STS, 20 de Mayo de 2003

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 5 de febrero de 1999, sentencia en los recursos contencioso-administrativos acumulados números 2004 y 2645 de 1994, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: « FALLAMOS: Que estimando los recursos contencioso- administrativos interpuestos por el Letrado don Juan Antonio Acitores Seseña, en nombre y representación de doña Marcelina , contra el acuerdo de 28 de abril de 1994 del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, por el que se aprueba definitivamente la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de San Sebastián de los Reyes, relativa a la actuación OP/3 "Moscatelares" -rec. núm. 2004/94, así como contra la Orden de 2 de septiembre de 1.994 que acordó la modificación de aquél en determinados extremos -recurso núm. 2465/94-, declaramos la nulidad de las citadas resoluciones al no ser ajustadas a derecho; sin hacer expresa imposición de las costas procesales».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto: «Según un informe pericial elaborado por un perito de profesión Arquitecto, insaculado en los autos núm. 1.684/94, que se tramita en esta misma Sección, y cuyo testimonio se ha llevado al presente recurso, consta lo siguiente: Estima el Perito que las tres Modificaciones Puntuales, OP/1, OP/2 y OP/3 están íntimamente ligadas, pues de lo contrario se produciría un desequilibrio entre población residente y empleo, siendo este desequilibro contrario a uno de los principios que informaron el Plan General de 1985, ya que en éste se calculó la superficie de suelo industrial a clasificar en función de un equilibrio empleo-residencia que disminuyera los flujos de tráfico entre Madrid y San Sebastián de los Reyes. El porcentaje de incremento de usos para viviendas en la Modificación OP/1 "Dehesa Vieja" respecto de los usos para viviendas previstos en el Plan General de San Sebastián de los Reyes de 1985 son: Número de viviendas máximo l66%; superficie máxima edificable usos residenciales, l79%; superficie mínima edificable usos económicos, 133%, y superficie máxima edificable total, 173%. El porcentaje de incremento de usos para viviendas en la Modificación OP/2 "Tempranales" respecto de los usos para viviendas previstos en el Plan General de San Sebastián de los Reyes de 1985 son: Número de viviendas máximo 60%; superficie máxima edificable usos residenciales, 65%; superficie mínima edificable usos económicos, 23%, y superficie máxima edificable total, 59%. El porcentaje de incremento de usos terciarios en la Modificación OP/3 "Moscatelares" respecto de los usos terciarios previstos en el Plan General de San Sebastián de los Reyes de 1985 es: Superficie edificable aproximada de usos comerciales y terciarios, 56,4% y superficie máxima edificable 27,7%. Actuaciones de importancia que afectan a la estructura general y orgánica del territorio de las tres Modificaciones Puntuales: - La creación de un gran parque urbano de protección de la Dehesa Boyal en las OP/1 y OP/2. - La reestructuración de las infraestructuras en un gran pasillo al Norte de las OP/1, OP/2 y OP/3. - La construcción de un ramal ferroviario que de servicio a la población en las OP/1 OP/2 y OP/3 y la instalación de la estación terminal en la OP/3.- La creación de un gran parque lineal entre la Autovía A-1 y los desarrollos urbanos de la OP/3. Criterios nuevos introducidos en las Modificaciones Puntuales OP/1 OP/2 y OP/3 que contradicen los contenidos en el Plan General de 1985; La incorporación al desarrollo urbano de suelos clasificados en el Plan General de 1985 como no urbanizables de especial protección en la totalidad de las OP/1, OP/2 y una pequeña parte de la OP/3. El perito concluye que las tres Modificaciones Puntuales alteran objetivamente los criterios establecidos sobre la estructura orgánica del territorio en el Plan General de 1985, basándose en cuatro hechos: 1) Las tres actuaciones, en la medida en que están indisolublemente ligadas a ella, surgen como consecuencia de una estrategia de la Comunidad de Madrid de 1990 para establecer un nuevo modelo territorial en la Región y ello se encuentra documentado en la publicación de la Comunidad de Madrid, Madrid Región Metropolitana y en las respectivas Memorias de las tres Modificaciones Puntuales. 2) En las tres actuaciones se clasifican como urbanizables suelo que estaban previamente clasificados como no urbanizables de especial protección. 3) La extensión de los suelos previstos como urbanizables por las OP/1, OP/2 y OP/3 es claramente superior a la de los que proponía como tales la totalidad del Plan General de 1985, implicando una superficie de 319 hectáreas. 4) El agotamiento de la capacidad del Plan General de 1985 y la finalización de los plazos del Programa de Actuación en el momento de la aprobación de las OP/1, OP/2 y OP/3, constituye un motivo legal que genera criterios nuevos de ordenación».

