STS, 5 de Julio de 2005
| Ponente | ANTONIO MARTI GARCIA |
| ECLI | ES:TS:2005:4479 |
| Número de Recurso | 3905/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 5 de Julio de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Julio de dos mil cinco.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados citados del margen, el recurso de casación nº 3905/2003, interpuesto por Dª María Virtudes, que actúa representada por el Procurador Dª Andrea de Dorremochea Guiot, contra la sentencia de 28 de febrero de 2003, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, recaída en el recurso contencioso administrativo 998/2001, en el que se impugnaba la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto ante el Gobierno de Navarra, contra la resolución 562/2001 de 17 de mayo del Director General de la Salud, que ordenaba el archivo de las solicitudes de apertura de farmacias efectuadas con anterioridad al 3 de abril de 2001, habiéndose posteriormente ampliado el recurso a la resolución de 26 de diciembre de 2001, del Gobierno de Navarra, que desestimaba expresamente el citado recurso de alzada.
Siendo parte recurrida la Comunidad Foral de Navarra, que actúa representada por el Procurador D. José Manuel Dorremochea Aramburu.
Por escrito de 14 de marzo de 2002, interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución del Gobierno de Navarra de 26 de diciembre de 2001, y tras los tramites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo, terminó por sentencia de 28 de febrero de 2003, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Desestimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de DÑA María Virtudes frente a los acuerdos ya indentificados en el encabezamiento de esta resolución al hallarlos en conformidad al Ordenamiento Jurídico. No se hace condena en costas".
Una vez notificada la citada sentencia, la parte recurrente por escrito de 19 de marzo de 2003, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por providencia de 28 de marzo de 2003, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.
En su escrito de formalización del recurso de casación, la parte recurrente interesa se case la sentencia recurrida y se declare la validez de las solicitudes de apertura de farmacias presentadas por la recurrente el día 28 de noviembre de 2000, en base a los siguientes motivos de casación: "PRIMERO.- Al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) de la LJCA, por infracción del art. 57.2 y 3 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y del art. 9.3 de la Constitución Española. SEGUNDO.- Al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) de la LJCA, por infracción del art. 3.1 del Código Civil en relación con la interpretación de los artículos 24 y 26 de la Ley foral de Atención Farmacéutica, de 16 de Noviembre de 2000. TERCERO.- Al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) de la LJCA, por infracción del art. 74 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y del principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 dela Constitución Española."
La parte recurrida, en su escrito de oposición al recurso de casación interesa se desestimación.
Alegando en síntesis, en relación con el motivo primero de casación ;a), que no concurren las infracciones denunciadas, pues no era aplicable a la solicitud de la recurrente la Orden Foral 335/2000, que además entro en vigor después de la petición de la recurrente; b), que la Ley Foral 12/2000, de 16 de noviembre, publicada el 27 de noviembre de 2000, en su articulo 24.3 establece como requisito previo y necesario para la autorización de nuevas oficinas de farmacia que todas y cada una de las Zonas Básicas de Salud tengan cubiertas las previsiones mínimas de farmacias, y que asimismo los artículos 26.1 y 2, de la citada Ley Foral, supeditan la instalación y la autorización de instalación de nuevas oficinas de farmacia conforme al libre ejercicio profesional a que los mínimos previstos en la planificación hayan sido garantizados; c), que de acuerdo con la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley Foral, citada, en el plazo máximo de un mes se haría publicas las Zonas Básicas de Salud que requieren farmacia y que en cumplimiento de ello la Orden Foral 335/2000, hace publicas las Zonas Básicas de Salud, que requieren oficina de farmacia, y que según el apartado 5º de esa Orden no podían solicitarse farmacias conforme al libre ejercicio profesional hasta que el Departamento de Salud no hiciera publica la circunstancia de que las oficinas de farmacia hayan sido inicialmente autorizadas, y que la Orden Foral 221/2001 de 27 de marzo, al tiempo que publica las listas de las oficinas de farmacia autorizadas en las Zonas de Salud que procedían, establece que a partir el día siguiente de esa publicación, que se produce con fecha 2 de abril de 2001, los interesados podrán presentar la oportuna solicitud; y d), que por todo ello las solicitudes presentadas desde el 28 de noviembre de 2000, hasta el 3 de abril de 2001, eran inadmisibles como así además lo ha reconocido la sentencia recurrida.
Respecto al motivo segundo de casación; a), que no concurre la infracción que se denuncia del articulo 3.1 del Código Civil, pues la interpretación que a partir del mismo se hace de los artículos 24 y 26 de la Ley Foral 12/2000, sobre que la exigencia lo es para otorgar autorizaciones de oficinas de farmacia y no para presentar solicitudes de autorización, es totalmente rechazable, pues se afectaría al principio de igualdad y de seguridad, favoreciendo a unos farmacéuticos y perjudicando a otros; y b), que la total igualdad de oportunidades para los afectados se logra a través de la formula que recoge en el punto 5º de la Orden Foral 335/2000, de 27 de noviembre, publicada el 29 de noviembre de 2000, que es el primer acto de aplicación de la Ley Foral 12/2000, al decir " hasta tanto.. ...no haga pública la circunstancia de que las oficinas incluidas en el Anexo hayan sido inicialmente autorizadas, no podrán solicitarse nuevas oficinas de farmacia conforme al libre ejercicio profesional"; y c), que por todo ello la interpretación que sostiene la Sala de Instancia, no es solo la mas acorde con el tenor y finalidad de los artículos 24 y 26 de la Ley Foral sino la que garantiza adecuadamente los principios de seguridad jurídica y de igualdad de los farmacéuticos.
Y en relación con el motivo tercero de casación; a), que no hay vulneración del articulo 74 de la Ley 30/92, pues el que los expedientes se tramiten por orden de incoación, no es otra cosa que garantizar el principio de igualdad y ello es de lo que trata la sentencia recurrida; b), que las solicitudes presentadas anticipadamente, como la de la recurrente, debían ser archivadas, pues resulta acorde con la lógica y la seguridad jurídica que no se proceda a incoar un expediente si concurren circunstancias que impiden su posterior resolución ; y c) por todo ello que la sentencia no incurre en vulneración de los artículos 74 de la Ley 30/92, y 9.3 de la Constitución sino que, por el contrario viene a garantizar el tratamiento igual de todos los farmacéuticos interesados y la seguridad jurídica.
Por providencia de 26 de abril de 2005, se señaló para votación y fallo el día veintiocho de junio del año dos mil cinco, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Magistrado de Sala
la sentencia que es objeto del presente recurso de casación, desestimo el recurso contencioso administrativo y confirmo la resolución impugnada, refiriendo en sus Fundamentos de Derecho, lo siguiente:"SEGUNDO.- En realidad, bastaría con decir que tal Resolución es una consecuencia de la Ley Foral citada y de la O.F. 335/2000 de 27 de noviembre dictada en desarrollo de los arts. 24,26 y 27 de la misma para decir que el tema está zanjado.En realidad, y si nos fijamos bien en la demanda, lo que se está atacando es la Orden Foral 335/2000 por la que hacen públicas las Zonas Básicas de Salud, y las localidades que requieren oficinas de farmacia, con arreglo a los criterios de planificación, iniciándose el procedimiento para su provisión que culminó con la también Orden Foral 221/2001 de 27 de marzo, por la cual se hicieron públicas las farmacias autorizadas , permitiendo ya la presentación de solicitudes a partir del 3 de abril del mismo 2001 por el sistema o procedimiento ordinario.TERCERO.