STS, 6 de Julio de 2001
| Ponente | CAMPOS SANCHEZ-BORDONA, MANUEL |
| ECLI | ES:TS:2001:5864 |
| Número de Recurso | 5753/1994 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 6 de Julio de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Julio de dos mil uno.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 5753/1994 interpuesto por D. Carlos Antonio , representado por la Procurador Dª. María Eugenia Fernández Rico-Fernández, contra la sentencia dictada con fecha 12 de febrero de 1994 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 480/1993, sobre obras en zona marítimo-terrestre; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado.
D. Carlos Antonio interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 480/1993 contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición deducido contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 13 de septiembre de 1990, dictada por delegación por el Director General de Puertos y Costas, que denegó la legalización de un bar-restaurante sito en terrenos de 468 metros cuadrados de la zona marítimo-terrestre en el término municipal de Moncófar (Castellón), concedidos por resolución de 12 de diciembre de 1950 con destino a jardín y transferidos a su favor por Orden Ministerial de 29 de julio de 1987, por no ser dicha instalación de interés público.
En su escrito de demanda, de 29 de abril de 1992, el actor alegó los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "estimando el presente recurso, y declarando nulos los actos impugnados, esto es, tanto la Orden Ministerial de Obras Públicas y Urbanismo, de 13 de septiembre de 1.990, suscrita por delegación por el Director General de Puertos y Costas, como el acto de desestimación, por silencio administrativo, del recurso de reposición presentado el 12 de enero de 1.991 contra aquella Orden, por no ser conforme a derecho y declarando la legalización del bar-restaurante y con ello las obras y cambio de destino de la concesión administrativa transferida a mi poderdante por Orden Ministerial de 29 de julio de 1.987". Por otrosí solicitó el recibimiento del recurso a prueba.
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 20 de julio de 1992, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se declare la inadmisibilidad del presente recurso al amparo de lo establecido en el art. 82.a) de la Ley Jurisdiccional, subsidiariamente se declare la conformidad a derecho de los acuerdos impugnados de adverso, absolviendo en todo caso a la Administración de la presente demanda".
Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 8 de septiembre de 1992 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 19 de febrero de 1994, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que con desestimación del recurso interpuesto por la Procuradora Dª. Mª. Eugenia Fernández Rico-Fernández en representación de D. Carlos Antonio , debemos declarar y declaramos ajustada a derecho la O.M. de 13 de septiembre de 1990, sin costas".
Con fecha 6 de junio de 1994 D. Carlos Antonio interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 5753/1994 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos fundados en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Primero: Por infracción de la jurisprudencia sentada por las sentencias de 4 de febrero de 1986, 15 de julio de 1988 y 22 de enero de 1992, en relación con la Disposición Transitoria de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Segundo: Por infracción del principio de protección de la confianza legítima admitido en las sentencias de 8, 15 y 22 de junio de 1990 y 23 de marzo de 1991. Tercero: Por infracción del artículo 22.12 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y de los artículos 47.1.c y 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Cuarto: Por infracción de la Disposición Transitoria Primera.4, en relación con el artículo 11 y siguientes, de la Ley 22/1988.
El Abogado el Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de las costas a la parte recurrente".
Por providencia de 27 de marzo de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 28 de junio siguiente, en que ha tenido lugar.
Es objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional con fecha 19 de febrero de 1994 que declaró la conformidad a derecho de la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 13 de septiembre de 1.990, denegatoria de la solicitud de legalización de un bar-restaurante situado en una parcela de terreno de dominio público de Moncófar (Castellón), formulada por Don Carlos Antonio .
El citado bar, edificación de una sola planta, ocupa 83 metros cuadrados en la parcela objeto de la concesión otorgada el 12 de diciembre de 1950 a Doña Elena para ser utilizada como jardín y transmitida al recurrente previa la pertinente autorización administrativa de 29 de julio de 1987.
La sentencia de instancia rechazó la alegación de la parte actora según la cual al aprobarse la transferencia de la primitiva concesión tácitamente se estaba legalizando la obra ilegalmente levantada en los terrenos concedidos. La Sala de instancia afirmó, a este respecto, que era precisamente "en la Orden aprobatoria [de la transferencia] donde la Administración insta al nuevo titular para que legalice lo mal hecho", a raíz de cuya decisión el propio recurrente solicitó de manera expresa la legalización.
En cuanto a las afirmaciones de éste sobre la norma legal aplicable, la Sala sentenciadora consideró que "[...] poco importa entonces que tal legalización se pidiera antes de la vigencia de la Ley 22/88, de 28 de julio, pues cuando se deniega ya estaba publicada y era aplicable la Disposición Transitoria Cuarta ante un hecho incuestionable: la obra carecía de cualquier autorización previa y así lo admitió el recurrente cuando pidió la legalización, pues sólo se legaliza lo que es ilegal."
Finalmente, en relación con las afirmaciones de la demanda según las cuales lo correcto hubiera sido proceder a la caducidad de la concesión, previo informe del Consejo de Estado a tenor del artículo 22.12 de la Ley Orgánica 3/80, de 22 de abril, la Sala de la Audiencia Nacional sostuvo que "efectivamente, la Administración pudo instar expediente de caducidad pero el hacerlo o no, o el permitir la primitiva concesión, no es otra cosa que un libre derecho de elección de métodos que tiene la Administración, quien muy bien pudo considerar más acorde con el interés público restituir la concesión a sus primitivas condiciones de jardín con instalación deportiva que declarar su caducidad. Si optó por lo primero respetando sus justos términos el título concesional, no hay caducidad ni se precisa dictamen del Consejo de Estado".
