Responsabilidad patrimonial de la administración pública, jurisdicción civil y sujetos privados
| Autor | M.ª Aránzazu Calzadilla Medina |
| Cargo | Doctora en Derecho. Universidad de la Laguna |
| Páginas | 764-796 |
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PLANTEAMIENTO
Cuando se habla de «sujeto privado» se está haciendo referencia a un particular (persona física o jurídica), ya sea la aseguradora de la Administración Pública ya quien participó en la causación del daño junto a la Administración, sin entender que en los supuestos en que ese tercero corresponsable sea un funcionario que ha actuado en calidad de tal en el desempeño de su trabajo (policía, médico, enfermero, etc.) se esté ante un sujeto privado en el sentido planteado. En Derecho es postura doctrinal unánime que la jurisdicción civil sería incompetente para conocer de una hipotética demanda presentada con la finalidad de dilucidar la responsabilidad de este trabajador público, en tanto en cuanto dicha demanda, por imperativo del artículo 145.1, Ley 30/1992, debe dirigirse necesariamente contra la Administración Pública bajo cuyo ámbito actuó el trabajador, independientemente de que con posterioridad la Administración exija «de oficio» (como establece al nueva normativa a diferencia de la anterior donde era una mera facultad para la Administración) la indemnización. Esta interpretación viene dada, en primera instancia, por la misma Exposición de Motivos de la LO 6/1998, de 13 de julio, cuando dispone: «(…) Por sujetos privados hay que entender aquellos que no están al servicio de los poderes públicos actuantes en cada situación; la responsabilidad de quienes sí lo están se exigirá, en todo caso, en los términos de la Ley 30/1992».
Se trata, pues, de un particular. Pero no de un particular cualquiera, sino de uno que se halle desvinculado totalmente de la Administración responsable en lo que a la causación del daño se refiere: un sujeto totalmente ajeno a ella, sin que exista entre ambos relación jurídica alguna. En el presente estudio se hará referencia exclusivamente a dos tipos de sujetos privados: por un lado, a la aseguradora de la Administración, y por otro, a todos los sujetos que sin mediar una relación jurídica previa con la Administración contribuyan junto a ésta a la causación del daño. Ciertamente, la situación también puede plantearse (si bien éste no es el supuesto objeto de análisis), en aquellos casos en los que en la causación del daño ha intervenido un agente delegado de la Administración o bien un contratista o concesionario. Es patente la competencia de la Administración para conocer de la vía administrativa previa a la interposición de un hipotético recurso contencioso-administrativo (interpuesto ya por el perjudicado reclamante ya por el contratista) 1, del que obviamente conocerá la jurisdicción contencioso-administrativa, de acuerdo a lo establecido en la legislación sobre contratos de las Administraciones Públicas y sobre expropiación forzosa, realidad que ha venido constatando paulatinamente la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción 2.
Evidentemente también podría plantearse que ese sujeto privado que ha intervenido en la producción del daño es realmente el mismo perjudicado 3: se estaría en estos supuestos ante la concurrencia de la culpa de la víctima en la producción del daño, lo cual implica que deba ponderarse el grado en el que intervino su acción u omisión en la causación del perjuicio por el que se ha visto afectada. Una vez calculado ese tanto por ciento de participación, deberá la Administración Pública hacer frente al restante indemnizando al perjudicado responsable. Pero, en cualquier caso, la culpa de la víctima debe ser acreditada convenientemente por la Administración que la invoca para que pueda ser apreciada, llegándose incluso también a poder alegar en determinados supuestos la concurrencia de culpa exclusiva de la víctima que, de ser estimada, implica la exoneración de responsabilidad a la Administración Pública demandada 4.
