La penetración pública en la propiedad urbana
| Autor | Ramón Martín Mateo Catedrático |
| Páginas | 1229-1256 |
Es indudable que a lo largo de la historia, y a partir del momento en que la humanidad adoptó territorialmente formas estables de convivencia, pueden detectarse restricciones en la libertad de asentamiento y ordenaciones espaciales impuestas por los responsables de las comunidades respectivas. Así, por ejemplo, se ha llegado a datar históricamente la adopción del sistema de calles cuya invención se pretende atribuir incluso a un filósofo helénico. Pero sólo en presencia de modos civilizatorios predominantemente urbanos estas restricciones adquieren un sentido jurídicamente relevante, como revela el hecho de que aquella calle, tempranamente descubierta, todavía no ha sido asimilada en nuestros días en los medios eiementalmente rurales 1.
Una proyección erudita del tema en estudio prolongado en el tiempo, la indagación retrospectiva haciendo escala en la organización de las ciudades mesopotámicas, egipcias, griegas y romanas. En estas últimas encontraría anticipaciones realmente notables de nuestros actuales sistemas de saneamiento, abastecimiento de aguas, regulación del tráfico, etc. Podría descubrirse también que las vigentes preocupaciones de renovación urbana fueron ancipadas por Nerón de la trágica manera que nos ha trasmitido la Historia.
Todo esto y a otra escala es aplicable a la España greco-romana y a la Medieval en cuyas Cartas Pueblas, Fueros municipales y Copilaciones reales, encontramos vestigios de ordenaciones urbanísticas que se pro-Page 1230longan hasta el siglo XIX a través de la Novísima Recopilación 2. Pero todo ello, como ha señalado García de Enterría 3, tiene para nosotros en estos momentos escaso interés 4, puesto que desde la perspectiva actual la regulación urbanística de la propiedad no prolonga sus raíces más allá de la segunda década del pasado siglo, época en que se inició el gran movimiento industrializador que va a desencadenar la serie de acontecimientos que originan las preocupaciones del urbanismo contemporáneo.
Recortado así el horizonte temporal vamos a afrontar, en primer lugar, los avances normativos sobre el modelo tradicional de propiedad privada que tuvieron lugar en la centuria aproximadamente comprendida entre la segunda mitad del siglo XIX y la primera del XX, preparándose el terreno para el asentamiento del actual ordenamiento urbanístico y sus previsibles proyecciones.
A partir de 1864, y en sucesivas legislaciones que en alguna manera prolongan sus efectos hasta bien entrado este siglo 5, se van a lanzar una serie de operaciones urbanísticas encaminadas a facilitar la expansión de las ciudades más sensiblemente afectadas por las sucesivas olea-Page 1231das de industrialización 6. Desde el punto de vista urbanístico, estas iniciativas van a tratar de adosar al casco de la ciudad tradicional nuevas zonas urbanizadas con arreglo a un plan preestablecido, destinadas a albergar viviendas de tono más moderno destinadas a sectores sociales procedentes fundamentalmente de la burguesía urbana. Esta política, de la que es quizá el exponente más significativo el ensanche barcelonés que animó Cerda 7, fue posteriormente o de forma simultánea acompañada con anexiones de términos municipales colindantes y venía animada por una filosofía expansionista que veía como objetivo privilegiado el máximo crecimiento de la ciudad matriz.
Los instrumentos jurídicos utilizados no implicaron mayores erosiones en las figuras dominicales clásicas, apoyándose más en las técnicas liberales del fomento que en los medios directamente intervencionistas que hoy nos son familiares. La clase propietaria que jugó aquí un papel central va a controlar decisivamente el proceso con el concurso también de empresarios emprendedores del tipo del Marqués de Salamanca. Ello explica que se buscase siempre la rentabilidad privada de las operaciones, recurriéndose para ello a estímulos fiscales, a la afectación de los nuevos rendimientos tributarios, a la amortización de los gastos y a la adscripción de las plusvalías a su levantamiento al incluir la toma de posiciones sobre las fajas laterales de las vías de nueva apertura. La expropiación forzosa se maneja sólo en última instancia y a manera de compulsión sobre propietarios renuentes a facilitar el desenvolmiento de estas operaciones.
