STS, 19 de Julio de 2002

La Sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor literal: "DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Alvarez Fernández, en nombre y representación de "Construcciones Fercavia, S.A.", contra resolución del Ayuntamiento de Oviedo de fecha 6 de marzo de 1996, representado por el Procurador Sr. García Bueres, acuerdo que mantenemos por ser conforme a Derecho, sin hacer expresa condena de las costas procesales".

Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal de Construcciones Fercavia, S.A. se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias (Sección 1ª) preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha 22 de junio 1998 la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, por la parte recurrente se presentó escrito de interposición de recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando "dicte Sentencia por la que se declare haber lugar al recurso y se anule la Sentencia reseñada, estimando la pretensión deducida por mi mandante en la primera instancia".

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la Procuradora Sra. Juliá Corujo, para que en plazo de treinta días formalice escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando de la Sala "dicte Sentencia por la que desestimando todos los motivos alegados por la parte recurrente, se declare no haber lugar al Recurso de Casación, confirmando en sus propios términos la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, de fecha 5 de junio de 1998, por ser ajustada a Derecho, con expresa imposición de las costas de esta instancia a la parte recurrente".

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 18 de julio de 2002, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Tienen por objeto el presente recurso de casación la impugnación de la sentencia de la sección primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 5 de junio de 1998 que resuelve el recurso contencioso administrativo interpuesto por Construcciones Fercavia, S.A. contra la resolución de 6 de marzo de 1996, desestimatoria de la reclamación patrimonial por daños y perjuicios en relación con terrenos adquiridos por la recurrente en el Monte Naranco.

La sentencia recurrida desestima el recurso de instancia precisando en su fundamento de derecho primero que «El objeto del presente recurso lo constituye la impugnación del acuerdo del Ayuntamiento de Oviedo, de fecha 6 de marzo de 1996, en virtud de la cual se desestima la reclamación por responsabilidad patrimonial que le efectuó la entidad mercantil recurrente "Construcciones Fercavia, S.A.", por daños y perjuicios que entiende se le causaron, en relación con los terrenos adquiridos en el Monte Naranco de la ciudad, inducida y en respuesta a la oferta municipal y con la aprobación previa del Concejal Delegado de Urbanismo, para ser permutadas por derechos urbanísticos que habrían de corresponder a la recurrente, en compensación dentro del P.P.I. La Florida en el que también tenía propiedades, y que al no aceptarse el subsiguiente convenio por el citado Ayuntamiento quedaron aquéllos inservibles para el fin adquirido, cuyos perjuicios cifra en la cuantía de 68.020.455 pesetas, que es la diferencia que estima existe entre el valor de los terrenos, ahora considerados como rústicos y el valor actual que tendrían los derechos urbanísticos que hubieron de haberle sido entregados en compensación, a cuya cantidad habrán de añadirse los intereses legales que se devenguen desde la fecha en que fue formulada la reclamación administrativa previa».

La citada sentencia, después de recoger en los fundamentos de derecho segundo y tercero la doctrina general sobre la responsabilidad de la Administración, expone en el fundamento de derecho cuarto que «Aplicando la anterior doctrina al caso enjuiciado, las consecuencias necesarias de lo expuesto será la desestimación de la pretensión indemnizatoria deducida en la demanda al no concurrir los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para la declaración de la responsabilidad patrimonial frente a la Administración municipal demandada, ya que la lesión patrimonial que dice la recurrente se le causa con la no aprobación del convenio por ella propuesta al Ayuntamiento para la permuta de los terrenos que había adquirido en el Monte Naranco por otros aprovechamientos urbanísticos en Sistemas Generales, posibilidad prevista como modo de adquisición de parte de los terrenos en el Parque Natural Monte Naranco en el Punto 3 de las Bases del Plan Especial de aquél, aprobadas en fase previa el 7 de febrero de 1989, así como el apartado 2.3 de la Memoria Gestión del Suelo Urbanizable Programado y obtención de Sistemas Generales, no puede ser reprochada de antijurídica pues, la Administración demandada que en ningún momento había adquirido compromiso alguno con la recurrente, ni aprobado la moción del Concejal de Urbanismo favorable al Convenio propuesto, actuó dentro de unos márgenes de apreciación, conforme a los informes técnicos municipales obrantes en el expediente, no sólo razonados sino razonables que, como así se expresa en la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 1996, excluyen la arbitrariedad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución. Dicha posibilidad de actuación en la adquisición de los terrenos constituye una expectativa de resultados inseguros y desprovistos de toda certidumbre al depender de una contingencia posterior, cual es la aprobación de los Convenios por la Administración siempre que se cumplan con ello las exigencias del interés público que justifican la potestad del planeamiento, la cual ha de actuarse -sentencias del Tribunal Supremo de 13 de febrero de 1992 y 19 de julio de 1994- para lograr la mejor ordenación posible, por lo que, al actuar la Administración sin exceder el margen de discrecionalidad que preside toda actuación urbanística no surge el derecho a la indemnización al no darse la relación de causa a efecto entre el actuar administrativo y la lesión patrimonial que se dice causada».

