STS, 3 de Diciembre de 2003

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de "Los Herrericos S.A." se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 13 de Noviembre de 1998, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la entidad recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 21 de Diciembre de 1998, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, de conformidad con el suplico dela demanda,.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 4 de Febrero de 2000, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Administración General del Estado) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 6 de Abril de 2000, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 9 de Octubre de 2003, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día26 de Noviembre de 2003, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura dictó en fecha 26 de Octubre de 1998, y en su recurso contencioso administrativo nº 811/95, por medio de la cual se desestimó el formulado por la entidad "Los Herrericos S.A." contra el acuerdo de la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Guadiana de fecha 15 de Diciembre de 1994 que aprobó el Plan de Ordenación de la Extracción del Acuífero de la Mancha Occidental, declarando su sobreexplotación definitiva.

En su demanda, la mercantil actora alegó, como motivos de impugnación del acto, los siguientes:

1. Infracción del derecho a la igualdad, ya que los regantes incluidos dentro del perímetro declarado inicialmente sobreexplotadohan estado en una situación más ventajosa que los que están incluidos en la zona de Minaya, los cuales han tenido conocimiento de las actuaciones administrativas sólo con la aprobación del Plan de Ordenación y consiguiente declaración definitiva de sobreexplotación, lo que ha vulnerado el artículo 14 de la Constitución Española.

2. También se ha padecido, por lo mismo, infracción del derecho de defensa del artículo 24 de la C.E., al no haber tenido la interesada trámite de información pública.

3. No ha existido declaración provisional de sobreexplotación del territorio adicional al Acuífero de la Mancha Occidental, ni estudio sobre la zona a ampliar, según el artículo 171.3 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico

4. No fueoída la Comunidad de Usuarios del Acuífero, cuya audiencia es obligatoria para la elaboración del Plan de Ordenación de Extracciones (artículo 171.5 R.D.P.H.), siendo así que no estaba todavía constituida.

5. No está motivada la decisión de ampliar la zona de sobreexplotación, pues los informes que existen se refieren a la declaración provisional de sobreexplotación (en la que no se incluía la finca de la actora) y no a la declaración definitiva (en la que sí está incluida).

6. El acuerdo impugnado es incongruente, pues el expediente se inició para la declaración provisional de sobreexplotación de 156 km2 más y se finalizó con la declaración definitiva de sobreexplotación de una zona ampliada de 260 km2.

7. Finalmente, en una exposición que reza bajo el título "Alegaciones hidrogeológicas", alegó en definitiva que los acuíferos existentes en la zona de Minaya no son continuación de los de la Mancha Occidental, por lo que su inclusión en el perímetro de sobreexplotación chocaría frontalmente con el artículo 171 del R.D.P.H., en el que, en opinión de la actora, se exige que la sobreexplotación se produzca en un acuífero (o sistema) individualizado de cualquier otro posible.

   En consonancia con esos argumentos, suplicó en la demanda que se declarara:

   "

1. No ser conforme a derecho la ampliación de la declaración de sobreexplotación más allá de la poligonal definida en la resolución de la misma Confederación Hidrográfica de 4 de Febrero de 1987 que declaraba provisionalmente sobreexplotado el Acuífero 23 manchego, decretando por tanto la nulidad absoluta de esa ampliación, y concurrente o subsidiariamente su anulación.

2. Que los sondeos propiedad de la recurrente "Los Herrericos S.A." están en cualquier caso fuera del acuífero sometido a declaración de sobreexplotación.

3. El derecho del recurrente al aprovechamiento de los caudales dentro de su finca en la forma en que lo venía haciendo con anterioridad a la resolución impugnada".

La Sala de instancia en la sentencia aquí impugnada, desestimó el recurso contencioso administrativo.

Lo hizo, en sustancia, con base en los siguientes argumentos:

1. - La entidad recurrente estuvo informada de las vicisitudes por las que atravesaba el planeamiento a través de las publicaciones en los periódicos oficiales y a través de la Comunidad de Regantes, y si ésta no lo hizo directamente es una exigencia de la buena fe que fuere el recurrente quien le demandase la información precisa.