En cualquier caso se trataba de empresas muy concretas, localizadas territorialmente que prescindían del contexto general urbano y para cuyo logro se disponía de incitaciones negativas y positivas ya conocidas, que escasamente afectaban el contenido permanente de los derechos dominicales.Page 1232
Esta ha sido, sin duda, modernamente la primera modalidad legitimadora de una más intensa intervención pública en el juego de las relaciones de la propiedad. Recordemos que fueron precisamente las dramáticas condiciones de las ciudades inglesas al filo de la mitad del siglo pasado, las que motivaron la legislación pionera de dicha nación 8 sobre la base de las preocupaciones estrictamente sanitarias que habían calado en el ánimo de unas clases dirigentes que se sentían amenazadas por riesgos de epidemias. Es conocido el impacto que produjo el Informe Chadwick y la penosa situación que de la clase obrera en Inglaterra revelaron al mundo Engels y Marx 9.
En nuestro país fue también la higiene pública el título habilitante de avances conformadores del dominio urbano apoyadas en las técnicas de la policía sanitaria. Primeramente se actuó con base a normas de rango puramente municipal y después se dio entrada a disposiciones más generales, como la Ley de 18 marzo de 1895 para las obras de saneamiento y mejora interior de poblaciones que desarrolló el Decreto de 15 de diciembre de 1896.
Sin embargo, esta legislación, aunque contiene entre sus objetivos principales el saneamiento urbano, no utiliza técnicas nuevas y prácticamente se sitúa en la lista de la legislación de ensanche tratando únicamente de facilitar las expropiaciones de terrenos. Sólo en 1904 va a aparecer una normativa singular que a través de la Instrucción General de Sanidad Pública intenta preparar una Reglamentación municipal homogénea que abarque aspectos importantes para el urbanismo, como las condiciones higiénicas mínimas de las edificaciones y el sistema de sanamiento. Esta disposición fue completada con la Real Orden de 12 de octubre de 1910 en la que ya expresamente y al hilo de preocupaciones sanitarias se regula por primera vez la altura de los edificios en función de la anchura de las calles.
Todavía el Reglamento de Obras, Bienes y Servicios Municipales que desarrolla el Estatuto Municipal de 1924 sigue anclado en esta perspec-Page 1223tiva 10 no obstante suponer el antecedente más inmediato de la vigente legalidad urbanística al incluir generalizadamente la idea del plan, la zonificación y la proporción de zonas verdes.
Entendemos aquí por relaciones de vecindad, distorsionando un poco quizá las categorías tradicionales y aquellas delimitaciones del dominio determinadas por la necesidad de compatibilizar varias relaciones dominicales confluyentes en el mismo espacio. El tratamiento del Código Civil de la propiedad parece venir influido por dichas preocupaciones, pudiendo pensarse que las limitaciones a que alude el artículo 348 del Código son fundamentalmente aquellas que bajo la rúbrica de servidumbre y con un trasunto vecinal indudable regulan los artículos 549 y siguientes del mismo texto legal. Aunque, como es sabido, el propio Código distingue dentro de las servidumbres legales entre las que tienen por objeto la utilidad pública y las que afectan intereses particulares, en ambos casos parece haber una común preocupación de equilibrio de derechos en la justificación de tales limitaciones.
Es claro que en la mayoría, al menos de las servidumbres privadas, hay una preocupación vecinal. Pero también las públicas pueden ser reconducidas a este esquema.
Las servidumbres de utilidad pública tuvieron un antecedente importante para la materia que nos ocupa en el Real Decreto de 14 de julio de 1849 sobre travesías de los pueblos por donde cruzan las carreteras principales, decreto que claramente establece la primacía de estas vías y su prevalencia sobre la propiedad privada colindante, la sujeción de las obras a un plan, la precisión de licencias para las nuevas edificaciones contiguas y su sometimiento a alineamientos y rasantes. Otras servidumbres de este tipo pensadas en función de la inmediación de la obra pública fueron las que establecieron las leyes de Aguas, Carreteras, Ferrocarriles, etc., así como el propio Código en función de las instalaciones de defensa. En un sentido más lato que se despega ya netamente de la servidumbre tradicional están las limitaciones establecidas en razón del transporte de energía eléctrica y de los hilos telefónicos.
Más difícil se encuadra en la servidumbre propiamente dicha, pero sí incluidas también dentro del ámbito de una vecindad pacífica, son lasPage 1234 limitaciones que el Código establece en materia de actividades potencialmente perjudiciales para el resto de los convecinos, regulación que no ha perdido aún su vigencia.
Tanto las servidumbres de utilidad pública como...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba