Per la confiança en el dret: tècniques de contenció de la inflació normativa i d'actualització i reducció de l'ordenament jurídic
| Autor | Dolors Canals Ametller |
| Cargo | Professora titular de Dret Administratiu a la Universitat de Girona |
| Páginas | 71-88 |
Revista catalana de dret públic #64
www.rcdp.cat
PER LA CONFIANÇA EN EL DRET: TÈCNIQUES DE CONTENCIÓ DE LA INFLACIÓ
NORMATIVA I D’ACTUALITZACIÓ I REDUCCIÓ DE L’ORDENAMENT JURÍDIC
Dolors Canals Ametller*
Resum
L’article analitza la profusió i inació normatives, patologies que augmenten la desconança persistent en el dret positiu.
Proposa les tècniques jurídiques idònies per a superar aquesta desconança i atorgar proporcionalitat a l’ordenament
jurídic. Les tècniques s’estructuren en dos blocs. En el primer, es tracten les de contenció de la inació, entre elles, les
consultes prèvies i les avaluacions preliminars, la planicació normativa, la justicació i motivació de les iniciatives i
l’experimentació. En el segon, s’examinen les tècniques més adients contra l’obsolescència normativa, com ara la revisió
periòdica, l’avaluació ex post i la derogació i la consolidació normatives.
Paraules clau: llei; ordenament jurídic; proliferació normativa; inació normativa; revisió normativa; avaluació
normativa; derogació; vigència; consolidació.
RESTORING TRUST IN THE LAW: TECHNIQUES FOR CONTAINING REGULATORY
INFLATION AND FOR UPDATING AND SLIMMING DOWN THE CURRENT LEGISLATIVE
FRAMEWORK
Abstract
This article analyses regulatory profusion and ination, ailments that only increase the persistent mistrust in positive
law. It suggests the legal techniques best suited for overcoming this mistrust and imbuing the legal system with
proportionality. These techniques are broken down into two blocks. The rst contains those designed to curb regulatory
ination and includes prior consultations and preliminary assessments, regulatory planning, the justication and
motivation for initiatives and regulatory experimentation. The second features the best techniques for preventing
regulatory obsolescence, such as periodic reviews, ex post assessment and regulatory repeal and consolidation.
Keywords: law; legal system; regulatory proliferation; regulatory ination; regulatory review; regulatory assessment;
repeal; validity; consolidation.
* Dolors Canals Ametller, professora titular de Dret Administratiu a la Universitat de Girona. Facultat de Dret, c. de la Universitat de
Girona, 12, 17003 Girona. dolors.canals@udg.edu, @LolaDca. 0000-0002-4729-5980.
Article rebut el 07.02.2022. Avaluació cega: 22.02.2022 i 06.03.2022. Data d’acceptació de la versió nal: 19.03.2022.
Citació recomanada: Canals Ametller, Dolors. (2022). Per la conança en el dret: tècniques de contenció de la inació normativa
i d’actualització i reducció de l’ordenament jurídic. Revista Catalana de Dret Públic, 64, 71-88. https://doi.org/10.2436/rcdp.
i64.2022.3794
Dolors Canals Ametller
Per la conança en el dret: tècniques de contenció de la inació normativa i d’actualització i reducció de l’ordenament jurídic
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 72
Sumari
1 Crisi de la llei i desconança persistent en el dret
2 Inació normativa i manca de racionalitat del sistema normatiu
2.1 Causes conegudes
2.2 Sobreproducció reglamentària i derivada. Les mesures normatives d’emergència
2.3 Seguretat jurídica i riscos normatius
3 Accions assajades davant una crisi agreujada: la política de millora de la qualitat normativa i els principis
legals de bona regulació
4 La proporcionalitat de l’ordenament jurídic: tècniques de contenció de la inació normativa
4.1 El principi de proporcionalitat com a principi normatiu sistèmic
4.2 La consulta pública prèvia i l’avaluació preliminar
4.3 La planicació
4.4 La justicació i motivació de la iniciativa
4.5 L’experimentació
5 La revisió periòdica contra l’obsolescència normativa: tècniques d’actualització, adaptació i reducció de
l’ordenament jurídic
5.1 La revisió com a facultat inherent a la potestat normativa
5.2 La depuració normativa per l’adaptació al dret europeu
5.3 Tècniques d’actualització, adaptació i reducció de l’ordenament jurídic
5.3.1 La revisió periòdica, l’avaluació retrospectiva i la simplicació
5.3.2 La caducitat normativa. Derogació i pèrdua de vigència
5.3.3 La consolidació normativa
5.3.4 La codicació informativa via digitalització ocial
6 Conclusions
Referències
Dolors Canals Ametller
Per la conança en el dret: tècniques de contenció de la inació normativa i d’actualització i reducció de l’ordenament jurídic
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 73
1 Crisi de la llei i desconança persistent en el dret
L’excés de producció normativa és un tema constant en el debat sobre com millorar l’ordenament jurídic de
l’estat constitucional contemporani per superar els dècits de conança i de credibilitat de la llei i el dret (De
Benedetto et al., 2021). La proliferació i la inació normatives són, de fet, un desaament per a l’estat de dret
(Menéndez et al., 2004) d’un quant temps ençà. Fa anys que es denuncia la “crisi de la llei”.
En un primer moment, s’identica amb la crisi de l’estat liberal i la seva concepció de la primacia de la llei
i del principi de legalitat. La locució crisi del dret sorgiria amb l’adveniment de l’estat social i el “gir social
del dret” (Habermas, 1998, p. 471) després de la Segona Guerra Mundial, que va comportar la dissolució
de l’únic ordre jurídic racional conegut ns llavors. Aquest ordre pivotava sobre una legislació general,
abstracta i homogènia, essència de l’estat de dret del segle xix assentat sobre la moderació i la separació dels
poders i la igualtat davant la llei (Zagrebelsky, 2011, p. 21-33). La crisi constata la inadaptació del concepte
vuitcentista de llei a les circumstàncies del nou estat gestor de la segona meitat del segle xx, el qual concentra
la producció normativa en el govern, en exercici de la seva potestat reglamentària, però també de gran part
de les iniciatives legislatives.
En un segon moment, l’expressió crisi de la llei s’usa com a sinònim d’irracionalitat de l’ordenament jurídic
per les crítiques generalitzades a l’extensió desmesurada del sistema normatiu en termes quantitatius. Aquestes
crítiques s’identiquen amb locucions ben conegudes i reiterades, com la de Carl Schmitt de “legislació
motoritzada”, la d’Ortega y Gasset de “legislació incontinent”, la de “marea normativa”, originària d’Alemanya
recollida per Montoro Chiner (1985), o la famosa de “legislació desbocada” de García de Enterría (1999).
La hiperregulació i la profusió de normes jurídiques de tot tipus de rang han convertit el nostre ordenament
jurídic, i en concret la branca del dret públic, en un ordenament desproporcionat, inabastable i inaccessible,
i desnaturalitzat (Pamparacuatro Martín, 2015).
A més, la inació normativa va unida a un altre símptoma crític de l’entorn normatiu: la inestabilitat. Les
normes jurídiques es modiquen o es deroguen poc després de llur aprovació, i quasi sempre, una vegada
esgotada una legislatura si canvia l’orientació política del govern. La manca de perdurabilitat del dret positiu
genera gran inseguretat als operadors jurídics, alhora que implica desigualtats en l’accés a la normativa vigent.
Davant un dret que canvia sovint, la ciutadania requereix cada cop més l’assistència jurídica o bé se n’aparta
i l’incompleix. La incertesa respecte de la norma aplicable genera més desconança, com també la falta de
claredat lingüística de les normes sectorials i del conjunt del sistema normatiu, que obstaculitza el dret a
comprendre el llenguatge jurídic (Moreu Carbonell, 2020) i, alhora, el dret a comprendre el dret.
De fet, cada dia es posa més en qüestió l’efectivitat de les normes jurídiques per ordenar la nostra societat,
enrevessada i immersa en complexitats econòmiques, socials, ambientals i, darrerament, sanitàries i
tecnològiques, que semblen no tenir respostes encertades des del dret positiu. La darrera crisi sanitària ha
agreujat el desprestigi del dret ns a límits insospitats.
2 Inació normativa i manca de racionalitat del sistema normatiu
2.1 Causes conegudes
La inació normativa és producte d’una concurrència de múltiples causes, entre elles: a) la proliferació del
dret europeu; b) la diversitat de centres de producció normativa i l’absència de coordinació entre ells; c) la
sobreproducció reglamentària; d) els canvis normatius constants i la profusió de normativa temporal; e) la
creença errònia que tots els problemes públics admeten solucions normatives; f) la incorporació o la remissió
a normes privades en àmbits tècnics; i g) la substitució de la interpretació sistemàtica de l’ordenament jurídic
per la densitat del dret positiu.
A aquest concurs de causes s’hi afegeix el cúmul d’instruments no normatius, com ara directrius, guies,
instruccions i recomanacions que, a manera d’eines de “pedagogia normativa”, s’addicionen al dret positiu
i esdevenen indispensables per a la bona entesa, el compliment i l’aplicació de les normes jurídiques, en
particular de les normes administratives, més denses i complexes que mai. El dret positiu requereix ser explicat
Dolors Canals Ametller
Per la conança en el dret: tècniques de contenció de la inació normativa i d’actualització i reducció de l’ordenament jurídic
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 74
abans de ser practicat. Aquesta és una mostra palmària de la baixa qualitat del nostre sistema normatiu, la
qual incideix, alhora, en el dècit de qualitat institucional que patim (Jiménez, 2020).
No es poden desgranar aquí totes i cadascuna de les causes d’inació normativa enumerades.1 Tres, però,
mereixen ser destacades.
En primer lloc, la inació de l’ordenament europeu, que es caracteritza per la complexitat del seu sistema
de fonts jurídiques (reglaments, directives i decisions), és causa indiscutible de l’extensió dels ordenaments
nacionals. El dret europeu és un dret expansiu.2 Cada cop són més les matèries que es veuen afectades
directament o indirectament per la seva regulació. L’expansió del dret de la Unió Europea comporta, per
un costat, que la seva transposició interna, quan és preceptiva per fer-lo efectiu de manera plena, ja sigui
a l’ordenament estatal, ja sigui als ordenaments autonòmics, n’augmenta la densitat i els estén. Per l’altre,
creix la probabilitat que una norma interna sigui contrària al dret europeu, i per tant, inaplicable. Aquesta
situació jurídica pot no haver estat detectada si la tècnica de la depuració normativa, a la qual ens referirem
més endavant, no s’ha portat a terme.
En segon lloc, la diversitat de centres de producció normativa i la inexistència de cooperació entre ells és,
així mateix, una font d’inació normativa. La manca de cooperació en l’exercici de les potestats normatives
respectives per part de l’Estat i les comunitats autònomes, i entre aquestes últimes, eixampla el sistema
normatiu. Els ordenaments autonòmics, tancats i aïllats, si bé competeixen sovint per la desregulació,
augmenten també les dicultats d’accés a la normativa vigent als operadors jurídics, els agents socials i la
ciutadania. Aquest dècit de cooperació intergovernamental en àmbits de competències pròpies i compartides
posa en relleu un mal funcionament de les relacions intergovernamentals i, ns i tot, interparlamentàries.
Hi ha hagut intents d’articular mecanismes de cooperació institucional en l’elaboració de projectes normatius
i en l’avaluació periòdica per tal de valorar la incidència dels diferents ordenaments jurídics, per exemple,
en la unitat de mercat (art. 14 i 15 de la Llei 20/2013, de 9 de desembre, de garantia de la unitat de mercat).
Aquestes previsions no han tingut l’aplicació pràctica desitjada, fet que qüestiona l’operativitat d’establir
per llei certes modalitats de relacions intergovernamentals. Tot i això, la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, de
procediment administratiu comú de les administracions públiques (d’ara endavant, LPAC) preveu de nou
l’obligació de cooperar per tal de promoure l’anàlisi econòmica en l’elaboració de les normes i, en particular,
per evitar la introducció de restriccions injusticades o desproporcionades a l’activitat econòmica (art. 130
LPAC).3
En tercer i últim lloc, les complexitats esmentades de la societat contemporània afecten igualment les
dimensions de l’ordenament jurídic. Són molts els reptes de l’estat social i democràtic de dret que tenen difícil
solució mitjançant la legalitat. És un motiu més que explica, en paraules d’Iniesta Delgado (2019), el “dret
canviant”, sense vocació de perdurar, perquè s’ha de revisar, actualitzar i adaptar als canvis sectorials per tal
de no esdevenir un dret obsolet. El dret canvia per harmonitzar-se als canvis socials, però també pot provocar-
los i, de vegades, ser arrossegat per aquests canvis (Iniesta Delgado, 2019, p. 166). N’és un exemple el volum
de normativa aprovada darrerament per a l’adaptació dels sectors públic i privat a les noves tecnologies i la
digitalització, les quals obliguen a la revisió i la readaptació normatives constants per ajustar el dret vigent als
avenços tecnològics. Sens dubte, la innovació tecnològica és causa d’obsolescència normativa. No són poques
les dicultats a què s’enfronta el dret per ordenar les relacions socials i econòmiques a l’espai digital. La
regulació normativa no és la solució adient per a aquest nou marc de convivència. Caldrà preguntar-nos si ho
és la jurisprudència, contenciosa administrativa posem per cas, en la seva funció de font del dret (Zagrebelsky,
2011, p. 147) o funció “nomolàctica” (Santiago Iglesias, 2021, p. 131 i seg.).
1 Vegeu l’apartat nal de referències.
2 Consell d’Estat, Informe sobre la transposició del dret europeu a l’ordenament jurídic espanyol, de 14 de febrer de 2008 (p.
53). Vegeu l’informe elaborat per la Comissió Europea (Single Market Scoreboard), que té en compte totes les noticacions de
transposició fetes abans del 10 de desembre de 2020 per a directives amb un termini de transposició abans del 30 de novembre de
2020: a partir d’aquesta data, estaven en vigor 1.027 directives i 5.409 reglaments.
3 Precepte declarat inconstitucional en els termes del FJ 7.b de la Sentència del TC 55/2018, de 24 de maig, essent només aplicable
a les iniciatives normatives estatals.
Dolors Canals Ametller
Per la conança en el dret: tècniques de contenció de la inació normativa i d’actualització i reducció de l’ordenament jurídic
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 75
La provisionalitat d’un dret positiu complex, especialitzat i fragmentat exigeix professionals i personal al servei
de les institucions públiques (administracions i tribunals) amb coneixement expert en matèries metajurídiques.
Això aparta encara més la normativa vigent de la ciutadania, pel llenguatge tecnicat que caracteritza aquests
subordenaments sectorials, que es concentren majoritàriament en la branca del dret públic, nodrit per la
sobreproducció de normes reglamentàries.
2.2 Sobreproducció reglamentària i derivada. Les mesures normatives d’emergència
L’excés de normes de rang reglamentari mereix un apartat especíc. L’actuació quasi exclusiva dels governs
en la iniciativa legislativa i l’elaboració dels projectes de llei, dels quals no es desentén al llarg de la tramitació
parlamentària, comporta un desplaçament dels parlaments com a titulars de la potestat legislativa i això
desdibuixa el seu marc constitucional, ja que suposa l’alteració del principi de jerarquia normativa (Álvarez
González, 2020) i la pèrdua per a la llei de la seva posició d’eix central del sistema normatiu.
S’ha de valorar si la sobreproducció reglamentària no és causa d’una autoremissió excessiva. Atès que són els
governs els que acaparen les iniciatives legislatives, la remissió al desenvolupament reglamentari es podria
considerar, de vegades, que és fruit d’una voluntat d’ocupar espais de regulació, ja que el nostre sistema
constitucional no conté una reserva reglamentària. Des d’aquesta perspectiva, els parlaments haurien de
ponderar, en el procediment legislatiu corresponent, la necessitat de les remissions reglamentàries previstes
en els projectes de llei per a llur execució. D’altra banda, aquestes remissions s’incompleixen en no poques
ocasions per part dels governs, fet que ocasiona que l’ordenament jurídic sigui incomplet.
Darrerament s’ha afegit una nova causa de profusió reglamentària que ha generat el sorgiment d’una modalitat
de normativa ad hoc: la situació d’emergència sanitària arran de la covid.
En els darrers dos anys s’ha produït un ús i abús del decret llei més enllà de la necessitat extraordinària i urgent
que el justica com a disposició de rang legal reservada constitucionalment i estatutàriament per a situacions
d’urgència, enfront de les quals la llei esdevé inecaç per la seva llarga tramitació. Aquesta normativa
reservada, de caràcter temporal, provisional i de “precarietat existencial” (Carmona Contreras, 2013) sense
un posterior aval parlamentari, l’han utilitzat els governs davant situacions de crisi que no responen, sempre i
en tot cas, al seu pressupòsit habilitant. Si bé és una pràctica conrmada per la jurisprudència constitucional,
no està exempta de crítiques doctrinals fonamentades, també durant la crisi pandèmica.
Al marge dels decrets llei, han estat molt més profuses les resolucions administratives de les autoritats
autonòmiques en què es va delegar la gestió de l’emergència sanitària. Són resolucions administratives generals
en les quals s’adopten les mesures temporals de prevenció, contenció i gestió de la crisi sanitària, amb el
control previ de llur incidència en els drets fonamentals per part de la jurisdicció contenciosa administrativa,
d’acord amb les darreres modicacions legals d’aquest ordre jurisdiccional.4
Aquestes resolucions i acords d’òrgans administratius no són formalment disposicions normatives, encara
que estableixin regles jurídiques de conducta obligatòria sota amenaça de sanció en cas d’incompliment. Es
publiquen en els diaris ocials, innoven temporalment l’ordenament vigent, cal llur seguiment per garantir-ne
l’adequació a l’evolució de la situació epidemiològica, per la qual cosa és possible la pròrroga, la modicació
o la pèrdua d’ecàcia, i són impugnables davant la jurisdicció contenciosa administrativa. Aparenten ser
una tipologia d’actes administratius generals atípics, que tenen una pluralitat inconcreta i sense precisar de
destinataris, i, per tant, requereixen publicació.