2. - Respecto a la alegación de que sobre el terreno añadido no hubo previa declaración provisional de explotación, la Sala dijo que "para resolver esta cuestión hemos de tener presente que la Junta de Gobierno del Organismo de Cuenca el día 22 de Junio de 1993 acordó incluir un anexo adicional al acuífero sobreexplotado en 1987. Consta en el expediente que la Confederación solicitó al Instituto Geológico y Minero de España un informe para incrementar el perímetro del acuífero sobreexplotado, el cual se remitió favorablemente en cuanto que el anexo participaba de las condiciones del perímetro originario y sobre la superficie que en definitiva se declaró sobreexplotada se tuvo en cuenta el informe conjunto del Servicio Geológico y el Instituto Tecnológico y Geominero de 1989. No puede decirse por lo tanto que la declaración de sobreexplotación del anexo se haya llevado a cabo con ausencia de un estudio sobre la situación del acuífero ni que sea inmotivada, toda vez quede la actuación administrativa y de los informes técnicos de autos se deduce que tal delimitación se produce para llevar a cabo de forma eficaz y práctica las actuaciones administrativas proyectadas. Debe tenerse igualmente en cuenta que a lo largo del procedimiento de declaración de sobreexplotación y del plan de ordenación, es decir de la planificación hidrológica, la audiencia, representación y participación de los entes públicos afectados, corporaciones e instituciones es constante, incluidas la Comunidad de Regantes de Villarrobledo y la Comunidad General de Regantes del Acuífero 23 al que se refiere el procedimiento, razón por la que se cumplen las exigencias del artículo 105 de la C.E. en el presente procedimiento administrativo".

3. - Finalmente, la Sala de instancia razonó que para que una omisión de trámite produzca la nulidad del acto ha de ser flagrante y global o parcial pero muy grave y que "el anexo que se declara sobreexplotado tiene como fundamento diversosinformes técnicos (el de 29 de Diciembre de 1992 del Servicio Geológico, 29 de Abril de 1993 y el definitivo de Noviembre de 1994) con audiencia e incluso a petición de comunidades de regantes afectadas, produciéndose algunos ajustes geográficos que tienen respaldo en el informe conjunto del servicio geológico y el Instituto Tecnológico y Geominero de 1998. El artículo 62 de la Ley 30/92 solamente considera la nulidad de la incompetencia por razón de la materia o el territorio. En el caso que nos ocupa cualquier irregularidad de otros órganos habría sido convalidada por la Junta de Gobierno de 15 de Diciembre de 1994".

Contra esa sentencia ha formulado la entidad "Los Herrericos S.A." el presente recurso de casación en el cual alega seis motivos de casación, que estudiamos seguidamente.

En el primero, formulado al amparo del artículo 95-1-3º de la L.J., se alega la infracción de sus artículos 43.1 y 20, por incongruencia de la sentencia, ya que no resuelve sobre el motivo esgrimido en la demanda bajo el epígrafe "Alegaciones hidrogeológicas".

Tal como hemos dicho en sentencia de fecha 1 de Diciembre de 2003 (Ponencia del Sr. Enriquez Sancho), que resuelve un caso idéntico al presente, ha de recordarse que una reiterada doctrina de esta Sala (sentencia de 14 de Diciembre de 2001, y las que en ella se citan) señala que no es ya mantenible la vieja jurisprudencia según la cual las sentencias totalmente desestimatorias no pueden incurrir en incongruencia omisiva, puesto que, según la tesis jurisprudencial hoy preponderante, la correlación entre la sentencia y la pretensión, en que consiste el requisito procesal de la congruencia, debe establecerse no sólo con el suplico de lademanda sino con los motivos impugnatorios que en ella se formulan, lo que es además más claro en el orden jurisdiccional contencioso administrativo cuyo artículo 33.1 de su Ley Jurisdiccional define el límite en que debe moverse la respuesta judicial en el de "las pretensiones formuladas por las partes y los motivos que fundamenten el recurso y la oposición", precepto semejante al artículo 43.1 de la anterior Ley de 27 de Diciembre de 1956.

