STS, 24 de Febrero de 2003

La Sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor literal, "FALLAMOS: Debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo; sin imposición de las costas del proceso".

Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal de D. Isidro , D. Carlos Francisco , D. Cosme , D. Ricardo , Dª Paloma y D. Pedro Enrique , D. Manuel y D. Pedro Francisco se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha 2 de septiembre de 1.998 la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la Procuradora Sra. Villanueva Camuñas, en nombre y representación de D. Isidro , D. Carlos Francisco , D. Cosme , D. Ricardo , Dª Paloma y D. Pedro Enrique , D. Manuel y D. Pedro Francisco presentó escrito de interposición de recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando "dictar en su día Sentencia estimando el recurso, casando y anulando la recurrida y resolviendo el litigio conforme a Derecho estime la demanda, anula la resolución impugnada y declare el derecho de mis representados a que les sea expropiada la finca de su propiedad denominada "DIRECCION000 , Parcela D", enclavada en el Parque Nacional de Doñana, término de Almonte (Huelva)". Otrosí suplica que interesándole la celebración de vista, se acuerde señalar día y hora para su celebración.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación preparado por la Procuradora Sra. Villanueva Camuñas y por hecha la manifestación de celebración de vista contenida en el otrosí del escrito de interposición, se emplazó al Sr. Abogado del Estado para que en plazo de treinta días, formalice escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al mismo.

Conclusas las actuaciones, por providencia de 24 de julio de 2.002 se señaló para votación y fallo la audiencia del día 13 de febrero de 2.003, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Con fecha 12 de febrero de 2.003 la Procuradora Sra. Villanueva Camuñas presentó escrito por el que desistía de la prosecución del procedimiento en cuanto a los recurrentes D. Cosme , D. Carlos Francisco , D. Ricardo y D. Pedro Enrique y D. Manuel ; por Auto de 13 de febrero de 2.003 se le tiene por apartada y desistida conforme a lo solicitado en su escrito, acordando continuar el procedimiento respecto a los recurrentes D. Isidro y Dª Paloma y D. Pedro Francisco .

El presente recurso de casación tiene por objeto la impugnación de la sentencia de 28 de abril de 1.998 dictada en el recurso nº 20/95 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 4ª), por la que se desestima el recurso jurisdiccional interpuesto por la representación procesal de D. Isidro y otros sobre petición de reconocimiento del derecho a la expropiación de la finca denominada DIRECCION000 , Parcela D, enclavada en el Parque Nacional de Doñana, término de Almonte (Huelva).

La Sentencia recurrida confirmó la resolución administrativa impugnada del Director General del Instituto Nacional para la Conservación de la Naturaleza que denegó el derecho al inicio del expediente expropiatorio de la finca mencionada, en base a que, dadas sus características, no se encuentra sometida a actividades derivadas de los planes de manejo del Parque Nacional de Doñana en este momento, así como que el Plan Rector de uso y gestión del Parque no establece de forma inmediata la ejecución de actividades en la finca que prevean las disponibilidad de terrenos para cumplir su función; a que no se han agotado otros procedimientos para que la finca pudiese ser objeto de desprivatización, y porque la existencia de fincas de propiedad particular en el Parque es absolutamente compatible con la gestión del Parque. Dicha resolución fue confirmada en vía de recurso por resolución del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

Con invocación de lo dispuesto en el artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, se aduce por parte de los recurrentes un primer motivo casacional denunciando infracción de lo dispuesto en el artículo 14 en relación con el 33 de la Constitución.

Plantea el recurrente en su escrito interpositorio del presente recurso el mismo motivo que ya fue desestimado por la Sentencia recurrida en orden a la procedencia de la apreciación de la infracción, alegada también en vía administrativa, del principio de igualdad, fundada en la circunstancia de que, conforme había acreditado el recurrente, la Administración había acordado la expropiación de parte de la finca matriz, de la que se había segregado la de autos, denominada DIRECCION000 , conforme aparece en la documentación acompañada por el actor con su escrito de demanda. Efectivamente, bajo el documento nº 47 por el recurrente se acompañó a la demanda el acuerdo de la necesidad de ocupación, entre otras fincas, de la denominada DIRECCION000 I, II, III y IV que, al parecer, forman parte de la matriz de la misma finca de autos.

El motivo de casación que se enjuicia no puede prosperar puesto que en ese acuerdo de necesidad de ocupación consta expresamente que aquellas fincas fueron expropiadas para un fin concreto, que era el de la "aplicación de técnicas selvícolas puntuales, para favorecer la dinámica natural en los pinares consolidados" expresando dicho acuerdo de necesidad de ocupación que la actuación a desarrollar estaba establecida en el Real Decreto 1.772/1.991 por el que se aprobó el Plan Rector de uso y gestión del Parque de Doñana, siendo precisa la disponibilidad de esos terrenos privados, mientras que tal circunstancia no aparece concretada respecto de la finca de autos, lo que impide la aplicación del principio de igualdad que, en relación con el artículo 33 de la Constitución, invoca el recurrente.

Sin perjuicio de resaltar que la referencia al artículo 33 de la Constitución la formula el recurrente para ponerlo en relación con el artículo 14 y no de forma autónoma, sí conviene destacar que, como ha puesto de relieve la Sentencia del Tribunal Constitucional 37/87 de 26 de marzo, «no hay razón para entender que infrinja dicho contenido esencial (del derecho de propiedad), ahora constitucionalmente garantizado, aquella regulación legal que, restringiendo las facultades de decisión del propietario con relación al uso, destino y aprovechamiento de los fondos rústicos, imponga a éste o permita imponerle determinados deberes de explotación, y, en su caso, de mejora, orientados a la obtención de una mejor utilización productiva de la tierra, desde el punto de vista de los intereses generales, siempre que quede salvaguardada la rentabilidad del propietario o de la empresa agraria». Y añade la indicada Sentencia que «por la misma razón no puede compartirse la tesis de que una regulación de la propiedad rústica que, atendiendo a estos principios, no haga impracticable ni prive de protección a los intereses individuales inherentes al dominio delimitado por su función social sea en sí misma contraria al derecho reconocido en el artículo 33 de la Constitución, pues tal intervención normativa no entraña una desnaturalización de aquel derecho constitucional que lo haga irreconocible como perteneciente al tipo descrito, tanto desde el punto de vista histórico como por relación al conjunto de intereses que la propiedad privada incorpora como institución jurídica».

De lo anterior se deduce que la citada Sentencia, invocada por el recurrente en relación con las limitaciones establecidas por la legislación específica del Parque contenidas en la Ley 91/1.978 de 28 de diciembre y en el Real Decreto 1.772/1.991 de 16 de diciembre, por el que se aprobó el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de Doñana, vigente cuando se formuló la solicitud de expropiación, no ampara la pretensión de la actora puesto que las limitaciones que esa normativa impone por sí solas no justifican el reconocimiento del derecho del recurrente a ser expropiado de la finca de su propiedad ya que esas limitaciones no vacían el contenido esencial del derecho de propiedad y solamente determinan, en su caso, la obligación de indemnizar las impuestas a la propiedad que se establezcan en relación con los usos permitidos en el suelo no urbanizable, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 5 del artículo 4 de la Ley 91/1.978. Y todo ello sin perjuicio de lo que más adelante se dirá en relación con lo dispuesto en el artículo 2 nº 3 de dicha Ley.

En el segundo motivo casacional y al amparo del apartado 4 del artículo 95.1 de la entonces vigente Ley de la Jurisdicción, se denuncia por los recurrentes la infracción de lo dispuesto en el artículo 2 apartado 3 de la Ley 91/1.978 de 28 de diciembre.

Como esta Sala ya ha dicho en su Sentencia de 8 de marzo de 1.994, el régimen jurídico especial del Parque de Doñana se orienta a la protección de la integridad de la gea, fauna, flora, agua y atmósfera, exponiendo el artículo 2 de dicho texto legal, tras determinar en el apartado 1 que "los linderos del Parque, así como los de las zonas exteriores sometidas a protección especial que se establecen, son los que se especifican en el anexo de esta Ley", que "el Gobierno deberá adoptar las medidas y habilitar los medios necesarios para que los terrenos incluidos en el Parque Nacional de Doñana, cuyos propietarios no suscriban los correspondientes acuerdos respecto a las limitaciones que sean indemnizables, pasen a ser propiedad del Estado y asimismo y sin perjuicio de aplicar la expropiación forzosa cuando fuese precisa, se podrán autorizar permutas de terrenos...".

Precisamente el problema que plantea el transcrito precepto contenido en el número 3 del artículo 2 de la Ley 91/1.978 de 28 de diciembre, es el de determinar si de su texto se infiere la obligación por parte del Estado de proceder a la expropiación de los terrenos, con reconocimiento del consiguiente derecho de los propietarios a ser expropiados, cuando dichos propietarios no suscriban los correspondientes acuerdos respecto a las limitaciones que sean indemnizables; ello sin perjuicio de que puedan autorizarse permutas de terrenos propiedades del Estado o de otros organismos públicos por otros situados en el interior del Parque o en su periferia previo informe del patronato, según dispone el citado precepto.

Ante todo conviene destacar que la interpretación de dicho precepto ha de realizarse sin que en la misma deban tomarse en consideración posibles limitaciones de orden presupuestario, puesto que, como informó el Abogado del Estado y así consta en el documento 26.15 acompañado por la recurrente en la instancia, no resultaría conforme a derecho la decisión de no dar cumplimiento al mandato legal por la simple falta de créditos presupuestarios a que parece aludir la sentencia recurrida. Por el contrario, se deduce del tenor literal del precepto antes transcrito que, efectivamente, existe una obligación por parte de la Administración del Estado, impuesta por el legislador, en orden a que se adopten las medidas y se habiliten los medios necesarios para que pasen a ser propiedad del Estado todos aquellos terrenos comprendidos en el Parque Nacional de Doñana cuyos propietarios no suscriban los correspondientes acuerdos respecto a las limitaciones que sean indemnizables, a cuyo efecto el medio a utilizar para adquirir dicha propiedad será la expropiación, sin perjuicio de poderse autorizar permutas con otros terrenos situados en el interior del Parque o en su periferia en los términos previstos en la norma.

Es cierto que, en términos generales, la expropiación, según resulta de lo dispuesto en el artículo 33 de la Constitución, constituye en esencia una limitación del derecho de propiedad y en tal sentido se condiciona la privación de los bienes y derechos a la existencia de causa jurídica -de utilidad pública o interés social- y al abono de la correspondiente indemnización, por lo que tal privación singular de bienes y derechos tiene el carácter de forzosa para el particular al que se sujeta a tal decisión que, en principio, constituye un gravamen para el mismo y no lo es para la Administración a la que ni obligan ni condicionan los intereses privados en orden al ejercicio de la facultad expropiatoria. Ahora bien esta naturaleza esencial de la expropiación forzosa no impide la existencia de regímenes jurídicos especiales en virtud de los cuales la expropiación se convierte en imperativa para la propia Administración expropiante en función de un mandato legal como el establecido en el número 3 del artículo 2 de la Ley 91/1.978, conforme al cual la Administración está obligada a expropiar los terrenos cuyos propietarios no suscriban los correspondientes acuerdos respecto a las limitaciones que sean indemnizables siempre, naturalmente, que junto con este requisito se haya agotado la otra posibilidad de permuta con terrenos interiores o periféricos al Parque que autoriza el indicado precepto, cuya aplicación en modo alguno puede condicionarse a la voluntad de la Administración puesto que, por el contrario, la norma está concebida como un mandato del legislador en virtud del cual el ejecutivo, por decisión de aquél, aparece obligado a adoptar las medidas y habilitar los medios necesarios al objeto de que la finalidad de la Ley se cumpla.