Contra la indicada sentencia se ha interpuesto el presente recurso jurisdiccional que exige, ante la parquedad de los hechos recogidos en la sentencia recurrida, que la Sala realice la función integradora que le confiere la ley de la jurisdicción en el apartado 3 de su artículo 88 precisando los hechos que dieron lugar a la resolución recurrida. Tiene ésta su origen en el escrito dirigido por la representación de la recurrente a la Alcaldía del Ayuntamiento de Oviedo y en los que expone que «esta entidad es propietaria de la finca registral nº 3393 sita en el Barrio de la Florida, en C/ Vázquez de Mella y otras, Parroquia San Pedro de Los Arcos de Oviedo, con una superficie aproximada de 61.961 m2 y que como consecuencia de esta propiedad ese Excmo. Ayuntamiento ha de recibir en concepto de Sistemas Generales una edificabilidad aproximada o superior a 20.000 m2. Que con relación a los mismos se ha propuesto al Sr. Concejal de Urbanismo, que la edificabilidad que corresponda por dichos Sistemas Generales puedan retornar a esta Empresa, propietaria de la parcela que lo genera, y mediante compensación con terrenos sitos en el Monte Naranco que ese Ayuntamiento tiene destinado para Parque Natural. Este canje, ha de ser con aportación de 20 m2 de Parque, por un m2 de Sistemas Generales, de acuerdo con la Normativa actual para P.E.P. "NARANCO". Que a tal fin esta empresa ha comprado varias parcelas, habiendo sido enseñadas al Técnico designado por dicho Concejal a fin de comprobar, antes de la compra de cada una, que todas ellas reúnen las condiciones exigidas para el Parque Natural del Naranco. La propiedad de diversas parcelas (según relación anexa) suman 172.652 m2, se acompañan los títulos correspondientes, quedando pendiente de entregar planos de cada parcela». Termina suplicando en dicho escrito la representación del recurrente que «se ordene la comprobación de fincas y superficies y se autorice la formalización del convenio correspondiente, señalando fecha, Notaria, etc., para otorgamiento de escritura pública, cuyos gastos, impuestos e inscripción registral, serán de nuestra cuenta».

En 28 de febrero de 1991 presentó escrito la recurrente adjuntando al Ayuntamiento nueva relación de fincas que cuantifica en 211.869 m2, solicitando igualmente la formalización de la correspondiente escritura notarial. Los Técnicos municipales informan sobre la existencia de discrepancias entre la superficie que figura en las escrituras y en los planos topográficos, así como la no coincidencia entre los linderos de las escrituras y los del catastro considerando conveniente el amojonamiento y medición de las fincas. Y con fecha 4 de junio de 1991 la representación de Construcciones Fercavia S.A. presenta nuevo escrito, que denomina propuesta de convenio urbanístico, en fecha coincidente con aquella en que el Concejal de Urbanismo presenta una moción proponiendo al Ayuntamiento la aceptación de la propuesta de Convenio Urbanístico.

Sometida dicha propuesta a dictamen de la Comisión Informativa de Urbanismo, en fecha 13 de junio de 1991 el Secretario de la Comisión expresa que la propuesta no se ajusta a las determinaciones del Plan General para suelo urbanizable programado, ni a los acuerdos municipales sobre adscripción de Sistemas Generales a sectores de suelo urbanizable programado con exceso de aprovechamiento, precisando que la propuesta exigiría acometer dos modificaciones de Plan general y otros acuerdos del Pleno. El Presidente propone a la Comisión que se realicen las actuaciones oportunas para conseguir que el Ayuntamiento acceda a la titularidad de los terrenos propiedad de Fercavia en el Monte Naranco, en los términos previstos en la propuesta de convenio, dictaminando la Comisión en el sentido de aprobar la propuesta formulada por el Presidente que se deja expresada.

