STS, 23 de Octubre de 2001
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 23 Octubre 2001 |
D. PEDRO ANTONIO MATEOS GARCIAD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZD. ENRIQUE LECUMBERRI MARTID. JOSE MARIA ALVAREZ-CIENFUEGOS SUAREZD. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Octubre de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los Señores reseñados al margen, el recurso contencioso-administrativo que con el número 478/1.998, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, en nombre y representación de Recreativos Andaluces S.A., contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1.998, por el que se deniega la solicitud del reconocimiento de responsabilidad patrimonial del legislador e indemnización, habiendo comparecido en calidad de recurrido la Administración General del Estado, asistida y defendida por el Abogado del Estado
Con fecha 16 de noviembre de 1.998, tiene entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo, escrito del Procurador de los Tribunales Don Juan Antonio García San Miguel y Orueta, en nombre y representación de Recreativos Andaluces S.A., interponiendo recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1.998, por el que se deniega la solicitud del reconocimiento de responsabilidad patrimonial del legislador e indemnización.
Esta Sala dicta Providencia con fecha 23 de noviembre de 1.998, en la que se ordena formar rollo de Sala, tiene por personado y parte al Procurador Sr. García San Miguel en nombre y representación de Recreativos Andaluces S.A., y ordena se publique el anuncio prevenido por la Ley, y se oficie a la Administración demandada para que en el plazo de veinte días remita a esta Sala el expediente administrativo y notifique a cuantos aparezcan como interesados en el expediente la resolución por la que se acuerda la remisión del expediente, emplazándoles para que puedan comparecer en el plazo de nueve días ante este Tribunal.
Recibido el expediente administrativo, se emplaza a la parte actora a fin de que formalice la demanda en el plazo de veinte días, lo que así verifica mediante escrito presentado con fecha 13 de febrero de 1.999, en el que expone los hechos y los fundamentos en los que basa su demanda y termina suplicando a la Sala tenga por formalizada la demanda y tras los trámites oportunos revoque la Resolución recurrida, reconociendo la existencia de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador y declarando el derecho a percibir una indemnización que resarza Recreativos Andaluces S.A., de los daños y perjuicios ocasionados en su patrimonio por el artículo 38.2.2 de la Ley 5/1.990, que aprobó el gravamen complementario de la Tasa Fiscal sobre el Juego de 1.990, declarado nulo e inconstitucional por el Tribunal Constitucional por sentencia de 31 de octubre de 1.996; indemnización que se cuantificará en función de las bases enumeradas en el cuerpo de su escrito de formalización, en fase de prueba y conclusiones sucintas, más los intereses indemnizatorios correspondientes. Solicita mediante otrosí el recibimiento a prueba del recurso.
Formalizada la demanda se concede el plazo de veinte días al Abogado del Estado para que la conteste, presentando al efecto escrito de fecha 9 de marzo de 1.999, en el que tras exponer los hechos y Fundamentos de Derecho que considera de aplicación, termina suplicando a la Sala tenga por presentado el escrito, se sirva admitirlo y por contestada la demanda, dictando Sentencia por la que se desestime el recurso y confirme el acuerdo recurrido. Mediante Otrosí manifiesta la improcedencia de la apertura de periodo de prueba por la inexistencia de responsabilidad del Estado por la inconstitucionalidad de una Ley.
Esta Sala dicta Auto de fecha 26 de marzo de 1.999 en el que se acuerda recibir a prueba el recurso por término de treinta días comunes a las partes, para proponer y practicarla, emplazándoles para que formulen por escrito los medios de prueba de que intenten valerse. El Procurador Sr. García San Miguel presenta escrito en el que se interesa la práctica de la prueba documental, respecto de los documentos que se presentaron con el escrito de demanda, documental pública, consistente en que por la Junta de Andalucía y por la Comisión Nacional del Juego, certifiquen sobre los extremos que expone en su escrito, que la Delegación de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria en Andalucía y por diversas asociaciones empresariales del sector informen sobre extremos que igualmente reseña en su escrito. Solicita también prueba Pericial, para que por un perito economista emita dictamen sobre los extremos relacionados en el cuerpo de su escrito. La Sala declara pertinente las pruebas propuestas, y respecto a la pericial concede al Abogado del Estado plazo de tres días a los efectos de lo dispuesto en el artículo 612 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, sin que éste haya hecho alegación alguna por lo que se declara pertinente dicha prueba pericial por Auto de 1 de julio de 1.999.