También ha declarado repetidamente esta Sala (sentencias de 19 de Abril de 2002 y 5 de Mayo de 2001, entre otras muchas) que la exigencia de motivación de las resoluciones judiciales no impone una respuesta pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones formuladas por las partes, sino que es posible que el Tribunal se enfrente a ellas de modo general, exponiendo su propia argumentación de modo que quepa deducir el rechazo o la admisión de los motivos en que las partes hayan apoyado sus respectivas pretensiones. La necesidad de que la sentencia responda más o menos detalladamente a los distintos motivos de nulidad formulados por la parte recurrente depende, como es lógico, de la entidad de dichos motivos, por lo que, como ha declarado la sentencia de esta Sala de 23 de Diciembre de 1994, el problema de la relevancia que corresponde atribuir a la ausencia de respuesta judicial expresa no es susceptible de ser resuelto con un criterio unívoco, que en todos los supuestos lleva a considerar dicho silencio como lesivo del derecho fundamental a una sentencia motivada, sino que hay que examinar las circunstancias que concurran en cada caso concreto para establecer si el silencio del órgano judicial puede o no ser razonablemente interpretado como desestimación tácita de la pretensión ejercitada.

En el presente caso la parte recurrente impugnó el acuerdo de la Confederación Hidrográfica del Guadiana antes indicado y opuso contra él siete motivos de nulidad. En los seis primeros se denunciaban distintas infracciones que, a su juicio, se habían cometido en la declaración de sobreexplotación definitiva del Acuífero de La Mancha Occidental, habida cuenta que el procedimiento se había iniciado y tramitado en función de un determinado perímetro yque el acuerdo impugnado se refiere a un área más extensa, y en el séptimo, se atacaba, por razones de fondo, la decisión de extender al perímetro afectado por la declaración de sobreexplotación definitiva más allá de los límites en que se efectuó la declaración provisional de acuífero sobreexplotado.

La sentencia recurrida responde a los seis primeros motivos de nulidad pero omite cualquier referencia al último. La importancia que la parte recurrente concedió a este motivo de nulidad sepone de manifiesto en que a los fundamentos de derecho del escrito de demanda dicha parte dedicó catorce folios a los seis primeros motivos, y veintitrés al último, que acompañó de una abundante prueba documental.

No hay en la sentencia de instancia referencia alguna al motivo de nulidad antes mencionado, ni a la prueba que en apoyo del mismo fue practicada, ni de los razonamientos de la Sala de instancia cabe deducir que se haya planteado directa o indirectamente las alegaciones formuladas por la parte recurrente, de forma que pudiesen ser consideradas tácitamente desestimables. Por el contrario, la sentencia de instancia ha resuelto sin considerar una de las pretensiones ejercitadas; ha incurrido, en consecuencia, en incongruencia y el motivo de casación ha de ser estimado, y revocada la sentencia. Lo que conduce al estudio del problema tal como se planteó en la instancia.

La cuestión de fondo que debemos resolver, según dispone el artículo 95.2.c) LJ consiste en determinar si es ajustado al ordenamiento jurídico el acuerdo de la Confederación Hidrográfica del Guadiana de 15 de Diciembre de 1994 que aprobó el Plan de Ordenación de la Extracción del acuífero de la Mancha Occidental y declaró su sobreexplotación definitiva, en cuanto comprendió en su ámbito territorial unos terrenos no incluidos en el acuerdo del mismo Organismo de cuenca de 4 de Febrero de 1987, que declaraba provisionalmente sobreexplotado el Acuífero 23 La Mancha. En efecto, es un dato de hecho no discutido por las partes que, conforme a lo previsto en el artículo 171 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de Abril (RDPH), el 4 de Febrero de 1987 declaró provisionalmente sobreexplotado el Acuífero 23 manchego y que en el acuerdo por el que se declaraba definitivamente la sobreexplotación del mismo y se aprobaba el correspondiente Plan de Ordenación de las extracciones se amplió el ámbito territorial del perímetro que para la delimitación del acuífero se había señalado en el citado acuerdo de 4 de febrero de 1987.