- Ni la O.F. 335/2000 ni la Resolución 562/2001 son nulas ni anulables ya que no hacen sino ejecutar las "previsiones mínimas" de la Ley Foral 12/2000, y de forma y manera que presentándose una avalancha de peticiones entre 27 de noviembre de 2000 y 2 de abril 2001 no para la " cobertura de mínimos" sino para apertura libre y traslado de oficina, todo ello porque se abría ya con la O.F.335/2000 este sistema de provisión de mínimos ordenado por la Ley Foral, lógico fue desechar todas esas solicitudes hasta que el proceso tantas veces nombrado de "mínimos" no estuviera culminado.Con ello no se vulnera ningún derecho de igualdad por cuanto todas las solicitudes fueron rechazadas; y el punto de comparación para con las peticiones o solicitudes de apertura para cubrir mínimos no tienen parangón alguno. Todo lo contrario, de haberse tramitado esas solicitudes se habría causado indefensión y vulneración del principio de igualdad a los farmacéuticos que, cumpliendo escrupulosamente la Ley,no presentaron solicitud alguna a la espera del fin del proceso de cobertura de mínimos , esto es el día 3 de abril de 2001; aquí sí que hubiera habido una clara discriminación y un quebranto no sólo de norma sino del personal farmacéutico en general. CUARTO.- Finalmente poco hay que decir de la validez de la Resolución combatida y de la O.F. 335/2000, en cuanto no son disposiciones de carácter general, no tienen carácter normativo sino simplemente son actos cuyo contenido se consuma en si mismo por su cumplimiento, sin carácter ni naturaleza alguna reguladora con vocación de futuro; y así lo dice la propia OF. 335/00 en su párrafo tercero, línea quinta. Idem de la O.F. 211/2001. Por tanto , nada hay de defecto de Procedimiento, de Organo incompetente ni de otras pretendidas nulidades que quieran anudarse a las anteriores, vía Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico y Procedimiento."
En el motivo primero de casación, la parte recurrente al amparo del articulo 88,1,d) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción del articulo 57,2 y 3 de la Ley 30/92 y del articulo 9,3 de la Constitución Española.
Alegando en síntesis; a), que la sentencia utiliza como primer Fundamento de su Fallo la afirmación de que la resolución impugnada es directa consecuencia y aplicación de lo establecido en la Orden Foral 335/2000, y la sentencia olvida un dato esencial, cual es el que la citada Orden no se publicó hasta el 29 de noviembre de 2000 y por tanto no era aplicable a la solicitud formulada el 28 de noviembre de 2000; y b), que en todo caso la retroactividad no sería admisible de acuerdo con el articulo 9.3 de la Constitución Española que dispone la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
Y procede rechazar tal motivo de casación.
Pues si bien es cierto, que la sentencia recurrida cita y se refiere a la Orden 335/2000 de 27 de noviembre, no cabe olvidar, que sus argumentos y la razón prioritaria por la que desestima el recurso, no es por aplicación de la citada Orden y sí la de la Ley Foral 12/2000, como se advierte con claridad de los argumentos expuestos en sus Fundamentos Segundo y Tercero, de entre los que refiere; a), que dado el sistema establecido por la Ley Foral , en el que había dos sistemas o formas de provisión de farmacias, uno, el de cobertura de mínimos, y otro, para la apertura libre, era lógico desechar todas las solicitudes para el turno libre hasta que estuviera culminado el sistema de mínimos, que era prioritario; y b), que de otro modo se hubiera causado indefension y vulneración del principio de igualdad.
Sin olvidar a mayor abundamiento, de una parte, que para nada la sentencia recurrida se refiere o valora la aplicación retroactiva de la Orden Foral 335/2000, y de otra , que el propio recurrente en el motivo segundo de casación, expresamente cuestiona la valoración que la Sala de Instancia ha hecho de los preceptos de la Ley Foral, en que fundamenta su fallo, con lo que al menos implícitamente admite que la razón de la desestimación de sus pretensión es la Ley Foral y no la Orden Foral, como en este primer motivo de casación aduce.
En el segundo motivo de casación, la parte recurrente al amparo del articulo 88,1,d) de la Ley de la Jurisdicción denuncia la infracción del artículo 3.1 del Código Civil, en relación con la interpretación de los artículos 24 y 26 de la Ley Foral de 16 de noviembre.