También se declara en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida lo siguiente: « Proyectando la doctrina legal ya citada, y con los hechos acreditados por el informe pericial, sobre la problemática aquí planteada, ha de señalarse que esta Sala comparte el criterio de la parte actora de que las Modificaciones Puntales OP/1, OP/2 y OP/3, hay que verlas en conjunto, y así lo demuestra el hecho de que fueron tramitadas simultáneamente, y que como se señala en el informe pericial realizado por un perito de profesión Arquitecto que consta en el presente recurso, las tres Modificaciones Puntuales, OP/1, OP/2 y OP/3, están íntimamente ligadas, pues de lo contrario se produciría un desequilibrio entre población residente y empleo, siendo este desequilibro contrario a uno de los principios que informaron el Plan General de 1985, ya que en éste se calculó la superficie de suelo industrial a clasificar en función de un equilibrio empleo-residencia que disminuyera los flujos de tráfico entre Madrid y San Sebastián de los Reyes. La tramitación por separado de las tres indicadas modificaciones supone un mero "ardid" de la Administración actuante tendente a ocultar o minusvalorar la importancia y transcendencia intrínseca que en conjunto representaban las tres modificaciones; transcendencia que ya aparecía reflejada en el propio Acuerdo de la Corporación de San Sebastián de los Reyes, tomado en Sesión Plenaria el 15 de julio de 1.993, en el que se acordaba proceder a la modificación del plan General en los respectivos ámbitos de Actuación OP/1, OP/2 y OP/3, obedeciendo todas ellas a alcanzar idéntico objetivo: "la implantación de usos económicos impulsores de la radicación que conlleva generación de empleo, tan necesario para el desarrollo y mejora de las condiciones de vida en este Municipio". Se trata, en definitiva, de dotar al municipio de un área donde sea posible la promoción de actividades empresariales. Tal actuación -las tres modificaciones- viene encuadrada dentro de la política llevada a cabo por la Comunidad de Madrid de reactivación del tejido productivo, en la que se ha propuesto un conjunto de actuaciones estratégicas de la corona metropolitana denominándolas "Areas de Oportunidad" en el documento "Madrid Región Metropolitana, Actuaciones y Estrategias", situándose una de ellas, precisamente, en San Sebastián de los Reyes. La contribución de este municipio a la citada estrategia, como pone de relieve el informe pericial, es la creación de una importante área con un uso comercial dominante, la OP/3, y como una consecuencia lógica de ésta, derivada de la necesidad de ajustar los equilibrios empleo-residencia-, la creación de las OP/1 y OP/2; conclusión ésta que pone en evidencia la íntima y necesaria conexión entre las tres modificaciones. En cualquier caso, tanto teniendo en cuenta en su conjunto las tres Modificaciones Puntuales, OP/1, OP/2 y OP/3 del Plan General de San Sebastián de los Reyes, como separadamente la aquí impugnada, suponen una autentica revisión, y no meras modificaciones, ya que estamos en presencia de una adopción de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo, tal y como se deriva tanto de las propias Memorias de las tres actuaciones como del informe pericial que consta en autos, y recogido en el apartado E) del primer Fundamento de Derecho. Así, por ejemplo, en las tres actuaciones se clasifican como urbanizables suelo que estaban previamente clasificados en el Plan General de 1985 como no urbanizables de especial protección; la extensión de suelos previstos como urbanizables en las tres actuaciones es claramente superior a la que proponía como tales la totalidad del Plan de 1985; el porcentaje de incremento de usos para viviendas en la Modificaciones OP/1 y OP/2 es muy superior que las previstas en el Plan General de 1985, ocurriendo lo mismo en relación con el incremento de los usos terciarios en la actuación OP/3... Es decir, nos encontramos ante unos cambios que afectan al modelo territorial previsto en el Plan General de 1985, por lo que se tenían que haber llevado a cabo a través de una revisión, y no de modificaciones puntales, como así ha acontecido. Por tanto, tenemos que dar la razón a la parte actora en esta cuestión y anular la Modificación Puntual aquí impugnada».