Sense entrar en el debat sobre el seu fonament constitucional, estatutari i legal, ens trobem davant disposicions
generals d’emergència, que el seu contingut normatiu, i el tipus de control judicial al qual es troben sotmeses,
s’assimila a les normes de rang reglamentari. Ara bé, com a disposicions administratives no normatives
en sentit estricte, la seva validesa com a normes jurídiques s’ha d’entendre derivada de normes de rang
superior. Com a nova font del dret, rectiquen la jerarquia normativa i presenten alguns problemes d’encaix
en el sistema normatiu. A més a més, durant la vigència de l’estat d’alarma –declarat inconstitucional– es
va suspendre l’aplicació de les normes de procediment administratiu. Per tant, les decisions administratives
4 Per la Llei 3/2020, de 18 de setembre, de mesures processals i organitzatives per a fer front a la covid a l’àmbit de l’Administració
de Justícia (disposició nal segona).
Dolors Canals Ametller
Per la conança en el dret: tècniques de contenció de la inació normativa i d’actualització i reducció de l’ordenament jurídic
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 76
sobre les mesures sanitàries s’han anat adoptant quasi sense tramitació, al marge dels principis legals de bona
regulació i sense cap avaluació d’impacte, ni que sigui preliminar, ni seguiment dels resultats d’aquelles
mesures urgents.5 La suspensió del règim jurídic aplicable a la presa de decisions administratives ha suposat,
així mateix, la no-aplicació de les regles que ordenen les relacions entre les normes jurídiques i els actes
administratius, com ara les relatives a la inderogabilitat singular dels reglaments i a la nul·litat de ple dret de
les disposicions administratives que vulnerin les disposicions legals i altres de rang superior.
Sens dubte, falta una reexió teòrica reposada sobre la producció normativa i la normativitat en situacions
d’emergència. S’han de concretar els principis rectors i les regles formals i substancials aplicables a la presa
de decisions en situacions extraordinàries sobrevingudes i, sobretot, les garanties dels drets fonamentals que
es puguin veure afectats per les mesures a adoptar, la qual cosa evita qualsevol improvisació normativa.
2.3 Seguretat jurídica i riscos normatius
Com s’ha dit, la inació de textos legals i reglamentaris i la inestabilitat normativa derivada de la tendència de
l’ordenament a la seva transformació intrínseca (Zagrebelsky, 2011, p. 146) comporten una degradació de la
seguretat jurídica, la qual exigeix uns requisits mínims de qualitat del sistema normatiu. Aquest ha d’atorgar
certesa sobre el que és dret en cada moment i sobre el que, previsiblement, ho serà en un futur. És així com
la seguretat jurídica contribueix a assegurar la conança de la ciutadania en el legislador i en el titular de la
potestat reglamentària.
Si la desconança i la manca de credibilitat del dret positiu fracturen el principi de seguretat jurídica (De
Benedetto et al., 2021), la garantia d’aquest principi constitucional semblaria adquirir un valor més alt que el
principi de legalitat i la llei formal com a tipus normatiu. I aquesta garantia haurà de recaure en els tribunals.
De la situació de risc en què es troba la seguretat jurídica per la inació de l’ordenament jurídic se’n deriven
altres riscos normatius. Alguns són ben coneguts, com ara l’augment dels costos de compliment normatiu
–inclosos els derivats de les corrupteles en alguns sectors d’activitat administrativa–, la despesa més gran de
recursos públics per l’increment de les infraccions i de la conictivitat i una judicialització excessiva de la
interpretació de les regles jurídiques aplicables.
Al voltant dels riscos normatius per a diferents sectors econòmics derivats de la inestabilitat normativa han
sorgit també noves teories, originàriament jurisprudencials, com ara la dels “riscos regulatoris”. Aquest
concepte implica “l’acceptació, per part del destinatari de les normes, de les conseqüències generades per
l’alteració sobtada de la regulació d’una determinada activitat econòmica” (Garcés Sanagustín, 2015, p.
215). No només la irretroactivitat dels efectes normatius enllaça amb aquesta teoria poc desenvolupada entre
nosaltres, sinó que també hi enllaça una responsabilitat eventual de l’estat legislador, tema clau en el qual no
ens podem entretenir aquí.
3 Accions assajades davant una crisi agreujada: la política de millora de la qualitat normativa
i els principis legals de bona regulació
És un fet incontestable que hi ha hagut accions de millora de l’ordenament jurídic per lluitar contra la pèrdua
persistent de conança en el dret. Les accions assajades es concentren en la implementació de la política
pública de millora de la qualitat normativa i els instruments que l’han caracteritzada en ordenaments comparats
i en el de la Unió Europea, en particular l’estratègia coneguda com a Better Regulation,6 que té les bases en
el no menys conegut Informe Mandelkern (2001).7 Aquest informe recull els principis de bona regulació i
esbossa també les exigències d’actualització, d’adaptació i de reducció de l’ordenament jurídic europeu i del
dels estats membres.
5 Sobre aquest seguiment, Domènech Pascual (2005, p. 121-122) i, per al cas particular de situacions d’incertesa, De Montalvo
Jääskeläinen (2017, p. 175).
6 Vegeu la darrera guia de la Comissió Europea (2021). Better Regulation guidelines. Commission staff working document, SWD
(2021) 305 nal.
7 Informe sobre millora de la regulació que va encarregar la Unió Europea l’any 2000 a partir del Consell Europeu de Lisboa i
l’anomenada Estratègia de Lisboa per a la millora de la competitivitat de les empreses.
Dolors Canals Ametller
Per la conança en el dret: tècniques de contenció de la inació normativa i d’actualització i reducció de l’ordenament jurídic
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 77
En concret, a Catalunya s’introdueix l’instrument clau d’aquesta política –l’avaluació d’impacte normatiu–
amb les primeres accions governamentals de simplicació i reducció de càrregues administratives, a manera
d’exercici “d’autoreexió i de bon govern” (Canals Ametller, 2009). Poc després, la Llei 26/2010, del 3 d’agost,
de règim jurídic i de procediment de les administracions públiques de Catalunya, va atorgar reconeixement
legal a la nova política pública i a l’avaluació d’impacte, en el marc del procediment administratiu d’elaboració
de disposicions generals (Canals Ametller, 2014; Ortí Ferrer, 2017).
L’avaluació de l’impacte de les normes, principalment la prospectiva o ex ante, esdevé l’eix central de la
política normativa, tant a Catalunya com a la resta de l’Estat (Ortí Ferrer, 2016, 2020). Tot i això, és una
tècnica introduïda de manera acrítica en el nostre ordenament jurídic, amb dicultats d’encaix i implantació
(Marcos, 2009), importada d’experiències comparades (Montoro Chiner, 2001; De Benedetto et al., 2011;
Auby i Perroud, 2013) i no mancada de crítiques per la diversitat de metodologies aplicables.
Aprendre de les experiències d’altres és sempre un procés complicat, que inclou la capacitat de descodicar-les
i adaptar-les al propi context polític i social. És un aprenentatge que no sempre té l’aplicació desitjada. Així
passa entre nosaltres amb la pràctica de les avaluacions d’impacte normatiu. Massa vegades les memòries
que les documenten són un mer tràmit formal a integrar dins l’expedient administratiu d’elaboració de textos
legals i reglamentaris (Vida Fernández, 2017, p. 503). És indiscutible, però, l’interès acadèmic que aquesta
eina ha despertat més enllà de l’avaluació de normes administratives, com succeeix, per exemple, en l’àmbit
de la legislació penal (Nieto Martín et al., 2016).
D’altra banda, s’han regulat amb rang de llei manaments al govern, com a titular de la potestat reglamentària i
de la iniciativa legislativa, amb l’objectiu de perfeccionar les disposicions normatives i, de retruc, l’ordenament
jurídic. Així, la Llei catalana 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i
bon govern, recull principis de millora de la qualitat de les normes reglamentàries, de les normes amb rang
de llei aprovades pel Govern i de l’elaboració de projectes de llei (art. 62). En formen part, entre d’altres, la
previsibilitat, l’estabilitat, la congruència, la claredat, l’accessibilitat i la proporcionalitat de l’ordenament
jurídic.
Altres principis de bona regulació han estat introduïts per la darrera legislació administrativa estatal (art.
129 LPAC), com ara els de necessitat, ecàcia, proporcionalitat, seguretat jurídica, transparència i eciència.
Llur seguiment s’ha de justicar i motivar en les exposicions de motius dels projectes de llei estatals i de les
normes reglamentàries que aprovin els governs.
L’ordenació legislativa del procediment d’elaboració de normes, incloses les actuacions valoratives prèvies
d’una iniciativa, possibilita el control judicial de l’exercici de la potestat normativa (Ponce Solé, 2009;
Revuelta Pérez, 2014). La regulació legal de la tècnica de l’avaluació d’impacte normatiu, ex ante (prospectiva)
i ex post (retrospectiva) (Montoro Chiner, 2001), comporta que aquesta tasca esdevingui jurídica. L’avaluació
és ara una regla jurídica en tant que està prevista i regulada per l’ordenament jurídic: “els seus resultats tindran
efectes jurídics i el seu incompliment, algun tipus de sanció jurídica; en darrer terme, el seguiment o no de
la regla de l’avaluació serà controlable pels tribunals” [traducció pròpia] (Caillosse, 2015, p. 277). El mateix
caràcter de regla jurídica es pot estendre a les funcions inherents a la potestat normativa d’actualització,
adaptació i reducció de l’ordenament jurídic. Llur previsió ha adquirit rang normatiu i són de compliment
preceptiu.