Alegando en síntesis; a), que la interpretación que hace la Sala de Instancia de los artículos 24 y 26 de la Ley Foral, no es conforme a lo dispuesto en el articulo 3 del Código Civil, pues lo que los preceptos citados refieren es que hasta que se tengan cubiertos los mínimos en las Zonas Básicas de Salud, que la norma establece, no es posible autorizar farmacias por el turno de libre ejercicio profesional, y no dice la Ley nada sobre la posibilidad de formular peticiones; b), que al no indicar nada la Ley sobre la fecha o momento de petición de oficinas de farmacias, se ha de entender que desde su entrada en vigor se podía presentar las solicitudes, sin perjuicio obviamente de que no se resolvieran hasta que estuvieran cubiertas las previsiones mínimas previstas; y c), que con la solución dada por la sentencia recurrida no se atienden determinadas peticiones de apertura de farmacia y si otras, cuando la Ley Foral no estableció condición suspensiva alguna sobre el derecho a la solicitud.
Y procede rechazar tal motivo de casación.
De una parte y prioritariamente, porque lo que el recurrente parece pretender es que esta Sala del Tribunal Supremo, interprete el contenido, alcance de unos preceptos de la Ley Foral de Navarra, o que revise la interpretación y aplicación que de ellos la Sala de Instancia han hecho y ello, a pesar de la habilidad del recurrente, que lo hace por la vía de la aplicación del articulo 3 del Código Civil, no es posible, pues la competencia para aplicar e interpretar las normas de las Comunidades Autónomas, corresponde en exclusiva a los Tribunales Superiores de Justicia, y por tanto se ha de estar a lo que en este caso ha declarado la Sala de Instancia, que era la competente para ello.
A mayor abundamiento no está demás recordar, que conforme al articulo 3 del Código Civil, no es solo la letra de la norma el criterio a valorar y sí la letra, junto con el contexto y los antecedentes, y valorando conjuntamente esos criterios, la tesis de la Sala de Instancia resulta, la mas adecuada y la que mas respeta el principio de igualdad y de seguridad jurídicas, pues si existen dos procedimientos y el primero es excluyente o presupuesto del segundo, resulta mas lógico y adecuado el esperar a iniciar el segundo , en su totalidad, peticiones y resolución, hasta que este completo el primero de los sistemas, máxime cuando el primero puede incluso condicionar la existencia del segundo.
En el motivo tercero de casación, la parte recurrente al amparo del articulo 88.1.d), de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción del artículo 74 de la Ley 30/92, y el principio de seguridad jurídica, consagrado en el articulo 9.3 de la Constitución Española.
Alegando en síntesis, a), que al no tener en cuenta su petición sobre apertura de farmacia, siendo su petición la primera que ha vulnerado el articulo 74 de la Ley 30/92, que dispone que en el despacho de expedientes se guarda el orden riguroso de incoación.
Y procede rechazar tal motivo de casación.
Pues obviamente esa exigencia de guardar el orden riguroso en la tramitación de los expedientes, será, en su caso, de aplicación, cuando exista el plazo y termino oportunos para ello, pero no cuando, como en supuesto de autos, según ha declarado la Sala de Instancia, no era posible iniciar el proceso para la cobertura de farmacias por el turno de libre ejercicio profesional hasta que se terminara el turno de cobertura de mínimos, que era su presupuesto.
Sin olvidar en fin, que por la vía del articulo 74 de la Ley 30/92, se pretende revisar la interpretación y aplicación que, de una norma autonómica ha hecho el Tribunal Superior de Justicia, que es el único competente para ello.
Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación con expresa condena en costas a la parte recurrente, y al amparo de lo dispuesto en el articulo 139 de la Ley de la Jurisdicción, se señala como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la cantidad de 2.100 Euros y ello en atención, a), que las costas se imponen por imperativo legal y en tales casos esta Sala del Tribunal Supremo, de acuerdo además con las normas sobre honorarios profesionales del Colegio de Abogados de Madrid, exige una especial moderación; b), a que se trata de una asunto relativo a farmacias y en tales supuestos esta Sala ha aplicado cuantías similares; y c), que la actividad de las partes se ha referido a tres motivos de casación y no de especial trascendencia.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación, interpuesto por Dª María Virtudes, que actúa representada por el Procurador Dª Andrea de Dorremochea Guiot, contra la sentencia de 28 de febrero de 2003, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, recaída en el recurso contencioso administrativo 998/2001, que queda firme. Con expresa condena en costas a la parte recurrente señalándose como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la de 2100 euros.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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