En el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida se argumenta que: « Intimamente relacionado con el motivo de impugnación acabado de examinar es el referido a la omisión durante la tramitación del expediente del trámite referido en el artículo 125 Rplan. Al respecto conviene señalar que, como acabamos de decir, nos encontramos ante una autentica revisión de un Plan General, que efectivamente ha incumplido lo previsto en el art. 125.1 del Reglamento de Planeamiento, al no existir Avance ni haberse sometido a información pública el mismo, cuya importancia resalta el Tribunal Supremo en la sentencia de 22 de febrero de 1988, que dice que "el artículo 125 del Reglamento de Planeamiento establece un complejo procedimiento mediante el cual se asegura el cumplimiento de dicha disposición, garantizando y facilitando la participación ciudadana en la elaboración del Plan General. Se prescribe que en el momento en que los trabajos de formulación del mismo hayan adquirido un desarrollo suficiente para permitir formular criterios, opiniones, y aportar soluciones y propuestas, la Corporación encargada de la formulación deberá exponer estos trabajos al público durante el plazo mínimo de 30 días para que todos puedan hacer sugerencias y en su caso proponer otras alternativas; y transcurrido dicho plazo, los servicios técnicos de la Administración habrán de estudiar las sugerencias o las alternativas que se hubiesen presentado y propondrán la confirmación o rectificación de sus criterios iniciales, sobre lo cual la Corporación acordará después lo pertinente para terminar la elaboración del Plan antes de su aprobación inicial". Por lo expuesto, procederá igualmente la estimación de éste motivo».

Notificada dicha sentencia a las partes, las representaciones procesales de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid y la del Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes presentaron ante la Sala de instancia sendos escritos solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 25 de febrero de 1999, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, en calidad de recurrentes, el Procurador Don Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación del Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes, y el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, si bien la Sección Primera de esta Sala sometió a la consideración de las partes la posible inadmisión del recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes, a lo que ambas se opusieron, pero dicha Sección dictó auto con fecha 7 de mayo de 2001, inadmitiendo el recurso de casación deducido por el Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes y admitiendo a trámite el presentado por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Madrid, que se basa en tres motivos, los dos primeros al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción (por error se dice 95.1.4) y el tercero al amparo del artículo 88.1c) de la misma Ley (por error se dice 95.1.3º); en el primero se achaca al Tribunal "a quo" haber aplicado indebidamente lo dispuesto en los artículos 126 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 y 156 del Reglamento de Planeamiento, ya que con la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de San Sebastián de los Reyes no se produjo una alteración de su contenido en relación con la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo, motivada por la elección de un modelo territorial distinto, por la aparición de circunstancias sobrevenidas o por agotamiento de la capacidad del Plan, que afectan a la totalidad del mismo, mientras que la modificación se limita, como en el caso enjuiciado, a la alteración de alguna de sus determinaciones, aunque suponga cambios en la clasificación del suelo, de modo que como establece el artículo 126 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, cuando la alteración del planeamiento se refiere a aspectos o áreas concretas del Plan ha de entenderse como modificación y no como revisión, y así la alteración del Plan General de San Sebastián de los Reyes afecta única y exclusivamente a una parte de su territorio, en el cual se cambia la clasificación de suelo no urbanizable, que tenía, por la de suelo urbanizable no programado, estableciendo al propio tiempo unos criterios que habrán de ser tenidos en cuenta en el Programa de Actuación Urbanística, estando la modificación plenamente justificada y adoptada en uso del «ius vairandi» que incumbe a la Administración; el segundo por haber aplicado indebidamente el artículo 125 del Reglamento de Planeamiento (se dice por error Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992) por no ser necesario el avance al tratarse de una modificación del planeamiento y no de su revisión, ya que el avance supone la exposición de criterios y objetivos del nuevo Plan; y el tercero por haber quebrantado la Sala de instancia las formas esenciales del juicio al tener en consideración otras modificaciones puntuales del Plan General, distintas a la combatida en este recurso, que han sido objeto de impugnación en otros recursos contencioso-administrativos, haciendo así una valoración conjunta de los diversos actos impugnados, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra que declare ser conforme a derecho el acuerdo aprobatorio de la modificación puntual del Plan General de San Sebastián de los Reyes 10/93, "Moscatelares".