Disconforme con la sentencia de instancia, el recurrente invoca como primer motivo para casarla la infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo dictada "en relación con la Disposición Transitoria de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 y la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas". El motivo está fundado, al igual que los restantes, en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional y las sentencias cuya doctrina se invoca como infringidas son las de 4 de febrero de 1986, 15 de julio de 1988 y 22 de enero de 1992.
El motivo debe ser rechazado. En primer lugar, ninguna de aquellas sentencias ha sido dictada, ni se pronuncia, en relación con la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aplicada en la de instancia.
En segundo lugar, la doctrina sentada en aquellas sentencias, sobre la aplicación a los expedientes administrativos iniciados al amparo de una determinada ley, en vigor al momento de su incoación, de esta ley y no de la ley nueva, aun cuando se encuentre vigente a la fecha de conclusión del expediente, no tiene un carácter absoluto y general, sino que habrá de tomarse en consideración sólo cuando el nuevo régimen legal no disponga otra cosa. Y es el caso que la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, estableció un complejo régimen transitorio singular reflejado en nueve disposiciones de este carácter, que prevalece sobre el fijado, en términos generales, por la Disposición Transitoria única de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958. La jurisprudencia relativa a ésta no puede invocarse, pues, como base de un recurso de casación contra una sentencia que ha interpretado las normas transitorias específicas de una Ley de Costas dictada treinta años después.
Como segundo motivo de casación se aduce la infracción del principio de protección de la confianza legítima "admitido en las sentencias de 8, 15 y 22 de junio de 1990 y 23 de marzo de 1991" pues, en palabras del recurso, "cuando se insta y se requiere a mi poderdante a la legalización de las obras ejecutadas con anterioridad a la autorización de la transferencia de la concesión administrativa [...] provoca en el recurrente la imagen y confianza que se le está exigiendo un procedimiento de legalización de las obras ya ejecutadas y conocidas por la administración; legalizar [...] no es un reconocimiento de la ilegalidad de algo sino una acción que persigue dar estado legal a una cosa [...]."
El motivo debe ser desestimado. El requerimiento de legalización era la alternativa a la demolición directa, como reacción administrativa frente a unas obras que claramente vulneraban los términos de la concesión originaria. Por su propia naturaleza, no podía generar en el requerido la confianza en que su solicitud de legalización iba a ser estimada, pues ello dependía de factores (fácticos y jurídicos) que correspondía determinar a la Administración, que en ningún momento prometió o dio motivos para que aquél pudiera reputar que las obras serían legalizadas en todo caso.
Mediante el siguiente motivo de casación denuncia el recurrente que se ha producido la infracción del artículo 22.12 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y de los artículos 47.1.c y 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, al haberse prescindido del dictamen del Consejo de Estado, requerido preceptivamente al "constituir, en el fondo, el expediente de legalización una pretensión de caducidad de la concesión por incumplimiento del destino de la misma".
El motivo repite las alegaciones efectuadas en la instancia sin someter a la debida critica la respuesta que a ellas dio la Sala sentenciadora, cuyos términos ya hemos transcrito. Esto bastaría para rechazarlo, corroborando su desestimación el acierto del razonar de aquella Sala cuando niega que restituir la concesión a sus primitivas condiciones (que es, en realidad, el efecto de la negativa a la legalización del bar) equivalga a declarar, directa o indirectamente, la caducidad de ésta, cuyo destino originario se trata de proteger.
En el último de los motivos de casación se censura que la Sala de instancia haya infringido la Disposición Transitoria Primera , apartado 4, en relación con el artículo 11 "y siguientes" de la Ley 22/1988, de Costas.
En el desarrollo argumental del motivo se insiste en una alegación ya realizada en la instancia relativa a la situación de la parcela y a la necesidad de un nuevo deslinde ajustado a las previsiones de la nueva Ley. Argumento que rechazó la Sala de instancia haciendo referencia a que la parcela objeto de litigio o bien formaba parte de la zona marítimo-terrestre, como el actor admitió "al consentir la Orden Ministerial de 29 de julio de 1987 que autorizó la transferencia a su nombre de una concesión para ocupar terrenos 'en la zona marítimo-terrestre', sin poner trabas a tal pronunciamiento y conforme al cual pidió la legalización", o bien formaba parte de la propia playa "como dice incluso el informe elaborado a instancia del actor y que aparece intitulado en el ramo de prueba como 'Estudio medioambiental de los terrenos ocupados por D. Carlos Antonio en la playa de Moncófar (Castellón)' con vistas a un nuevo deslinde posterior al de 1975." Afirmaciones éstas que no han sido debidamente combatidas en casación.
En cualquiera de ambos casos, no puede reputarse infringido el artículo 11 de la Ley de Costas, que se limita a disponer, con carácter general, que "para la determinación del dominio público marítimo-terrestre se practicarán por la Administración del Estado los oportunos deslindes, ateniéndose a las características de los bienes que lo integran conforme a lo dispuesto en los arts. 3, 4 y 5 de la presente Ley."
Esta conclusión, contraria a la tesis del recurrente, lleva consigo igualmente el rechazo de la supuesta infracción de la Disposición Transitoria Primera , apartado cuatro, de la Ley de Costas cuya aplicación, por lo demás, en nada afectaría al actor, al no concurrir en la parcela litigiosa las circunstancias a las que se refiere el apartado primero de aquella disposición, objeto de la remisión hecha por el apartado cuarto.
Procede, en consecuencia, la desestimación del presente recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
Desestimar el recurso de casación número 5753/1994 interpuesto por D. Carlos Antonio contra la sentencia que, con fecha 12 de febrero de 1994, dictó la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera, de la Audiencia Nacional en el recurso número 480 de 1993. Con imposición a la parte recurrente de las costas causadas en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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