Como primer motivo de nulidad del acuerdo impugnado en este proceso la parte recurrente alega que se ha infringido lo dispuesto en el artículo 171.5 RDPH, que exige que el Plan de Ordenación de las extracciones que ha de elaborarse una vez declarada la sobreexplotación provisional de un acuífero sea sometido a información pública. A su juicio dicho trámite no puede considerarse válidamente observado puesto que en los periódicos oficiales en los que se hizo pública la propuesta del Plan de Ordenación de Extracciones del acuífero de la Mancha Occidental y se abría el correspondiente plazo para que pudieran formularse las alegaciones pertinentes, se describía el ámbito territorial afectado por la declaración de sobreexplotación del acuífero en términos idénticos a los de la declaración provisional de sobreexplotación, de forma que la parte recurrente no formuló alegación alguna confiada en que su finca no estaba afectada por dichas declaraciones. (En efecto en los anuncios publicados en el B.O.P. de Ciudad Real (de 23-7-1993), de Cuenca, (de 28-7-93) y de Albacete (de 23-8-93) el perímetro publicado a efectos de información pública tenía uno de sus vértices en San Clemente y no en Santa María del Campo Rus, Honrubia y Vara del Rey, lo cual significaba que el Plan proyectado no afectaba al triángulo San Clemente-Vara del Rey-Entronque carretera de Villarrobledo Munera con ramal a Socuéllamos, a pesar de lo cual el Plan definitivo, variando el perímetro, sí lo incluía).

Este motivo de nulidad debe ser estimado. Para que el derecho de participación que reconoce el artículo 171.5 RDPH tenga un contenido real es preciso que se someta a información pública un acto en el que no se sustraiga al general conocimiento ninguno de sus elementos esenciales de aquél. En el presente caso la exacta delimitación del perímetro del acuífero afectado por la declaración de sobreexplotación es tanto más importante (podríamos decir, sustancial) en cuanto la propia Administración reconoce la dificultad de determinar los límites exactos del acuífero precisamente en la zona que ha sido incluida en la declaración definitiva de sobreexplotación. La omisión de esta zona en el acuerdo sometido a información pública no sólo ha privado a los propietarios afectados de la posibilidad de formular alegaciones al respecto, sino también a la Administración de contar con todas las aportaciones que se hubieran podido producir con ocasión de ese trámite. El defecto en que se ha incurrido en la elaboración del Plan de Ordenación de las Extracciones y en la declaración de sobreexplotación definitiva del acuífero trasciende al de los derechos singulares de los propietarios a quienes afecta la ampliación producida y alcanza a la concurrencia o la necesidad de que el acto se haya producido con los requisitos necesarios para alcanzar su fin, incurriendo, en consecuencia, en la causa de nulidad del artículo 63.2 de la Ley 30/1992, de 30 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Por lo expuesto procede declarar la nulidad del acuerdo impugnado limitada, tal como se pide en el suplico del escrito de demanda, al extremo relativo a la delimitación de su ámbito territorial en cuanto a la inclusión de una zona más amplia que la delimitada en el acuerdo de la ConfederaciónHidrográfica del Guadiana de 4 de Febrero de 1987 que declaraba provisionalmente sobreexplotado el Acuífero 23 manchego. No cabe aceptar, en cambio la pretensión de la recurrente de que se declare su derecho "al aprovechamiento de los caudales dentro de su finca en la forma en que lo venía haciendo con anterioridad a la resolución impugnada", porque es una declaración que va más allá de lo discutido en este proceso. De la anulación del referido acuerdo de la Confederación Hidrográfica del Guadiana se desprende, sin necesidad de una declaración expresa, que el mismo no es aplicable a la finca de la actora incluida en el ámbito objeto de la ampliación anulada, pero ello no prejuzga que pueda resultar afectada por otros que no han sidoexaminados en este proceso.

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en costas (artículo 102-2 de la Ley Jurisdiccional) ni existen razones que la aconsejen respecto de las de instancia (artículo131).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.