No obstant això, l’anàlisi d’aquest instrument central de la política de millora normativa no és objecte d’atenció
especíca en aquestes pàgines. Només s’hi fa esment per l’operativitat que té com a tècnica de contenció de
la inació normativa i de reducció del sistema normatiu. La revisió normativa i l’avaluació retrospectiva estan
estretament lligades, però no són el mateix.
4 La proporcionalitat de l’ordenament jurídic: tècniques de contenció de la inació normativa
4.1 El principi de proporcionalitat com a principi normatiu sistèmic
El principi de proporcionalitat, a més de ser un principi de bona regulació aplicable a la norma jurídica
concreta, és un principi ordenador de l’ordenament jurídic en la seva totalitat.
Dolors Canals Ametller
Per la conança en el dret: tècniques de contenció de la inació normativa i d’actualització i reducció de l’ordenament jurídic
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 78
L’obligació de justicar i motivar la necessitat de la iniciativa normativa (art. 129 LPAC) suposa una valoració
i ponderació prèvies sobre si la decisió d’introduir un nou text normatiu a l’ordenament és la millor opció per
satisfer els interessos generals. En aquest sentit, la proporcionalitat no remet a la desregulació o a una regulació
mínima. Remet a una normativitat proporcional a la satisfacció dels interessos públics, per la qual cosa en
valora l’oportunitat i la idoneïtat en cada cas singular i en relació amb el sistema jurídic en la seva totalitat.
Aquesta proporcionalitat s’ha de mantenir en el temps. La suciència de les densitats legal i reglamentària, i
la racionalitat de la dimensió de l’ordenament jurídic, han de ser objecte de revisió i avaluació periòdiques,
ja sigui en el moment d’elaborar una nova iniciativa, ja sigui passat un determinat període de vigència de
la norma existent, o, ns i tot, mitjançant la planicació d’una revisió general del conjunt de l’ordenament.
Els resultats de la revisió de la proporcionalitat exigiran unes vegades la derogació normativa i, per tant, la
reducció de l’entorn normatiu; altres, la mera modicació o, en el seu cas, la refosa o consolidació dels textos
jurídics. Totes aquestes són tècniques idònies per evitar la inació normativa, que han de ser emprades per les
instàncies governamentals abans, durant i després de prendre qualsevol iniciativa normativa.
4.2 La consulta pública prèvia i l’avaluació preliminar
La consulta pública prèvia va ser introduïda per la legislació administrativa estatal de 2015 (art. 133 LPAC)
i beu d’experiències comparades (Canals Ametller, 2019). La seva pràctica suposa preguntar a la ciutadania i
als agents socials i econòmics sobre la conveniència de regular o no, i amb quina orientació, una determinada
matèria. És un nou tràmit participatiu per incrementar la participació ciutadana en el procediment normatiu
que se suma als tràmits ordinaris d’informació pública i audiència a les persones interessades (Cierco Seira
i Ropero Vilaró, 2017, p. 97-98).
Al marge de les recticacions competencials realitzades pel Tribunal Constitucional8 sobre l’obligatorietat
d’aquesta nova fase del procés normatiu, és rellevant la seva previsió legal com a tràmit a practicar en un
moment anterior a la iniciació del procediment d’elaboració de disposicions generals per part del govern
corresponent.
D’aquesta previsió temporal se’n deriva la seva idoneïtat com a instrument de fre de la profusió normativa,
perquè la iniciativa podria no adoptar-se si el resultat de la consulta fos manifestament contrària. Una consulta
pública ben feta, amb una alta participació ciutadana, pot ajudar a reduir la inació normativa. El seu caràcter
de tràmit previ a l’inici del procediment normatiu permet a la ciutadania i als agents socials valorar l’oportunitat
o no de la nova regulació i oferir arguments sòlids en contra de l’elaboració d’una nova norma.
La consulta prèvia es pot vincular a una avaluació normativa preliminar sobre l’oportunitat de la iniciativa
legislativa9 o reglamentària. L’esmentada Llei catalana 26/2010, del 3 d’agost, preveu que el Govern ha
d’establir per decret els supòsits en què la tramitació d’un projecte de disposició reglamentària requereix
un acord previ del Govern sobre l’oportunitat de la iniciativa, a proposta del departament o departaments
interessats (art. 61.2), si bé el procediment d’elaboració d’un projecte de reglament s’inicia a proposta del
departament competent en la matèria (art. 61.1). En concret, per al cas de les disposicions reglamentàries,
abans de l’elaboració del text de la disposició, s’ha de fer una consulta pública a la ciutadania per mitjà del
Portal de la Transparència de la Generalitat, en relació amb l’avaluació preliminar de la iniciativa (art. 66 bis).10
8 Vegeu l’esmentada STC 55/2018, de 24 de maig.
9 Vegeu l’Acord del Govern de la Generalitat de Catalunya, de 19 de maig de 2009, relatiu a l’oportunitat de les iniciatives legislatives
del Govern, pel qual s’estableix que aquest acord previ ha de contenir una memòria preliminar amb els aspectes que es detallen a
l’annex.
10 Aquesta avaluació ha de tenir el contingut mínim següent: a) els problemes que es pretén solucionar; b) els objectius que es volen
assolir; c) les possibles solucions alternatives normatives i no normatives, i d) els impactes econòmics, socials i ambientals més
rellevants de les opcions considerades. Una vegada efectuada la consulta, s’haurà de publicar en el mateix Portal de la Transparència
una valoració general de les contribucions efectuades.
Dolors Canals Ametller
Per la conança en el dret: tècniques de contenció de la inació normativa i d’actualització i reducció de l’ordenament jurídic
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 79
4.3 La planicació
Darrerament s’ha estès l’activitat administrativa de planicació a l’exercici de la potestat normativa (art. 132
LPAC), també com una fase anterior a la iniciació del procediment d’elaboració de disposicions generals, que
lògicament semblaria situar-se en un moment posterior al tràmit de consulta pública prèvia.
La planicació normativa respon a la voluntat de donar compliment al principi de seguretat jurídica i al requisit
de predictibilitat de l’ordenament. La seva nalitat és ordenar la producció normativa i racionalitzar el sistema
normatiu (Ortí Ferrer, 2020). Almenys això seria el més desitjable donats els diferents nivells governamentals
existents, ja que la iniciativa normativa d’un pot incidir en els altres, com ara en els ordenaments municipals.
Des d’aquesta perspectiva, els plans normatius podrien ser un instrument de coordinació intergovernamental
indirecta, perquè deixen constància del compromís dels governs de totes les iniciatives legals i reglamentàries
que hauran de ser aprovades l’any següent. Per tant, se’n dona publicitat a tots els efectes, també per a la
coordinació i la coherència desitjades entre ordenaments estatals i autonòmics i, ns i tot, locals.
Així mateix, en el pla normatiu haurà de constar la previsió del dret europeu a transposar a l’ordenament
intern corresponent, fet que determina la tasca de depuració normativa per tal d’eliminar incerteses provocades
per l’existència en el dret estatal o autonòmic de previsions incompatibles amb el dret de la Unió Europea
(Consell d’Estat, 2008, p. 247).
L’elaboració del pla normatiu es regeix pel principi de simplicació normativa, segons el qual l’aprovació
d’una norma ha de comportar, per regla general, una simplicació de l’ordenament vigent (art. 63.2 de la Llei
catalana de transparència). Aplicar aquest principi a la planicació de les normes a elaborar en un període
determinar remet una altra vegada a una avaluació retrospectiva prèvia del dret positiu vigent.
En l’àmbit de competència de l’Estat, la revisió normativa anual es connecta amb les previsions i el compliment
del pla anual normatiu de l’any anterior. Així, el resultat de la revisió podrà recomanar la modicació o
derogació de les normes avaluades.11 D’igual manera, a Catalunya la planicació es vincula a la revisió i
l’avaluació ex post de la normativa vigent.12
Dit això, si es consulten els plans normatius actuals, es constatarà que encara no s’ha frenat la incontinència
en la previsió normativa.13 L’operativitat dels plans normatius com a mesura de contenció de la inació de
l’ordenament sembla no tenir, encara, els resultats esperats.
4.4 La justicació i motivació de la iniciativa
Com s’ha avançat, els preàmbuls i les exposicions de motius de les disposicions normatives atorguen publicitat
de la justicació de llur aprovació. De la mà de la regulació legal dels instruments de millora de la regulació
han adquirit una funcionalitat diferent. Ara són paràmetres a partir dels quals es valora si s’han seguit o no
els principis legals de bona regulació i, en conseqüència, si els interessos generals justiquen la iniciativa
i aquesta és proporcional als objectius perseguits amb la seva aprovació. Si la justicació és inexistent, la
iniciativa normativa no hauria de prosperar. D’aquí que es consideri una tècnica jurídica per a contenir la
profusió normativa.
No existeix una obligació constitucional del legislador a justificar les seves opcions legislatives. En
conseqüència, l’obligació legal de justicar i motivar la iniciativa normativa serà del Govern. En el cas dels
textos legals, s’haurà d’explicitar de manera acurada en els projectes de llei aprovats en seu governamental.
11 Vegeu el Reial decret 286/2017, de 24 de març, pel qual es regulen el pla anual normatiu i l’informe anual d’avaluació normativa
de l’Administració General de l’Estat i es crea la Junta de Planicació i Avaluació Normativa.