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EL PRINCIPIO DE UNIDAD JURISDICCIONAL EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El problema de la competencia 5 surge en nuestro Derecho a raíz de la existencia de distintas jurisdicciones susceptibles de ser competentes para conocer de pleitos en los que se ejercite una acción resarcitoria de un daño causado a una persona en tanto en cuanto dicho daño puede haber sido ocasionado no sólo por un particular sino también por una persona de Derecho Público. Hay que tener en cuenta la enorme importancia que conlleva entender que en un determinado supuesto es competente una u otra jurisdicción puesto que los regímenes jurídicos que resultan aplicables pueden ser diametralmente diferentes en muchos aspectos como consecuencia de la aplicación de un Derecho distinto 6. Pues bien, una vez descartada la competencia de la jurisdicción penal que es en todo caso preferente (art. 44 LOPJ) 7 entran en juego el resto de las jurisdicciones existentes en nuestro país: la civil (ordinaria), la contencioso-administrativa y la laboral. El criterio que habrá de tenerse en cuenta para dilucidar cuál es el orden jurisdiccional competente en la materia de Derecho de Daños es descubrir quién es el responsable del perjuicio. Realmente, la jurisdicción civil posee, de acuerdo a lo previsto en el artículo 9.2 LOPJ, la denominada vis atractiva, puesto que los Juzgados y Tribunales del orden civil conocerán de todas las materias que le son propias (materias constituidas básicamente por la actuación del Derecho Privado) así como de todas las que no estén atribuidas específicamente a otro orden jurisdiccional. En este sentido, la misma LOPJ en su artículo 9 apartados 4 y 5 configura a los Tribunales contencioso-administrativos y laborales como Tribunales especializados 8.
Precisamente por ser competentes los Tribunales contenciosos especializados es por lo que se ha instaurado en nuestro Ordenamiento el principio de unidad jurisdiccional en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, que viene, en definitiva a proclamar que siempre que se vaya a dilucidar la responsabilidad patrimonial de una Administración Pública, el orden competente será el contencioso-administrativo, lo cual, por otra parte es lógico, al tratarse ésta precisamente de una jurisdicción especializada precisamente en todo lo relativo a la Administración 9. Este principio, que fue instaurado por primera vez en nuestro Ordenamiento por el artículo 3.b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 1956 (pese a ser seguidamente derogado por el art. 41 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado), fue nuevamente reintroducido por los artículos 142.6 y 144 (este último modificado por la Ley 4/1999, de 13 de enero) 10 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Pero, ciertamente, el círculo no termina de cerrarse hasta que, tras la aprobación del RD 429/1993, de 26 de marzo, Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial, entra en vigor en nuestro Ordenamiento el artículo 2.e) de la Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de 13 de julio, que establece que la Jurisdicción Contencioso Administrativa conocerá de: «La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes jurisdiccionales civil o social» 11. En la misma fecha, se aprueba la modificación de la LOPJ para hacerla coherente con la Ley de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa, de manera que el artículo 9.4, párrafo 2.º, de la LOPJ 6/1985, modificada por la LO 6/1998, de 13 de julio, de reforma de la LOPJ, dispone que: Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo «Conocerán, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional».
Se trata de evitar de esta manera, lo que se había denominado por la jurisprudencia como el lamentable peregrinaje jurisdiccional (que, en definitiva, se contradice con la tutela efectiva del art. 24 CE), por lo que siempre que en un conflicto aparezca como responsable del evento dañoso (producido, eso sí, con posterioridad a la entrada en vigor de las citadas normas) 12 una Administración Pública, la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa es exclusiva y excluyente: incluso si se demanda a un tercero particular no vinculado a la Administración, hay que hacerlo ante el orden contencioso administrativo 13.
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LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU ASEGURADORA
Piénsese por ejemplo en un accidente de coche en el que por estar mal señalizada la calzada, un conductor que circulaba prudentemente y cumpliendo todas las normas de seguridad tiene un accidente en el que sufre graves daños en su persona y en su vehículo sin causar perjuicios a terceros. En este supuesto, el responsable del accidente no es ningún sujeto privado, puesto que ni el conductor perjudicado ni tercero alguno ha propiciado la producción del mismo y, por ende, la causación del daño, sino que el único responsable es la Administración Pública 14. Una vez que el perjudicado se decide a reclamar daños y perjuicios a la Administración, que tiene a su vez concertada una póliza de seguro con una compañía aseguradora, surgen múltiples dudas. Está claro que el perjudicado puede demandar sólo a la Administración correspondiente, o bien conjuntamente a la Administración y su aseguradora. Pero, ¿podría el perjudicado dirigirse únicamente contra la compañía aseguradora de la Administración Pública ejercitando la acción directa? En principio, parece que puede afirmarse que el perjudicado tiene abiertas las tres vías señaladas, pudiendo, por tanto, exigir...
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