Al no haber comparecido parte alguna en calidad de recurrida, una vez recibidas las actuaciones en esta Sección, se ordenó que quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 8 de mayo de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

En el último motivo de casación se reprocha a la Sala de instancia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por haber contemplado para resolver la acción ahora ejercitada distintas modificaciones puntuales del mismo Plan General, que habían sido objeto de impugnación en otros tantos procesos que no estaban acumulados

El motivo no puede prosperar porque el Tribunal "a quo" se ha limitado a enjuiciar el acuerdo, objeto del recurso contencioso-administrativo, si bien, para decidir la cuestión sometida a su decisión, ha tenido en cuenta el hecho de que se aprobaron simultáneamente una serie de modificaciones puntuales del planeamiento general, que, consideradas todas ellas en su conjunto, supusieron una auténtica alteración de la estructura general y orgánica del territorio, lo que debería haberse operado a través del procedimiento para la revisión del Plan General, y no mediante esas diversas modificaciones, sin que esta tesis, sustentada en la sentencia recurrida para anular el acuerdo aprobatorio de la modificación puntual impugnada, suponga quebrantamiento alguno de las formas del juicio, ya que ni se pidió por las partes la acumulación de los diferentes procesos de estimar que existía conexión directa entre los acuerdos recurridos en cada uno de ellos ni el Tribunal la acordó de oficio por entender que su enjuiciamiento podía efectuarse separadamente, aunque hubiera de adoptarse idéntica decisión en todos al encubrir esas modificaciones puntuales, aprobadas sincrónicamente, una auténtica revisión del Plan.

En el primero y segundo motivos se alega que la Sala de instancia ha aplicado indebidamente lo establecido en los artículos 126 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 y 156 del Reglamento de Planeamiento, porque la alteración del Plan General del Ordenación Urbana de San Sebastián de los Reyes, tanto considerada exclusivamente la modificación puntual aprobada mediante el acuerdo combatido en este proceso como conjuntamente con las demás modificaciones, objeto de impugnación en otros procesos, no afecta a la estructura general y orgánica del territorio, configurando un modelo territorial distinto, sino a concretas áreas, en las que se cambia la clasificación del suelo en virtud de la potestad de variar el planeamiento que tiene la Administración, por lo que no se trata, en contra de lo declarado en la sentencia recurrida, de una revisión del planeamiento general sino de modificaciones puntuales del mismo, lo que hace innecesario el trámite de publicación del "avance", como ha señalado la doctrina jurisprudencial, por lo que se ha aplicado indebidamente también lo dispuesto en el artículo 125 del Reglamento de Planeamiento (por error se alude en el escrito de interposición al Texto Refundido de la Ley del Suelo).

Ambos motivos tampoco pueden prosperar porque, independientemente de la incorrecta cita del artículo 126 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 al haber sido éste declarado inconstitucional por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, las diversas modificaciones aprobadas encubren realmente una alteración del modelo territorial contemplado en el Plan General de Ordenación Urbana, por lo que se debieron respetar los trámite previstos legalmente, como con toda corrección se explica y razona en la sentencia recurrida a partir de la apreciación del dictamen pericial emitido en uno de los procesos en los que se impugna otra de las modificaciones puntuales del Plan, que, contempladas en su conjunto como es lógico, llevan a la conclusión de que se trata de una reestructuración orgánica del territorio con diferente clasificación del suelo, hasta el extremo de que terrenos clasificados en el planeamiento alterado como rústicos de especial protección se reclasifican como urbanizables con una extensión superior a la prevista para éste en el Plan General y con un notable incremento de los usos residenciales o terciarios, lo que debería haberse llevado a cabo, al afectar al modelo territorial, mediante una revisión y no a través de simultáneas modificaciones puntuales, razón por la que el Tribunal "a quo" declaró el acuerdo impugnado contrario a derecho al no haberse cumplido lo dispuesto en el artículo 154.3 del Reglamento de Planeamiento, que, a su vez, requería haber respetado también lo establecido en el artículo 125 de dicho Reglamento en cuanto al anuncio y exposición al público del avance, exigible siempre que se pretenda revisar el planeamiento general, como esta Sala ha declarado, entre otras, en su reciente Sentencia de 14 de mayo de 2003 (recurso de casación 2144/99).

La desestimación de todos los motivos invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación con imposición a la Administración autonómica recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional en relación con la Disposición Transitoria novena de la misma.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción y las Disposiciones Transitorias segunda y tercera de ésta.