El 4 de julio de 1991 la Presidencia de la Comisión Informativa de Urbanismo da cuenta de su intención de remitir a los redactores del Plan Especial del Naranco el Convenio presentado por Fercavia para que informe sobre la posibilidad y conveniencia de su aprobación, constando al folio 92 del expediente el informe de dichos servicios técnicos de 14 de julio de 1991 en el sentido de que el Ayuntamiento no debe ratificar el convenio, haciendo constar que los terrenos a adquirir por el Ayuntamiento habían sido clasificados por el Plan especial como suelo no urbanizable y exponiendo que, "si bien el Plan especial de protección del Monte Naranco no está aún elaborado puede ya anticiparse que el documento final propondrá el mantenimiento bajo propiedad privada de la gran mayoría de los casi 40 km2 de suelo afectado por el mismo, complementado mediante acciones concretas de adquisición de terrenos cuidadosamente seleccionados por ser necesarios para fines recreativos o de otra índole por parte del Ayuntamiento", indicando además que "el sistema de obtención de suelo más favorable, en terrenos no urbanizables de escaso valor agrario como son la mayor parte de los del Monte Naranco, será la utilización de la vía expropiatoria". En fecha 11 de diciembre de 1991 la representación de Construcciones Fercavia S.A. se dirigió nuevamente al Ayuntamiento de Oviedo insistiendo en la celebración del convenio, invocando el derecho al mismo no en base a una simple expectativa sino a un derecho subjetivo que entiende le asiste a la formalización de la cesión.

Por parte de la Corporación Local no existe actuación hasta que con fecha de 24 de julio de 1995 se informó por el Jefe del Servicio del Area Técnica en sentido contrario a la celebración del convenio, precisando que la propuesta consiste en esencia en la permuta de terrenos propiedad de Fercavia S.A. por terrenos municipales integrados en el sistema general 6 con la finalidad de hacer efectivo el aprovechamiento correspondiente a los mismos en el Plan parcial de la Florida, concluyendo que la propuesta de convenio resulta jurídicamente inviable por el carácter inalienable de los bienes demaniales; que la instrumentación del contenido del convenio a través de una modificación del Plan General adolece de la falta de interés público urbanístico legitimador de tal actuación; que desde la perspectiva estrictamente patrimonial la operación a la vista del informe técnico emitido, no solamente no resulta conveniente sino que parece radicalmente contraria a los intereses municipales así como que, de la documentación obrante en el expediente, no parece deducirse la existencia de un derecho subjetivo a la formación del convenio invocado por Fercavia S.A. puesto que este nunca fue aprobado.

Con fecha 28 de julio de 1995 la Comisión informativa de urbanismo aprobó el citado informe del Jefe del Servicio del Area Técnica y la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento, en sesión de 18 de agosto de 1995, desestimó la solicitud de aprobación del convenio planteada por Fercavia S.A..

La empresa recurrente, en escrito presentado el 10 de octubre de 1995 en el Registro General del Ayuntamiento de Oviedo, formuló reclamación de responsabilidad patrimonial por la diferencia entre el valor real de los terrenos que efectivamente puso a disposición del Ayuntamiento de Oviedo y el valor real de los derechos urbanísticos que hubiera debido percibir para su compensación en el Plan parcial de la Florida, reclamando un total de 68.020.455 pesetas, diferencia existente entre el valor de los terrenos valorados como rústico por importe de 8.782.500 ptas y el valor actual de los derechos urbanísticos que debían haberle sido entregados en compensación y que se valoran en la cantidad de 76.802.955 pesetas. Por decreto de la Alcaldía de 6 de marzo de 1996 se desestimó la petición de responsabilidad patrimonial formulada por Fercavia S.A., contra cuya resolución se interpuso recurso jurisdiccional que fue desestimado por la sentencia recurrida en el presente recurso de casación.

Se interpone el presente recurso de casación en base a un primer motivo en el que se denuncia la infracción del artículo 139 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, así como del principio de protección de la confianza legítima recogido en la jurisprudencia que se cita y del artículo 9.3 de la Constitución.