12 Vegeu el pla normatiu del Govern de la Generalitat de Catalunya per als anys 2021-2023, que, com a novetat, inclou les previsions
de revisió sistemàtica per a la simplicació de determinats àmbits de l’ordenament i els compromisos d’efectuar avaluacions ex post
de normes vigents.
13 En pla normatiu vigent de la Generalitat de Catalunya hi consta la previsió d’elaborar 209 disposicions normatives (període
octubre 2021-juny 2023), i en el pla anual normatiu estatal per a 2022 es preveuen un total de 368 iniciatives (11 lleis orgàniques, 81
lleis ordinàries i 276 reials decrets).
Dolors Canals Ametller
Per la conança en el dret: tècniques de contenció de la inació normativa i d’actualització i reducció de l’ordenament jurídic
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 80
Ara bé, l’incompliment d’aquest deure legal a càrrec de les instàncies governamentals no sembla ser controlable
judicialment, ja que no és per se causa d’invalidesa de la norma. Tot i això, la insuciència de justicació o
la inexistència d’explicació dels motius d’aprovació d’un text normatiu possibilitaria el control per part dels
tribunals, en ser manifestament arbitrària.
4.5 L’experimentació
Finalment, l’anomenada “experimentació jurídica” és també una tècnica per reduir la inació normativa,
que remet a l’aprovació de regulacions experimentals per tal d’obtenir coneixements sobre l’encert de la
norma jurídica (Domènech Pascual, 2004). Suposa testar solucions jurídiques davant problemàtiques de
certa complexitat o incertesa que requereixen innovació jurídica, així com la participació activa dels sectors
destinataris de la regulació subjecta a prova a manera “d’espais controlats de regulació”.
Aquesta tipologia normativa es preveu de manera expressa a la Llei de transparència de Catalunya, que habilita
les instàncies governamentals a promoure proves pilot prèvies a l’aprovació de les noves mesures reguladores
per a vericar-ne la idoneïtat. Aquestes proves pilot s’han d’aplicar per mitjà de convenis subscrits amb les
entitats representatives dels sectors afectats, amb els efectes i les condicions que determini el conveni (art. 64).
La legislació experimental “és tributària dels resultats d’una avaluació concloent de l’assaig normatiu, ja que
només serà una vegada feta aquesta avaluació, i a partir de quins siguin els seus resultats, que es decidirà si cal
posar a l’experiment normatiu perquè es jutja com a no concloent o, en cas contrari, convertir l’experiment
en norma jurídica” [traducció pròpia] (Caillosse, 2015, p. 276-277). Per tant, en aquests supòsits l’avaluació
retrospectiva haurà d’estar sempre establerta de manera expressa com a clàusula de revisió en la normativa
experimental.
5 La revisió periòdica contra l’obsolescència normativa: tècniques d’actualització, adaptació
i reducció de l’ordenament jurídic
5.1 La revisió com a facultat inherent a la potestat normativa
La potestat normativa constitucionalment i estatutàriament reconeguda als poders públics respectius és una
potestat discrecional per proposar, elaborar i aprovar disposicions generals. Però no només. La facultat de
revisió del dret vigent per tal de ser actualitzat, adaptat o, en el seu cas, reduït, és inherent a la mateixa potestat
normativa. Això no obstant, no ha estat gaire considerada ns fa poc. Ha estat la urgència inajornable de
racionalitzar l’ordenament jurídic, que li ha atorgat la proporcionalitat adequada, la que ha posat l’accent
en aquesta tasca especíca. Prendre mesures contra l’obsolescència del dret positiu és exercir les potestats
legislativa i reglamentària.
La facultat de revisió normativa, a manera de “manteniment de la regulació” (De Benedetto et al., 2011, p.
98-111) o de valoració de la “permanència” de la norma jurídica (Montoro Chiner, 2001, p. 116-119), és, per
tant, de competència governamental i legislativa. S’exercirà d’acord amb el tipus normatiu a revisar i atenent
a quin poder públic hagués adoptat la iniciativa legislativa. És a dir, en el cas de la revisió de textos legals,
la decisió de revisar les normes obsoletes la poden adoptar tant els governs com els parlaments, en exercici
de les potestats respectives.
La nalitat de les tasques d’actualització i adaptació de l’ordenament vigent és detectar les normes obsoletes
que en formen part tot i haver perdut llur vigència, depurar-les i conservar el bon estat del sistema normatiu.
Adoptar mesures concretes de revisió de l’obsolescència normativa és, alhora, vetllar per la transparència
normativa.
D’altra banda, la revisió, avaluació i conseqüent simplicació o reducció de la dimensió de l’ordenament
jurídic, és una funció normativa que permetria la coordinació entre els diferents òrgans autonòmics competents
i el Govern de l’Estat, que, en exercici de llurs competències pròpies i d’acord amb el principi de coordinació
administrativa, portin a terme processos de revisió dels ordenaments respectius.14
14 Vegeu la Llei estatal 19/2013, de 9 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern; en concret, la
disposició addicional segona, relativa a la revisió i simplicació normativa per part de l’Administració General de l’Estat.
Dolors Canals Ametller
Per la conança en el dret: tècniques de contenció de la inació normativa i d’actualització i reducció de l’ordenament jurídic
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 81
Al capdavall, la funció normativa de revisió i actualització de l’ordenament no és sinó una lluita contra la
desconança en el dret com a instrument ordenador de les relacions socials, en una societat cada cop més
complexa i més apartada de les institucions públiques. L’avaluació normativa ex post és també un instrument
de qualitat democràtica que ha de contribuir a contrarestar l’alt grau de desafecció social que mostren les
democràcies contemporànies (De Montalvo Jääskeläinen, 2017, p. 142).
5.2 La depuració normativa per l’adaptació al dret europeu
El concepte de depuració normativa l’han anat utilitzant els òrgans consultius que participen en els
procediments d’elaboració de normes en cas de transposició del dret europeu, com és el cas del Consell
d’Estat (2018, p. 51), que vincula aquesta tècnica a la seguretat jurídica. Els poders públics competents per
a la depuració normativa són els titulars de la potestat normativa.
Segons l’alt òrgan consultiu estatal, el principi de seguretat jurídica, en la seva vessant positiva, obliga els estats
membres a integrar l’ordenament comunitari en els ordenaments nacionals d’una manera sucientment clara
que permeti el seu coneixement tant als operadors jurídics com a la ciutadania. En la seva vessant negativa,
implica l’obligació dels estats membres d’eliminar situacions d’incertesa derivades de l’existència de normes
de dret nacional incompatibles amb el dret comunitari. El deure dels estats d’incorporar l’ordenament europeu
no acaba amb la mera aprovació de la normativa interna de desenvolupament, quan escau. Només s’entendrà
acomplerta aquesta obligació quan la normativa interna que resulti incompatible quedi denitivament eliminada
mitjançant disposicions internes que tinguin el mateix valor jurídic que les que s’hagin de modicar (Consell
d’Estat, 2008, p. 53).
Aquesta depuració pot fer-se mitjançant la modicació o la derogació normatives i, en concret, exigeix la
revisió d’oci de les disposicions contràries al dret comunitari. En el cas de les normes reglamentàries, és
inexcusable la intervenció de les administracions públiques. Estan obligades a la depuració, en exercici de
llur potestat normativa, ja sigui impulsant l’exercici de la potestat legislativa parlamentària, ja sigui depurant
directament l’ordenament intern mitjançat actuacions preventives, com ara l’avaluació de l’impacte del dret
europeu en l’ordenament intern (Consell d’Estat, 2008, p. 248).
Aquest instrument d’avaluació és una tècnica idònia per al cas dels reglaments europeus, que no exigeixen
incorporació normativa als ordenaments interns, excepte quan el reglament admet algun tipus de complement.
Atès que no es produeix la tasca de depuració consistent en la identicació i derogació de les normes internes
incompatibles, en aquest cas la seguretat jurídica es pot veure afectada. Per aquest motiu, l’avaluació
documentada de l’impacte de cada proposta de reglament comunitari,15 elaborada durant la seva tramitació,
la qual valora les normes que es veurien afectades per la seva vigència, facilitaria que, una vegada el reglament
europeu fos publicat ocialment a la Unió Europea, en l’ordenament intern es poguessin derogar les normes
valorades com a previsions contràries.16
Ara bé, la tasca de depuració no sempre pot consistir en l’eliminació de la norma interna incompatible. En
ocasions aquesta norma pot resultar aplicable a situacions alienes al dret europeu, fet que obliga els poders
públics competents a claricar-ne l’àmbit d’aplicació.
5.3 Tècniques d’actualització, adaptació i reducció de l’ordenament jurídic
5.3.1 La revisió periòdica, l’avaluació retrospectiva i la simplicació
La revisió periòdica per l’adaptació constant de l’ordenament jurídic està prevista de manera expressa per
la legislació administrativa estatal (art. 130 LPAC). Com s’ha dit, es preveu com a obligació de revisar
la normativa vigent, a d’avaluar-ne el compliment i l’adaptació als principis legals de bona regulació,
comprovar en quina mesura les normes en vigor han aconseguit els objectius previstos, i, en darrer lloc, si
estava justicat i correctament quanticat el cost i les càrregues imposades.
15 Vegeu l’annex III de la guia metodològica per a l’elaboració de la memòria de l’anàlisi d’impacte normatiu de l’Administració
General de l’Estat en relació amb l’avaluació de l’impacte del dret de la Unió Europea (p. 43-47).
