El papel de la comunicación en la gestión de las situaciones de crisis desde las administraciones públicas
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La climatología mediterránea inherente a los países del sur de Europa se caracteriza por la alternancia de periodos de lluvias abundantes con períodos de sequía (MED WS&D WG, 2007). Por lo tanto, la cíclica escasez hídrica obliga a las administraciones públicas (AAPP) a hacer una gestión sostenible del agua, consistente en conservar los recursos hídricos para poder garantizar el suministro en épocas de sequía. De igual manera, el uso racional del agua es algo familiar para la población catalana y es el vector ambiental hacia el cual la población es más sensible, a diferencia de otros como los residuos o la energía. No necesariamente porque haya una mayor concien-ciación ambiental vinculada al consumo del agua, sino porque la escasez de agua se puede percibir como una amenaza para la supervivencia.
En este contexto general, en 2005 y 2007 se sucedieron dos importantes periodos de sequía en Cataluña. Por este motivo, en 2005, el Gobierno catalán aprobó el Decreto de Sequía 93/2005, que fue elaborado con el fin de regular el uso del agua y preservar la disponibilidad del suministro de la misma durante el mayor tiempo posible. Las medidas de este decreto se centraron principalmente en la aplicación de progresivas restricciones en los suministros urbanos.
La sequía de 2007 provocó una nueva situación de crisis, cuyo resultado fue el Decreto de Sequía 84/2007, que tenía muchas similitudes con el anterior decreto, pero que implicaba una mejora en cuanto a la previsión de los aspectos comunicativos y requería otras medidas adicionales para preservar el suministro a los sectores doméstico y productivo el máximo tiempo posible.
Así, durante el período de sequía de 2007-2008 la administración pública catalana (tanto autonómica como local) realizó un gran esfuerzo de gestión conjunta de la crisis que se concentró en dos tipos de actividades diferenciadas:
Acelerar todas aquellas obras de infraestructura que garantizasen un mejor uso del agua potable. Es decir, se hizo un esfuerzo importante por mejorar la red de suministro de agua potable y por establecer las infraestructuras necesarias para utilizar aguas freáticas para fines ajenos al consumo humano (limpieza de calles, fuentes ornamentales, riego de jardines y parques públicos, etc.), reservando el agua potable para el consumo humano.
Comunicar la necesidad de hacer un uso racional y ahorrador del agua en los sectores doméstico y productivo.
El presente artículo se centra en este segundo grupo de actividades, más concretamente en el análisis de las actividades comunicativas promovidas por las administraciones autonómicas y locales. Se analiza su funcionamiento, efectos e impacto ambiental tanto en términos de cambio de hábitos de la población como en términos cuantitativos de efectividad en el ahorro doméstico de agua.
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Las actividades comunicativas se consideran elementos fundamentales para la gobemanza. La gobemanza es la noción de que, en las condiciones de la sociedad contemporánea (nacional e internacional), el gobierno es un agente de dirección necesario pero insuficiente aun si dispusiera de todas las capacidades requeridas. Las definiciones del concepto destacan además las formas de diálogo y negociación que practican los actores públicos y privados para ajustar sus intereses, conciliar sus diferencias y llegar a los acuerdos básicos que serán el marco de referencia para elaborar las políticas y prestar los servicios públicos de beneficio social o para decidir políticas estratégicas y proyectos de inversión cruciales para la viabilidad y prosperidad de la sociedad (Aguilary Bustelo, 2010).
La desterritorialización de la economía, la complejidad de la sociedad y la fragmentación del conocimiento hacen del gobierno uno de los agentes requeridos para la dirección de la sociedad. Esto conlleva una nueva relación entre gobierno y sociedad, que difícilmente puede ser ya en modo de mando y control. En este sentido, gobemanza significa el cambio de proceso/modo/patrón de gobierno: el paso de un centro a un sistema de gobierno, en el que se requieren y activan los recursos del poder público, de los mercados y de las redes sociales. En conexión, es el paso de un estilo jerárquico a un estilo de gobernar asociado e independiente entre organismos gubernamentales, organizaciones privadas y sociales (Aguilar, 2007).