Concluso el período de proposición y práctica de prueba de la forma que obra en autos y no estimándose necesaria la celebración de vista pública se concede a las partes el plazo de quince días para que presenten escrito de conclusiones sucintas, lo que así verifican presentando sendos escritos en los que cada parte mantiene su postura.
Conclusas las actuaciones, se señala para votación y fallo el día 16 de octubre de 2.001, fecha en la que ha tenido lugar el acto.
La temática decisoria que suscita el presente proceso ha sido contemplada y resuelta por esta Sala y Sección del Tribunal Supremo en una pluralidad de sentencias, de las que entresacamos como nuestras, las de 29 de febrero, 13 de junio, 15 de julio y 30 de septiembre de 2.000, cuya doctrina hemos de reproducir o resumir en la presente resolución, siquiera sea en aras de los principios de igualdad, seguridad jurídica y unidad de doctrina, toda vez que estamos en presencia de iguales presupuestos básicos, si bien conviene advertir que en las tres últimas se ha profundizado en las consecuencias patrimoniales que para el Estado tiene la declaración de inconstitucionalidad de una ley, por mas que razones de seguridad jurídica impidan revisar los procesos fenecidos por sentencias con fuerza de cosa juzgada, según establece expresamente el artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2/1.979, de 3 de octubre.
La invariabilidad de las situaciones jurídicas creadas por la cosa juzgada, «justifica que la única vía para conseguir la reparación de los daños y perjuicios antijurídicos, causados por disposiciones o actos dictados en aplicación del precepto legal declarado inconstitucional, sea el ejercicio de una acción por responsabilidad patrimonial derivada de actos del legislador, siempre que se haga valer, como expresamos en las aludidas Sentencias, dentro del plazo establecido, que se computará a partir de la fecha de publicación de la sentencia que declare la nulidad de la ley por ser contraria a la Constitución.
No parece necesario abundar en razones explicativas de la antijuridicidad del daño causado por el desembolso de determinadas cantidades en concepto de gravamen complementario sobre la tasa de juego, pues tal abono se produjo exclusivamente en virtud de lo dispuesto por el artículo 38.2.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio, declarado inconstitucional por Sentencia del Tribunal Constitucional 173/1996, de 31 de octubre, de manera que quienes lo efectuaron no tenían el deber de soportarlo.
En el caso ahora enjuiciado se dan idénticos presupuestos a los contemplados por la primera de las citadas Sentencias, al haber la demandante agotado los recursos en vía administrativa y sede jurisdiccional para obtener la devolución de parte de lo pagado por el aludido gravamen complementario, de manera que sería suficiente con remitirnos a lo declarado en aquella primera sentencia a fin estimar la pretensión formulada en este juicio.
Más adelante expondremos también los argumentos por los que no han de incluirse en la indemnización debida otros conceptos pedidos en los escritos de demanda y conclusiones».
"TERCERO.- Es preciso, sin embargo, insistir en el criterio mantenido en nuestras dos últimas Sentencias de 15 de julio de 2000 (recurso 736/1997) y 30 de septiembre de 2000 (recurso 481/1998) en el sentido de que el hecho de no haberse agotado los recursos administrativos y jurisdiccionales para obtener la devolución de las cantidades satisfechas en concepto de gravamen complementario no es obstáculo para considerar como antijurídico el daño causado y, por consiguiente, para ejercitar con éxito la acción por responsabilidad patrimonial derivada del acto inconstitucional del legislador, si bien nos parece necesario abundar, como ya hicimos en esta última sentencia, en la cuestión relativa a los efectos invalidantes que sobre las disposiciones y los actos administrativos tiene la declaración de inconstitucionalidad de la ley a cuyo amparo se dictaron, ya que el defensor del Estado ha invocado repetidamente en este proceso la exclusiva eficacia ex nunc de las sentencias declarativas de la inconstitucionalidad de una ley salvo cuando la propia sentencia se pronunciase sobre sus efectos retroactivos".
"CUARTO.- No cabe duda que el planteamiento del Abogado del Estado cuenta con patrocinadores en la doctrina y tiene apoyo en alguna sentencia del Tribunal Constitucional (45/1989, de 20 de febrero, fundamento jurídico undécimo) y de la Sección Segunda de esta Sala del Tribunal Supremo (26 de diciembre de 1998 -recurso de casación en interés de la ley, R.J. 10215/98), aunque ésta reconoce la eficacia ex tunc de la declaración de nulidad de pleno derecho de las disposiciones generales.