16 Informe del Consell d’Estat, de 14 de febrer de 2008, p. 250. Tot seguit, el Consell d’Estat posa de manifest la pertinència de la
seva participació en aquesta tasca, en exercici de la seva funció consultiva.
Dolors Canals Ametller
Per la conança en el dret: tècniques de contenció de la inació normativa i d’actualització i reducció de l’ordenament jurídic
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 82
Tot i això, la revisió legislativa i reglamentària no ha de centrar-se en la valoració especíca dels esmentats
principis legals, si bé la seva operativitat està estretament lligada als mandats de millora de la qualitat
normativa. La Comissió Europea incentiva la revisió com a instrument idoni de supervisió del compliment
de la legislació europea per part dels estats membres, mitjançant la sol·licitud i elaboració d’informes periòdics
d’aplicació i compliment de la legislació comunitària, en àmbits d’alta densitat reguladora, com ara en matèria
de medi ambient i de la contractació pública. La supervisió de la legislació europea per evitar possibles
incompliments, inobservances i males pràctiques va ser una aposta ferma de les directives de contractació
pública del 2014.
Altrament, la revisió normativa no exigeix una avaluació d’impacte ex post en sentit estricte, però pot
acompanyar-la. Seria el més recomanable, perquè l’avaluació és un mecanisme per vericar l’actualitat de la
norma jurídica i, per tant, de la seva no-obsolescència (art. 64.2 de la legislació catalana de transparència).
L’avaluació retrospectiva podria incloure també la valoració de la conictivitat jurídica i judicial generada,
inclosa la conictivitat constitucional, ja que la norma jurídica pot ser lesiva en la seva aplicació. Una avaluació
rigorosa hauria d’integrar, en la mesura del que sigui possible, el cost econòmic total de la regulació, i no
només de les càrregues administratives, i incloure-hi, si escau, les indemnitzacions que hagin estat acordades
pels danys causats pels poders públics en ocasió de l’exercici de la potestat normativa. I, així mateix, els costos
relatius als danys derivats de la responsabilitat patrimonial de l’Estat legislador. D’aquesta manera, la revisió
d’una norma en vigor proporciona informació sobre el grau d’aplicació i efectivitat amb els resultats esperats,
el nombre de litigis que ha generat, el compliment de la norma per part de la societat per actes voluntaris o a
través de la incoació d’expedients sancionadors, entre d’altres (Ponce Solé, 2014).
Als efectes estrictes de la reducció de la profusió normativa, allò més rellevant seran els resultats de les
tasques de revisió i d’avaluació ex post. Els resultats poden ser diversos. Una vegada nalitzada la revisió,
s’hauran de prendre les decisions oportunes sobre la normativa revisada, com ara modicar-la, simplicar-la,
consolidar-la o derogar-la.
En concret, la tècnica de la simplicació normativa o de l’entorn normatiu, i, per tant, la reducció de l’estoc de
normes jurídiques per raons de manca de necessitat, de proporcionalitat, d’incompatibilitat o d’obsolescència
normativa (Grup Mandelkern sobre Millora de la Regulació, 2001)17 és una de les més emprades aquests
darrers anys. Busca facilitar l’accessibilitat, el coneixement i un millor compliment i aplicació del dret vigent
en un moment determinat. Suposa alhora un procés de reforma de la normativa existent, a partir d’una
planicació de derogacions normatives, una vegada fetes les revisions i avaluacions corresponents.
A Catalunya s’han adoptat accions concretes de simplicació de l’ordenament jurídic de competència de la
Generalitat de Catalunya. N’és un exemple l’Acord de Govern GOV/114/2016, del 2 d’agost, pel qual s’aprova
el Pla de simplicació normativa 2016-2017,18 i el més recent Decret 6/2021, de 9 de febrer, de simplicació
de disposicions reglamentàries adoptades entre 1977 i 1985.19
5.3.2 La caducitat normativa. Derogació i pèrdua de vigència
Les accions de simplicació programada de l’ordenament jurídic, per tal de reduir-lo, consisteixen en
derogacions expresses i extraordinàries de les normes jurídiques obsoletes que no han estat derogades de
manera ordinària. Es deroga en bloc, si bé amb una identicació prèvia de totes i cadascuna de les disposicions
normatives, un gran volum de normes que, tot i haver perdut la vigència, formaven part del sistema normatiu.
La pèrdua de vigència es pot produir bé perquè la norma jurídica era provisional o temporal i el termini s’ha
esgotat, bé perquè hi ha hagut una modicació normativa que l’ha substituïda i, per tant, derogada formalment
17 Vegeu els antecedents europeus de simplicació normativa: Fitness Check com a eina de simplicació del cos legislatiu de la
Unió Europea, mitjançant la plataforma REFIT (Regulatory Fitness and Performance Programme).
18 Vegeu la Memòria justicativa i d’avaluació de l’impacte del Pla de simplicació normativa 2016-2017, en què es diu que
l’ordenament català comptava amb 23.290 disposicions normatives aprovades entre els anys 1977 i 2015.
19 Amb aquesta iniciativa s’han eliminat més de 1.200 decrets i ordres obsolets (Ortí Ferrer, 2021).
Dolors Canals Ametller
Per la conança en el dret: tècniques de contenció de la inació normativa i d’actualització i reducció de l’ordenament jurídic
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 83
o materialment.20 A més, la pèrdua de vigència d’una disposició normativa pot derivar de la declaració
administrativa o judicial de la invalidesa de la norma jurídica per raons jurídiques.
Com és sabut, la derogació té relació amb la validesa i l’ecàcia de la norma jurídica. Comporta la cessació
de la vigència i, per tant, de la seva aplicabilitat i obligatorietat de compliment. Tot i així, la problemàtica de
la possible ecàcia de la regla jurídica una vegada la disposició normativa ha estat derogada no té una solució
senzilla, si bé es planteja teòricament en situacions de transició de normes (Iniesta Delgado, 2019) i en cas
de conictivitat jurisdiccional posterior a la seva derogació.
La doctrina (Diez-Picazo, 1990; Gimeno Fernández, 2021) distingeix diferents tipus de derogacions
“ordinàries”, que es diferencien de les que aquí anomenem “extraordinàries”. Existeixen dues modalitats
tradicionals de derogació, l’expressa i la tàcita, i dues clàusules derogatòries, la concreta o determinada i la
genèrica o indeterminada.
Dins el sistema normatiu, la derogació es comporta com una eina d’exclusió de l’aplicabilitat d’una norma
jurídica concreta per part d’una altra amb la qual és d’aplicació incompatible, bé perquè així es declara
mitjançant una clàusula derogatòria expressa, bé pel joc d’una derogació tàcita. La primera és, sens dubte,
l’única que contribueix a reduir la indeterminació normativa que tantes vegades existeix en l’ordenament
jurídic de resultes de les disposicions derogatòries indeterminades (Gimeno Fernández, 2021).
Per tant, la reducció del volum de normes vigents del sistema normatiu hauria de ser immediata en el cas de la
pèrdua de vigència de la norma jurídica per l’aprovació posterior d’una norma modicativa o quan la vigència
fos limitada a un període de temps determinat. Si una norma té una vigència limitada, per ser provisional
o temporal, i, nalment caduca, totalment o parcialment, hauria de ser depurada de l’ordenament jurídic.
Aquest és el cas del decret llei, que resta derogat en el termini improrrogable de trenta dies subsegüents a la
seva promulgació si no és convalidat pel Parlament. En aquest cas, però, la clàusula de caducitat no la conté
la norma jurídica concreta. És una clàusula de caducitat constitucional, que s’activa si el Parlament no actua
en el seu control, el convalida o el tramita com a projecte de llei.
Una variant de clàusula de caducitat o de pèrdua de vigència podria ser, ns i tot, una clàusula temporal de
previsió general en l’ordenament jurídic, a manera d’una vacatio legis a la inversa, és a dir, per la cessació
de la vigència de la norma quan aquesta no està expressament establerta. Passat un termini determinat, la
norma jurídica caducaria i no caldria la derogació expressa, perquè no hi hauria dubtes respecte de si produïa
o no efectes.
Lògicament, en el cas que aquí ens ocupa, la derogació extraordinària, que consisteix en la derogació massiva
de normes caducades i obsoletes prèvia identicació i programació, és una modalitat de derogació expressa
i determinada, per la qual cosa compleix el principi de seguretat jurídica. Si la derogació ordinària és mostra
de la mutabilitat del dret, la derogació extraordinària ho és d’actualització, d’adaptació i de reducció de
l’ordenament.
Pel que fa al procediment a seguir per a aquesta modalitat derogatòria en bloc, encara que no ens hi podem
entretenir, cal posar l’accent en dos aspectes essencials. En primer lloc, s’ha de regular el procediment
administratiu, ni que sigui mínimament, per ordenar els tràmits a seguir, ns i tot alguns tràmits de cooperació
entre governs i parlaments, i quins òrgans han d’intervenir. Aquest procediment hauria de ser àgil i amb les
garanties sucients per atorgar la màxima seguretat jurídica a la derogació normativa massiva.