En el presente caso existen razones sobradas a juicio de la Sala para entender que ha sido imposible concertar acuerdos, respecto a las limitaciones indemnizables, con la propiedad de los terrenos e igualmente aparece acreditada la imposibilidad de llegar a un acuerdo sobre permuta de los mismos.

De la documentación incorporada a las actuaciones, y fundamentalmente unida por el recurrente a su escrito de demanda, aparece que ya el causante de los mismos inició en 1.983 actuaciones conducentes a obtener la permuta de los terrenos con otros externos al Parque, habiéndose incluso acordado por la Administración iniciar las actuaciones oportunas para la valoración de la finca a efectos de dicha permuta, que no pudo llevarse a término por no resultar de la propiedad del ICONA los terrenos ajenos a los del Parque de Doñana al haber sido dichos otros terrenos transferidos a la Comunidad Autónoma. Y consta igualmente acreditado que el anterior titular de la finca, causante de los recurrentes, inició ya actuaciones en 1.985 tendentes a obtener acuerdos respecto a la indemnización por perjuicios ocasionados al aprovechamiento cinegetico de la finca que llevaron a su fijación en determinadas anualidades y cuyas reclamaciones fueron reiteradas posteriormente por los causahabientes del anterior propietario, sin que, en ningún caso, se haya podido concertar ningún acuerdo, antes bien originando la interposición, según los recurrentes afirman, de recursos jurisdiccionales bien contra acuerdos que atribuyen indemnizaciones en cuantía insuficiente según sus titulares o bien denegatorios de dichas indemnizaciones como parece ocurrir respecto a los perjuicios cuya indemnización se solicitó referidos a las anualidades de 1.992 a 1.994 y relativos a limitaciones no sólo cinegéticas, sino de orden turístico.

Excluida, por tanto, toda posibilidad de acuerdo en relación a la permuta de los terrenos, cuya propuesta formulada inicialmente por el causante de los recurrentes fue retirada con posterioridad, a la vista de los inconvenientes resultantes del expediente, tampoco se ha podido llegar a un acuerdo respecto a las limitaciones que resultaban indemnizables, por lo que evidentemente se está en el supuesto previsto en el artículo 2.3 del artículo 2 de la Ley 91/1.978 de 28 de diciembre, reguladora del Régimen Jurídico del Parque Nacional de Doñana y en su virtud procedía reconocer el derecho de los recurrentes a que por parte de la Administración se inicien los trámites conducentes a la expropiación de la finca. Al no reconocerlo así la sentencia recurrida ha incurrido en la infracción del precepto invocado, lo que determina la estimación del presente motivo casacional.

Casada y anulada la sentencia recurrida, teniendo en cuenta, además, que ni se ha cuestionado por parte de la Administración que la finca de autos se encuentre dentro de la delimitación del Parque de Doñana, ni que los recurrentes ostenten la propiedad de la misma, procede, en consecuencia, una vez casada y anulada la sentencia objeto de este recurso, dictar sentencia que resuelva el debate en los términos planteados lo que conlleva, como lógica consecuencia de la estimación del recurso por el segundo de los motivos articulados, la procedencia de estimar el recurso de instancia y reconocer el derecho de los recurrentes D. Isidro y Dª Paloma y D. Pedro Francisco , como únicos recurrentes después del desistimiento producido en estas actuaciones, a que por parte de la Administración del Estado se inicie el expediente expropiatorio de la finca DIRECCION000 , Parcela D, enclavada en el Parque Nacional de Doñana, término de Almonte (Huelva).

Por aplicación de lo dispuesto en el artículo 102.2 de la anterior Ley Jurisdiccional, vigente aplicable y por razones temporales, no procede la imposición de las costas de este recurso, no apreciándose tampoco motivos para una especial condena en costas en el recurso jurisdiccional de instancia.