La interpretación del artículo 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, conduce, a nuestro parecer, a una conclusión distinta, al excepcionarse en él expresa y exclusivamente la eficacia retroactiva de las sentencias declaratorias de inconstitucionalidad de actos o normas con rango de ley respecto de los procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada salvo los casos de penas o sanciones, de manera que la consecuencia lógica es que en los demás supuestos cabe la revisión.
En nuestra opinión, cuando la propia sentencia del Tribunal Constitucional no contenga pronunciamiento alguno al respecto, corresponde a los jueces y tribunales, ante quienes se suscite tal cuestión, decidir definitivamente acerca de la eficacia retroactiva de la declaración de inconstitucionalidad en aplicación de las leyes y los principios generales del derecho interpretados a la luz de la jurisprudencia, de manera que, a falta de norma legal expresa que lo determine y sin un pronunciamiento concreto en la sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad, han de ser los jueces y tribunales quienes, en el ejercicio pleno de su jurisdicción, resolverán sobre la eficacia ex tunc o ex nunc de tales sentencias declaratorias de inconstitucionalidad.
En apoyo de esta tesis debemos recordar que la propia Ley 30/1992, de 26 de diciembre, modificada por Ley 4/1999, de 13 de enero, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, prefigura un procedimiento para la revisión de disposiciones y actos nulos de pleno derecho (artículo 102), y, entre las primeras, el artículo 62.2 de la propia Ley incluye las que vulneren la Constitución, y aunque este precepto no predica tal nulidad de los segundos, salvo que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (apartado 1.a), es evidente que si la disposición a cuyo amparo se dicta o ejecuta el acto es nula de pleno derecho, éstos quedan afectados por idéntico vicio invalidante y, por consiguiente, son también radicalmente nulos de pleno derecho, con independencia de que razones de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución), correcta y debidamente apreciadas, aconsejen mantener los efectos del acto compensándolos con una adecuada reparación, según prevén los artículos 139.2 y 141.1 de la misma ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y así lo establece expresamente el artículo 102.4 de esta Ley, con lo que, en definitiva, se viene a sustituir la lógica e inherente consecuencia de la declaración de nulidad radical de un acto o de una disposición por una indemnización siempre que no exista el deber jurídico de soportar el daño o perjuicio causado por ese acto o disposición nulos de pleno derecho".
"QUINTO.- En nuestro sistema legal, quienes han tenido que satisfacer el gravamen complementario, impuesto por el precepto declarado inconstitucional, después de haber impugnado en vía administrativa y sede jurisdiccional dicho gravamen obteniendo sentencia firme que lo declara conforme a derecho, no tienen otra alternativa, en virtud de lo dispuesto por el artículo 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, que ejercitar, como en este caso ha procedido la entidad demandante, una acción por responsabilidad patrimonial, derivada del acto del legislador, dentro del plazo fijado por la ley.
Si no hubieran impugnado jurisdiccionalmente las liquidaciones de dicho gravamen complementario, los interesados tienen a su alcance la vía de pedir, en cualquier momento, la revisión de tal acto nulo de pleno derecho, como prevé el mencionado artículo 102 de la Ley de Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y, simultánea o sucesivamente, de no tener éxito dicha revisión, están legitimados para exigir responsabilidad patrimonial derivada de actos del legislador, pero también pueden utilizar directamente esta acción, ya que no cabe imponer a quien ha sufrido un daño antijurídico la vía previa de la revisión de disposiciones y actos nulos de pleno derecho, a fin de dejarlos sin efecto, y sólo subsidiariamente permitirle demandar la reparación o indemnización compensatoria por responsabilidad patrimonial, cuando son las propias Administraciones quienes deben proceder a declarar de oficio la nulidad de pleno derecho de tales disposiciones o actos y el ciudadano descansa en la confianza legítima de que la actuación de los poderes públicos se ajusta a la Constitución y a las leyes.
En síntesis, a la entidad demandante, al estar pasada en autoridad de cosa juzgada la declaración de no ser procedente la devolución de lo ingresado por el concepto de gravamen complementario en las arcas de la Comunidad Autónoma Asturias, no le quedaba otra opción que la ejercitada acción de responsabilidad patrimonial por acto del legislador.
Sin embargo, en los supuestos en que no exista el valladar de la cosa juzgada, cabe instar en cualquier momento la revisión del acto nulo de pleno derecho, en virtud de la declaración de inconstitucionalidad de la norma en que se basaba, por el procedimiento establecido en la referida Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, sin perjuicio de que, como en el proceso terminado con nuestra Sentencia de 13 de junio de 2000 (recurso 567/98), el interesado promueva directamente la acción de responsabilidad patrimonial, derivada de actos del legislador, dentro del plazo legalmente establecido".