En segon lloc, cal aclarir quin és el poder públic competent per a la derogació, en base a quina competència
i sobre quin fonament constitucional i estatutari. Així, caldria considerar si els governs requereixen una
habilitació legal per exercir la seva funció de revisió normativa, la qual pot tenir com a resultat la necessitat
de derogar normes concretes. L’abans esmentat Decret 6/2021, de 9 de febrer, de simplicació de disposicions
reglamentàries adoptades a Catalunya entre 1977 i 1985, es dicta en exercici de l’habilitació legal per a la
20 Vegeu el Dictamen de la Comissió Jurídica Assessora 298/2019, de 3 d’octubre, sobre la consulta formulada pel Departament
de la Presidència en matèria de simplicació normativa i sobre l’aplicació de la derogació. S’hi diferencia de manera clara entre
derogació normativa i pèrdua de vigència per decadència, per al cas de les disposicions normatives temporals –decadència que
entenem com a caducitat normativa.
Dolors Canals Ametller
Per la conança en el dret: tècniques de contenció de la inació normativa i d’actualització i reducció de l’ordenament jurídic
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 84
derogació normativa continguda en la disposició derogatòria segona de la Llei 5/2020, del 29 d’abril, de
mesures scals, nanceres, administratives i del sector públic i de creació de l’impost sobre les instal·lacions
que incideixen en el medi ambient, segons la qual:
S’habilita el Govern, amb l’objectiu de garantir la seguretat jurídica i el coneixement cert de
l’ordenament jurídic, a derogar expressament, a proposta del Departament de la Presidència, les
disposicions normatives de rang reglamentari el contingut de les quals hagi perdut la vigència o
que hagin esdevingut obsoletes.
Aquesta habilitació legal respon als suggeriments de la Comissió Jurídica Assessora, en el Dictamen 298/2019,
de 3 d’octubre, sobre la consulta formulada pel Departament de la Presidència en matèria de simplicació
normativa i sobre l’aplicació de la derogació, si bé en cap cas ens trobem davant d’una delegació legislativa.
Entre altres motius que porten a la Comissió Jurídica Assessora a aquesta conclusió, al·lega que en altres
estats europeus són normes amb rang de llei les que contenen derogacions normatives en bloc i que en altres
comunitats autònomes les lleis de transparència respectives preveuen l’habilitació prèvia als governs, com
així mateix fa la legislació estatal de transparència. Però l’argument decisiu sembla ser, segons l’alt òrgan
consultiu de la Generalitat de Catalunya (p. 21), que:
Els decrets dictats en desplegament d’una llei vigent no poden ser derogats pel Govern sense una
anàlisi prèvia, cas a cas, de la legalitat de la derogació. Quan és el legislador sectorial qui habilita
el Govern per a desplegar una matèria per reglament i imposa l’abast de la potestat reglamentària,
aquest abast no està a disposició del titular de la potestat reglamentària. Per tant, en el cas en què
eventualment es plantegi la derogació de decrets que han estat dictats en desplegament de lleis
encara vigents, caldrà analitzar prèviament la legalitat de la derogació, en funció del que hagi previst
el legislador sobre això, incloses les previsions de dret transitori, per tal d’evitar, si escau, que es
produeixi una desregulació contrària a la voluntat del legislador.
Sens dubte, aquesta és una qüestió clau –i probablement no tancada– de l’exercici de les funcions normatives
d’actualització, d’adaptació i de reducció de l’ordenament jurídic, que, com es veu, generen una relació
entre Govern i Parlament particular i difícil. En cap cas, però, ha de comportar una recticació de la potestat
reglamentària i sotmetre-la a la voluntat del legislador. L’articulació de mecanismes de cooperació entre el
legislador i el titular de la potestat reglamentària semblen, de nou, indispensables per atorgar racionalitat al
sistema normatiu.
5.3.3 La consolidació normativa
La consolidació normativa és la darrera tècnica de racionalització de l’ordenament jurídic, de coherència i
claredat de la normativa vigent en un moment determinat i, per tant, de millora de l’accessibilitat i comprensió
de les normes jurídiques per part dels destinataris i del context normatiu en la seva totalitat (Grup Mandelkern
sobre Millora de la Regulació, 2001).
La consolidació pot tenir com a resultat la codicació o la refosa, perquè suposa agrupar diferents textos
legals que regulen un determinat sector o matèria, amb efectes ocials o sense, com es veurà seguidament. Hi
ha, però, diferències clares entre ambdues tècniques. La refosa respon a l’exercici de la delegació legislativa
del Parlament en el Govern per elaborar textos normatius amb rang de llei que pot comportar alguna mena
d’innovació normativa o de l’ordenament jurídic, innovació que no es pot donar en cap cas en la tècnica menys
coneguda i inexplorada de la consolidació normativa, ja sigui reglamentària o parlamentària.
Hi ha previsions legals autonòmiques de consolidació normativa, com ara a les Illes Balears la Llei 5/2015, de
23 de març, de racionalització i simplicació de l’ordenament legal i reglamentari, que pot servir d’orientació,
com també altres experiències comparades que no podem resumir aquí.21
A Catalunya, la consolidació es preveu com a tècnica parlamentària de simplicació de l’ordenament jurídic
en el Reglament del Parlament de Catalunya. A continuació se’n sintetitzen els trets generals.
21 Vegeu les referències incloses en l’esmentat Dictamen de la Comissió Jurídica Assessora 298/2019, de 3 d’octubre.
Dolors Canals Ametller
Per la conança en el dret: tècniques de contenció de la inació normativa i d’actualització i reducció de l’ordenament jurídic
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 85
El procediment per a la consolidació de les lleis i normes amb rang de llei té per objecte elaborar un nou
text legal que integri la legislació sobre una matèria o un sector determinats, amb la nalitat de simplicar
l’ordenament jurídic, millorar-ne la qualitat i contribuir a garantir la seguretat jurídica amb un millor
coneixement del dret vigent (art. 143). Aquest nou text consolidat amb valor de llei, que serà promulgat i
publicat com a llei, substitueix i deroga les lleis i normes amb rang de llei que consolida (art. 145). La iniciativa
de la consolidació legislativa correspon al Govern i als grups parlamentaris i als membres del Parlament. Els
projectes i les proposicions de consolidació s’han d’acompanyar d’una llista de les lleis i altres normes amb
rang de llei que consoliden i que han de quedar derogades amb l’aprovació del text consolidat (art. 146).
A diferència de la refosa o aprovació de textos refosos per part del Govern prèvia habilitació parlamentària, la
consolidació legislativa és aplicable només en els casos en què, sobre un sector o una matèria, s’han produït
modicacions legals parcials que, per llur freqüència, diversitat o complexitat, fan aconsellable de consolidar
en un únic text la legislació vigent (art. 144.1 i 2). També es pot aplicar per a integrar en un únic text legal la
legislació vigent sobre més d’una matèria o d’un sector, sempre que hi hagi una connexió temàtica entre ells
i es compleixin les condicions abans esmentades.
Les lleis vetades a la consolidació legislativa són, com no podia ser d’altra manera, les lleis de desplegament
bàsic de l’Estatut i les lleis per a l’aprovació de les quals l’Estatut exigeix una majoria reforçada (art.144.3).
Els textos consolidats no poden modicar la regulació substantiva de la matèria afectada i en cap cas es pot
utilitzar el procediment de consolidació amb aquesta nalitat, per la qual cosa és obligació de la Mesa del
Parlament i de la comissió tramitadora especíca, creada per a aquesta nalitat a l’inici de la legislatura
(art. 147.1), vetllar sempre perquè aquest requisit es compleixi sense excepció (art. 145). Els projectes i
proposicions de textos consolidats no poden ser objecte d’esmena a la totalitat ni d’esmenes a l’articulat (art.
147.2), prohibició que no deixa de ser criticable, ja que impossibilita la participació de tots els membres del
Parlament en la tramitació de la consolidació legislativa.
L’aprovació dels textos (art. 148) correspon a la comissió tramitadora, que actua amb competència legislativa
plena, i el projecte o proposició de consolidació s’ha de tramitar pel procediment de lectura única. El text
consolidat ha d’ésser objecte d’una única votació, que ha d’incloure, si escau, les recomanacions fetes per
la ponència.
5.3.4 La codicació informativa via digitalització ocial
Les tècniques de revisió i actualització descrites ns aquí tenen com a complement indispensable la codicació
merament informativa que trobem en alguns diaris ocials, com ara portals virtuals oberts en línia. Aquest
és el cas del Butlletí Ocial de l’Estat i del Portal Jurídic de la Generalitat de Catalunya, que, mitjançant la
digitalització que permeten les noves tecnologies, faciliten el coneixement i l’accessibilitat al dret vigent, de
manera estructurada i actualitzada. Així mateix, és una tècnica de transparència normativa. En aquest sentit,
està prevista per la legislació catalana de transparència (art. 63.2).
Aquesta codificació normativa, catalogada per sectors objecte de regulació, suposa l’adaptació de les
disposicions normatives a les darreres modificacions efectuades. Es coneix també com a “legislació
consolidada”, tasca de consolidació realitzada pels organismes competents per a la publicació ocial de les
disposicions normatives, però que –cal reiterar-ho– tot i ser una consolidació o codicació institucional, i en
conseqüència ofereix certa seguretat jurídica, no té validesa jurídica.