Entiende el recurrente que el Ayuntamiento demandado había realizado, como exige la jurisprudencia, actos inequívocos, externos, concluyentes y repetidos que determinaron la adquisición por la actora de un conjunto de fincas, que el propio recurrente califica como inedificables, en el Monte Naranco para ser entregadas a la Administración municipal a cambio de terrenos edificables, sin que esta operación llegara a tener efecto, considerando que dichos hechos están constituidos, en primer término, por dos convenios celebrados en agosto de 1988; en el primero, según el recurrente, el Ayuntamiento de Oviedo suscribió con D. Aurelio propietario de 240.000 metros en el Monte Naranco un convenio para la entrega de sus terrenos a cambio de parcelas edificables según consta en el expediente 1199-880242 que fue aportado en período de prueba.

Igualmente entiende que existió un convenio en diciembre de 1988 similar al anterior con Inmobiliaria Nuevo Ambiente S.A., propietaria de 484.116 m2 en el Monte Naranco según consta en el expediente NUM000 aportado en prueba.

Del examen de dichos convenios no cabe extraer la conclusión que pretende la actora en el sentido de entender producidos unos actos concluyentes por parte del Ayuntamiento y determinantes de la adquisición por la misma de los terrenos por ella libremente adquiridos en el Monte Naranco. Es cierto que el Ayuntamiento y la familia Aurelio formalizaron un convenio y que el mismo suponía la cesión de una finca propiedad de ésta en el Monte Alto a favor del Ayuntamiento a cambio de la recalificación de otros terrenos y de la cesión de aprovechamientos municipales en Monte Cerrau. Sin embargo, como consta en la certificación de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Oviedo incorporada a dicho expediente y de fecha 14 de febrero de 1995, si bien el Ayuntamiento cumplió la contraprestación recalificatoria, por diversas vicisitudes se retrasó el planeamiento de Monte Cerrau y, como consecuencia de ello, se transformó dicha contraprestación municipal en una obligación económica. De acuerdo con dicha certificación se produjo una compensación económica por importe de 493.742.483 pesetas, abonando el Ayuntamiento la cantidad de 246.873.113 pesetas en metálico y el resto mediante la cesión de terreno soporte de las unidades de aprovechamiento en el sector de Monte Cerrau equivalente a 45.320 m2 de sistemas generales. Mas dicha cesión de terreno soporte de las unidades de aprovechamiento no se realizó en el plazo previsto, lo que determinó la propuesta formulada por la familia Aurelio en orden a que se le autorizara a convenir con un tercero la cesión de este del sector Monte Cerrau correspondiente a las unidades de aprovechamiento equivalente a los 45.320 m2 de sistemas generales, cesión que, autorizada por el Ayuntamiento, se formalizó en escritura de 10 de octubre de 1996 sin que esté siquiera acreditado la cesión ulterior de los indicados aprovechamientos, por cuya razón mal puede invocarse el citado precedente en apoyo de la argumentación de la actora de que el mismo, -que contenía además un convenio en términos distintos de los planteados por la actora-, constituye un acto inequívoco y concluyente que indujera a la misma a la adquisición de terrenos en el Monte Naranco para la obtención de aprovechamiento con cargo a sistemas generales.

Respecto al otro convenio a que se refiere la recurrente, consta en el expediente relativo al mismo que -contrariamente a lo que la recurrente afirma- la propuesta de convenio no llegó nunca a alcanzar validez ni a implicar en consecuencia obligación alguna para el Ayuntamiento al no haberse producido la circunstancia a la que Inmobiliaria Nuevo Ambientes S.A. había condicionado a la obligatoriedad y validez de su propuesta y su ratificación.

Se invocan asimismo por la recurrente, como hechos concluyentes determinantes de su adquisición de terrenos en el Monte Naranco para ser objeto de permuta con cargo a sistemas generales, el anuncio publicado el 12 de diciembre de 1990 por el Ayuntamiento de Oviedo y que figura al folio 37 de las actuaciones de instancia (y no del expediente administrativo como erróneamente indica la recurrente), así como otro, no de dicha fecha sino de 16 de noviembre de 1990, en el cual el Ayuntamiento interesa de los propietarios de terrenos calificados como sistema general que faciliten al Ayuntamiento determinados datos sobre los propietarios y situación jurídica de las fincas. En el primero de ellos se precisa que con fecha 4 de diciembre de 1990 se aprobó "inicialmente" la propuesta de asignación de "propietarios" de sistemas generales de los diversos sectores de suelo urbanizable programado adscribiendo el parque natural del Naranco al P.P.I La Florida un total de 96.550 m2, publicándose la aprobación definitiva de la asignación de propietarios de sistemas generales en el Boletín Oficial del Principado de Asturias de 8 de mayo de 1991 que recoje el acuerdo definitivo adoptado por el Ayuntamiento Pleno en sesión de 2 de abril de 1991.