Abordando ya en concreto reclamación idéntica a la actual hacíamos constar en nuestra sentencia de 20 de enero de 2.001, en la que se invocaban las precitadas en el fundamento segundo, así como la de 23 de diciembre de 2.000, que sólo procedía indemnizar, por responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, al haberse declarado por el Tribunal Constitucional en sentencia 173/1.996, de 31 de octubre, inconstitucional y nulo el gravamen complementario sobre la tasa de juego establecido en el artículo 38.2.2 de la Ley 5/1.990, de 29 de junio, el importe de las cantidades ingresadas en las arcas públicas por tal concepto, pero en el supuesto actual dichas sumas no han sido ingresadas, según resulta de las actuaciones (informe de la Sra. Perito en el acta de su ratificación), y tiene su reflejo en el suplico del escrito de conclusiones en el cual la parte actora solo pretende "la devolución de las cantidades satisfechas en concepto de segundo plazo de la Tasa de Juego de dicho ejercicio...", cuyo concepto enjuiciaremos a seguido.
En la misma sentencia de 20 de enero de 2.001, agregábamos a continuación que «la demanda debe ser íntegramente desestimada porque en todas las precitadas Sentencias se ha denegado la reparación por el resto de los conceptos que ahora también se reclaman en este nuevo proceso, cual son el valor residual de las máquinas desaparecidas, las cantidades satisfechas en el segundo plazo de la tasa de juego correspondiente al ejercicio de 1990 y el lucro cesante por las recaudaciones dejadas de percibir, pues, como en los casos enjuiciados y resueltos en nuestras citadas sentencias, no consta que las máquinas fuesen dadas de baja y retiradas del funcionamiento por razón del gravamen complementario ni que la disminución de beneficios obedeciese, en proporción apreciable, a la obligación inesperada de satisfacer el gravamen, debiendo considerarse tal reducción como propia del riesgo normal de la empresa, que ésta tiene el deber de soportar, cuya conclusión se corrobora, según indicábamos en las Sentencias anteriores, por el hecho de que su cuantía definitiva quedó legalmente consolidada con efectos de primero del año siguiente, de manera que, en cualquier caso, el aumento de la tasa desde esta fecha habría generado unos perjuicios análogos que, indudablemente, viene el empresario obligado a asumir».
La doctrina jurisprudencial literalmente transcrita, ha de ser seguida íntegramente en esta decisión por mor de los principios que invocábamos en la primera motivación jurídica, de contemplar situaciones iguales, y de cuanto resulta en una apreciación conjunta de las actuaciones obrantes en los autos, no procediendo en consecuencia el reconocimiento de los distintos conceptos peticionados -"valor residual de las máquinas, devolución de las cantidades satisfechas por el segundo plazo de la Tasa de Juego correspondiente al ejercicio de 1.990, el valor de los contratos con los locales perdidos, el lucro cesante"- ni por último el relativo a los "intereses indemnizatorios, en cuento no existe cantidad principal a satisfacer.
En consecuencia con la exposición anterior, procede la desestimación del recurso formalizado contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1.998, por el cual fue desestimada la reclamación indemnizatoria formulada por los daños y perjuicios causados a la sociedad recurrente por el gravamen complementario de la tasa fiscal sobre el juego de 1.990, declarado nulo e inconstitucional en la sentencia del Tribunal Constitucional de 31 de octubre de 1.996, al ser dicho acuerdo, en lo que a la parte actora se refiere, ajustado a derecho, sin que haya lugar a hacer pronunciamiento expreso sobre las costas causadas en el proceso y por todo ello,
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo número 478 de 1.998, interpuesto por la representación procesal de Recreativos Andaluces S.A., contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1.998, denegatorio del reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado y de la subsiguiente indemnización de los daños y perjuicios causados a la mencionada entidad por el gravamen complementario de la Tasa fiscal sobre el juego de 1.990, declarado nulo por el Tribunal Constitucional en su sentencia de 31 de octubre de 1.996, cuyo acuerdo, en lo que respecta a la demandante, confirmamos, por ser conforme a derecho, sin que hagamos pronunciamiento expreso respecto de las costas procesales causadas.
Así por esta nuestra sentencia, , definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Pedro Antonio Mateos García, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, el Secretario, certifico.
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