També la digitalització i l’ús de recursos d’intel·ligència articial, no només en alguns dels tràmits del
procés normatiu, sinó en la sistematització de dades normatives massives, pot auxiliar la racionalització
de l’ordenament jurídic (Canals Ametller, 2019). La indexació normativa a partir d’instruments com ara
l’Identicador Europeu de Legislació (ELI), iniciativa europea de l’any 2012, que permet l’accés en línia a la
legislació europea i dels estats membres, facilita la localització de les normes en els ordenaments respectius
i el seu coneixement i aplicació.
Dolors Canals Ametller
Per la conança en el dret: tècniques de contenció de la inació normativa i d’actualització i reducció de l’ordenament jurídic
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 86
6 Conclusions
Com s’ha descrit ns aquí, el nostre sistema normatiu disposa dels instruments adequats per a millorar
l’ordenament jurídic i recuperar la conança en el dret. El que hi ha, probablement, és una manca de voluntat
de fer-los servir.
Tots els poders públics s’haurien d’implicar en aquesta responsabilitat, des de la posició especíca que ocupen
en l’Estat social i democràtic de dret. El control de la proporcionalitat i la racionalitat de l’ordenament jurídic
ha de ser triple; és a dir, governamental, legislatiu i jurisdiccional.
Així mateix, tot i que el fenomen de la inació normativa no és susceptible del control que li pertoca al
Tribunal Constitucional, la seva incidència en la seguretat jurídica podria atorgar a les eines de contenció aquí
descrites un valor complementari en cas de posar-se en qüestió la constitucionalitat d’un text legal determinat.
Finalment, també la ciutadania hauria d’assumir un paper més proactiu en el procés d’elaboració de
disposicions normatives, molt més en aquests temps d’apertura dels governs, mitjançant la previsió de nous
tràmits participatius com ara la consulta pública prèvia. No tenim, però, una participació social alta.
Referències
Álvarez González, Elsa Marina. (2020). Técnica legislativa y disfunciones de las técnicas normativas en
España. Retos actuales. Revista Vasca de Administración Pública, 117, 17-73.
Auby, Jean-Bernard, i Perroud, Thomas (eds.). (2013). La evaluación de impacto regulatorio. INAP.
Caillosse, Jacques. (2015). L’État du droit administratif. LGDJ.
Canals Ametller, Dolors (2009). L’avaluació de la qualitat normativa: primers passos, primers instruments.
Col·lecció Papers de Relacions Govern-Parlament, 2, 124-145.
Canals Ametller, Dolors. (2014). La simplicación administrativa en Cataluña en el marco de la política
pública de mejora regulatoria. Dins Eduardo Gamero Casado (coord.), Simplicación administrativa
y mejora de la regulación (p. 343-386). Tirant lo Blanch.
Canals Ametller, Dolors. (2019). El proceso normativo ante el avance tecnológico y la transformación digital
(inteligencia articial, redes sociales y datos masivos). Revista General de Derecho Administrativo, 50.
Carmona Contreras, Ana M. (2013). El decreto-ley en tiempos de crisis. Revista Catalana de Dret Públic,
47, 1-20. http://doi.org/10.2436/20.8030.01.9
Cierco Seira, César, i Ropero Vilaró, Antonio. (2017). La consulta pública previa en la elaboración de normas
reglamentarias. Anuario del Gobierno Local 2017, 83-129.
Consell d’Estat. (2008). Informe del Consejo de Estado sobre la inserción del derecho europeo en el
ordenamiento español.
De Benedetto, Maria et al. (2011). La qualità delle regole. Il Mulino Itinerari.
De Benedetto, Maria et al. (2021). The Crisis of Condence in Legislation. Hart-Nomos.
De Montalvo Jääskeläinen, Federico. (2017). La evaluación ex post de las normas: un análisis del nuevo
modelo español. Asamblea: Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, 36, 139-177.
Diez-Picazo, Luís María. (1990). La derogación de las leyes. Civitas.
Domènech Pascual, Gabriel. (2004). Experimentos jurídicos. Revista de Administración Pública, 164, 145-187.
Domènech Pascual, Gabriel. (2005). Seguimiento de normas y actos jurídicos. Revista de Administración
Pública, 167, 97-145.
Dolors Canals Ametller
Per la conança en el dret: tècniques de contenció de la inació normativa i d’actualització i reducció de l’ordenament jurídic
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 87
Garcés Sanagustín, Ángel. (2015). Algunas consideraciones sobre la decadencia del principio de legalidad en
el Derecho español. Revista Vasca de Administración Pública, 103, 209-253.
García de Enterría, Eduardo. (1999). Justicia y seguridad jurídica en un mundo de leyes desbocadas. Civitas.
Gimeno Fernández, Clàudia. (2021). Las disposiciones derogatorias indeterminadas en el ordenamiento
jurídico español. InDret, 1/2021, 324-354.
Grup Mandelkern sobre Millora de la Regulació. (2001). Informe Mandelkern sobre mejora de la regulación.
Unión Europea.
Habermas, Jürgen. (1998). Factibilidad y validez: sobre el Derecho y el Estado democrático de Derecho en
términos de teoría del discurso. Trotta.
Iniesta Delgado, Juan José. (2019). Aplicación del Derecho cambiante. DOXA, Cuadernos de Filosofía del
Derecho, 42, 165-191.
Jiménez Sánchez, Fernando. (2020). El décit de calidad institucional y la mala regulación: la importancia
de mejorar la normativa. Dins Juli Ponce Solé i Manuel Villoria Mendieta (dir.), Anuario del Buen
Gobierno y de la Calidad de la Regulación 2019 (p. 61-85). Fundación Democracia y Gobierno Local.
Marcos, Francisco. (2009). Calidad de las normas jurídicas y estudios de impacto normativo. Revista de
Administración Pública, 179, 333-365.
Menéndez Menéndez, Aurelio (dir.). (2004). La proliferación legislativa: un desafío para el Estado de
Derecho. Thomson-Civitas.
Montoro Chiner, Mª Jesús. (1985). La calidad de las normas. ¿Desafío al Estado de Derecho? El test de los
proyectos de ley como sistema para mejorar la calidad de las leyes. Revista Española de Derecho
Administrativo, 48, 507-524.
Montoro Chiner, Mª Jesús. (2001). La evaluación de las normas. Racionalidad y eciencia. Atelier.
Moreu Carbonell, Elisa. (2020). Nuestro lenguaje: el giro lingüístico del derecho. Revista de Derecho Público:
Teoría y Método, 1, 313-362.
Nieto Martín, Adán, Muñoz de Morales Romero, Marta, i Becerra Muñoz, José. (2016). Hacia una evaluación
racional de las leyes penales. Marcial Pons.
Ortí Ferrer, Paula. (2016). L’avaluació d’impacte normatiu a l’Administració de la Generalitat i la política de
millora de la regulació: balanç i reptes en el context de la Llei de transparència. Activitat Parlamentària,
29, 64-68.
Ortí Ferrer, Paula. (2017). Reforma del procedimiento normativo e implantación de instrumentos para una
buena regulación: el caso de Cataluña. Dins Juli Ponce Solé y Agustí Cerrillo i Martínez (coord.),
Innovación en el ámbito del buen gobierno regulatorio: ciencias del comportamiento, transparencia y
prevención de la corrupción (p. 219-244). Instituto Nacional de Administración Pública.
Ortí Ferrer, Paula. (2020). Una década de política pública de mejora de la regulación en Cataluña: el reto del
nivel local. Dins Juli Ponce Solé i Manuel Villoria Mendieta (dir.), Anuario del Buen Gobierno y de la
Calidad de la Regulación 2019 (p. 203-249). Fundación Democracia y Gobierno Local.
Ortí Ferrer, Paula. (2021, 12 de maig). El Decret 6/2021, de 9 de febrer, de simplicació de disposicions
reglamentàries adoptades entre 1977 i 1985. Per què és necessari? Blog de la Revista Catalana de Dret
Públic.
Pamparacuatro Martín, Javier. (2015). En torno a la crisis del Derecho. Revista de Derecho Político, 92,
165-194.
Dolors Canals Ametller
Per la conança en el dret: tècniques de contenció de la inació normativa i d’actualització i reducció de l’ordenament jurídic
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 88
Ponce Solé, Juli. (2009). ¿Mejores normas?: Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado
interior, calidad reglamentaria y control judicial. Revista de Administración Pública, 180, 201-243.
Ponce Solé, Juli. (2014). De la normativa poc intel·ligent a la millor regulació possible: una qüestió de
país crucial per al nostre desenvolupament. Escola Innovació, 31. Escola d’Administració Pública de
Catalunya.
Revuelta Pérez, Inmaculada. (2014). Análisis de impacto normativo y control judicial de la discrecionalidad
administrativa. Revista de Administración Pública, 193, 83-126.
Santiago Iglesias, Diana. (2021). La jurisprudencia y su función en el ordenamiento jurídico administrativo.
Un estudio desde la óptica de los principios de igualdad y seguridad jurídica. Marcial Pons.
Vida Fernández, José. (2017). La evaluación de impacto normativo como instrumento para la mejora de la
regulación. Dins Luciano Parejo Alfonso i José Vida Fernández (coord.), Los retos del Estado y de la
Administración en el siglo XXI: libro homenaje al profesor Tomás de la Quadra-Salcedo Fernández
del Castillo (vol. 1, p. 467-512). Tirant lo Blanch.
Zagrebelsky, Gustavo. (2011). El derecho dúctil. Ley, derechos y justicia. Trotta.