La gobemanza es un elemento clave de la sostenibilidad. El desarrollo sostenible sólo es viable desde la perspectiva relacional en tanto que los impactos de las políticas públicas no dependen única y exclusivamente de la acción gubernamental sino que también de la adquisición de hábitos y comportamientos sostenibles por parte de ciudadanía y sectores productivos que sólo pueden ser voluntariamente asumidos. Esto es especialmente importante en el ámbito del consumo como por ejemplo en el caso del consumo doméstico de agua (Aguilar y Bustelo, 2010).
Así, desde esta perspectiva relacional, es necesario que la ciudadanía sea partícipe de las iniciativas públicas y conozca los efectos ambientales de sus propias acciones. De este modo las políticas que promueven el consumo sostenible no se percibirán como una intromisión en la vida privada.
En el caso del consumo doméstico de agua, el uso de instrumentos coercitivos sólo se justifica por la situación de crisis creada por la sequía. En cualquier otro contexto, la administración sólo puede utilizar instrumentos comunicativos que convenzan de la necesidad de hacer un consumo responsable de agua en el hogar. En este sentido, la comunicación de los resultados ambientales de la acción pública en términos de ahorro de agua es básica para legitimar la intervención pública en el ámbito privado.
Es además sumamente importante la transparencia. Es necesario que los ciudadanos se sientan constantemente informados de cuáles son las medidas que se toman, con qué recursos cuentan las AAPP, cuáles son los motivos que les mueven a
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actuar de una manera y no de otra, qué beneficios se obtienen tras implantar y llevar a cabo dichas medidas, etc. Y como último requisito, los resultados obtenidos deben ser comunicados y estar accesibles para los ciudadanos. La rendición de cuentas dota de sentido a las decisiones tomadas y los esfuerzos exigidos a la ciudadanía.
A lo largo del artículo se analizan las actividades comunicativas de las AAPP en el contexto de la sequía y sus efectos en el ámbito del consumo sostenible y cambio de hábitos de la ciudadanía. Pero también se estiman los impactos ambientales de la campaña "¡Instálame!: cada gota cuenta". El objetivo es poder determinar cuáles son los elementos clave de la comunicación para promover una gobemanza que incremente la complicidad de la ciudadanía, aumente la efectividad de las actividades promovidas en el ámbito de la sostenibilidad y se reconozca la legitimidad de las AAPP para intervenir en ámbitos privados como el del consumo, en pos de la promoción de las sostenibilidad y el uso racional de los recursos naturales, escasos y finitos.
El Decreto de Sequía 84/2007 y la Moción Parlamentaria 21/VI11 fueron, durante el episodio de sequía de 2007-2008, los dos principales mecanismos de gobemanza y establecían las bases de las medidas necesarias para gestionar los escasos recursos hídricos en este tipo de situaciones. Entre las diferentes medidas propuestas estaban las actividades comunicativas orientadas a implicar a los consumidores particulares, siendo por si mismos parte del problema pero también de su solución.
La reducción efectiva del consumo de agua se obtiene mediante el aumento de la concienciación ciudadana sobre el valor que tiene el agua como recurso escaso que debe ser preservado y empleado de forma racional. Una de las campañas previstas por la Moción Parlamentaria 21/VIII fue la Campaña "¡Instálame!: cada gota cuenta" cuyo principal objetivo era promover la concienciación ciudadana.
La campaña "¡Instálame!: cada gota cuenta" fue uno de los instrumentos comunicativos institucionales diseñados por el Gobierno catalán (entre el Departamento de Presidencia, el Departamento de Medio Ambiente y la Agencia Catalana de Agua-ACÁ), en colaboración con la asociación medioambiental "Ecologistes en Acció" y varias asociaciones de ferreteros y cadenas de distribución.
La campaña consistió en la distribución gratuita de un "kit" de ahorro de agua sí para grifos que constaba de dos dispositivos reductores de caudal, denominados "aireadores", y un tríptico divulgativo presentando la situación de...
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