y 23 de octubre de 2001).
Las razones expuestas justifican el rechazo de todos los motivos del recurso de casación y la consecuente desestimación del mismo, con imposición legal de las costas a la parte recurrente.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos rechazar y rechazamos los motivos alegados desestimando el recurso de casación interpuesto por la representación de la entidad "Felipe Ronda Zuloaga, Claudio Colomer Prat y Cia, Sociedad Comandita", contra auto de 2 de noviembre de 1999, dictado por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso contencioso-administrativo núm. 1316/99; con imposición legal de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
-
STSJ Cataluña 1271/2008, 19 de Diciembre de 2008
...reproducir en anteriores resoluciones (sentencias núm. 645/2006 y 988/2006 , entre otras) la doctrina sentada por el Tribunal Supremo, en sentencia de 4 de octubre de 2004 , que se pronuncia en los siguientes El RGIT, aprobado por Real Decreto 939/1986, de 25 de abril , precisa en su Exposi......
-
STSJ Cataluña 269/2009, 12 de Marzo de 2009
...reproducir en anteriores resoluciones (sentencias núm. 645/2006 y 988/2006 , entre otras) la doctrina sentada por el Tribunal Supremo, en sentencia de 4 de octubre de 2004 , que se pronuncia en los siguientes Es reiterado el criterio de esta Sala que considera a la inclusión en el Plan de I......
-
STSJ Cataluña 1223/2007, 29 de Noviembre de 2007
...reproducir en anteriores resoluciones (sentencias núm. 645/2006 y 988/2006 , entre otras) la doctrina sentada por el Tribunal Supremo, en sentencia de 4 de octubre de 2004 , que se pronuncia en los siguientes El RGIT, aprobado por Real Decreto 939/1986, de 25 de abril , precisa en su Exposi......
-
STSJ Comunidad de Madrid 1103/2015, 17 de Noviembre de 2015
...las normas reglamentarias relativas a los Planes de Inspección han sido interpretadas por la Sala Tercera del Tribunal Supremo en sentencia de fecha 4 de octubre de 2004 (recurso de casación nº 8778/1999 ), que resume la doctrina jurisprudencial en los siguientes términos: Los argumentos ex......