Constan en las actuaciones de instanica, al folio 80, relación de propietarios de sistemas generales en la que se incluye, sin atribución de número, a Construcciones Fercavia S.A., precisando dicho documento, incorporado en fase probatoria, que los 96.550 m2 corresponderán al Sistema General 6, Parque Natural del Naranco, "en ejecución de los convenios urbanísticos suscritos a tal fin por el Ayuntamiento de Oviedo, en la forma y proporción que el Ayuntamiento determine".

Una correcta interpretación de dichos anuncios y acuerdos adoptados por el Ayuntamiento lleva a la conclusión de que la efectividad de la aprobación de la relación de propietarios de Sistemas Generales se condicionó, en la aprobación definitiva, a la efectividad de la celebración de posibles convenios urbanísticos en la forma y proporción que el Ayuntamiento determine en cada caso, por lo que tampoco parece que de dichas publicaciones y acuerdos quepa inferir la existencia de actos terminantes, inequívocos y concluyentes por parte del Ayuntamiento que indujeran a la actora a la adquisición de los terrenos en el Monte Naranco con vistas a la adquisición de un aprovechamiento en el sector de La Florida, máxime cuando resulta que aquella adscripción de aprovechamiento del Parque Natural del Monte Naranco a La Florida en cuantía de 96.550 m2 ni siquiera había sido aprobada definitivamente cuando la recurrente procede a la adquisición de dichas fincas, puesto que dichas fincas se adquirieron -según consta en la valoración aportada con la demanda por la recurrente- todas ellas en fechas anteriores al año 1991, con la excepción de la última cuya adquisición tuvo lugar por medio de escritura de 24 de enero de dicho año, antes por tanto de que el Ayuntamiento aprobara la relación definitiva de propietarios afectados por los Sistemas Generales del Parque Natural del Monte Naranco el 2 de abril de 1991 y lo hiciera público en el Boletín Oficial del Principado de 8 de mayo siguiente.

Y conviene además tener en cuenta que, como reiteradamente ha sostenido la Corporación demandada, sin contradicción por la recurrente, la extensión de dicho parque comprende una superficie de 1620 hectáreas de donde se deduce la imposibilidad de que el Ayuntamiento pudiera adquirir, con cargo al aprovechamiento antes indicado de 96.550 m2 y en una proporción del 1/20 todas, las fincas del Monte Naranco.

Se manifiesta por último, en opinión de la recurrente, la voluntad manifiesta y concluyente del Ayuntamiento de proceder a la formalización del convenio a través de actos externos, en la moción presentada por el Concejal Delegado de Urbanismo el 4 de junio de 1991 que, como antes dijimos al desarrollar los antecedentes del recurso, fue informada negativamente, por lo que en modo alguno dicha moción y las afirmaciones producidas por su autor pueden entenderse como expresivas de actos externos emanados de la Corporación Local.

De todo ello se infiere la improcedencia de aceptar el motivo de casación en el que por parte de la recurrente se invoca la infracción del artículo 139 de la Ley 30/1992, de la jurisprudencia sobre el principio de confianza legítima, así como del artículo 9.3 de la Constitución, preceptos y jurisprudencia que en modo alguno pueden entenderse conculcados por la sentencia recurrida, en cuanto que la misma apreció correctamente que por parte de la Administración demandada no solamente en ningún momento se había adquirido compromiso alguno con la recurrente, sino que la posibilidad de la adquisición de los terrenos constituía una simple expectativa de resultados inseguros y desprovistos de toda certidumbre por lo que, en definitiva, no surge el derecho a la indemnización al no darse la relación de causa-efecto entre el actuar administrativo y la lesión patrimonial que se dice causada.

El segundo de los motivos de casación se instrumenta por el recurrente sobre la base del principio de indemnidad o reparación integral por la Administración proclamado en el artículo 106 de la Constitución, 139 de la Ley 30/1992 y la jurisprudencia de la Sala en orden a la determinación de la cuantía de la indemnización en cuyo examen, rechazada la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración demandada, no podemos entrar, por lo que el motivo de casación debe ser igualmente rechazado.

En aplicación de lo dispuesto en el número 3 del artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción, procede la imposición de las costas a la recurrente.